CC BY
19
Я.В. Остафшчук
РИЗИКИ РЕФОРМУВАННЯ ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНО1
СФЕРИ УКРА1НИ
Житлово-комунальна сфера (ЖКС) е важливою складовою нащонально'1 економiки, завдання яко' полягае у задоволеннi житлових i комунально-побутових потреб споживачiв (громадян, органiзацiй, пiдприемств тощо), створенш умов для нормально'' життедiяльностi населення та
функщонування населених пунктiв. Вона об'еднуе понад три десятки видiв функщонально взаемопов'язаних
органiзацiй (житлово-будiвельних,
житлово-експлуатацшних, санггарно-технiчних, комунально' енергетики та ш.), вiдмiнних за сво'м статусом (комерцшш, неприбутковi, природнi монополи тощо), розмiром та iншими ознаками. Особливосп оргашзацшно-економiчного механiзму 'х
функщонування як единого комплексу залежать вщ типу економiчноi системи кра'ни та прюрите^в сощально'1 полiтики, що обумовлено важливою роллю ЖКС у забезпеченш соцiального захисту населення.
У бiльшостi кра'н iз перехiдною економiкою зростаючi споживчi витрати компенсувались пщвищенням заробггно' плати. Це дозволило здшснити перехiд на стовщсоткову оплату житлово-комуналь-них послуг безпосередньо споживачами та реформувати галузь, забезпечивши й прибутковiсть. В Укра'ш зростання тарифiв на житлово-комунальнi послуги вщбувалося на фонi падiння реальних грошових доходiв населення та супро-воджувалося запровадженням чисельних пшьг i субсидiй, що пов'язано з низкою ризиюв.
По-перше, за такого пщходу весь вантаж реформи перекладаеться на
середнiй клас i багатих, а й устшнють безпосередньо залежить вiд характеру сощально'1 стратифшацп суспiльства. Зауважимо, що, згщно офiцiйних даних, нинi частка населення з середньодушовими грошовими
витратами, нижчими за прожитковий мЫмум, перевищуе 70% [1, 433], при цьому заможш люди на утримання житла (включаючи сплату житлових кредш^в) витрачають iстотно бшьший вiдсоток свого доходу, нiж середньостатистичний укра'нець.
По-друге, дiюча система пшьг i субсидiй передбачае значнi видатки, в тому чист адмiнiстративнi, не оправдаш з позицй сощально'1 та економiчноi ефективностi. Цим самим обмежуються можливостi держави iнвестувати кошти в модершзащю матерiально-технiчноi бази ЖКС та прискорюеться своерщна "ланцюгова реакщя": знос обладнання ^ зростання втрат i собiвартостi виробництва ^ зростання вартостi послуг ^ збiльшення чисельностi населення, яке мае право на одержання субсидш ^ посилення навантаження на бюджет ^ зменшення iнвестицiй для оновлення основних фондiв.
По-трете, не активiзуеться внутрiшнiй потенцiал населення. Так, розширення соцiальних програм у рядi европейських кра'н призвело до збшьшення частки економiчно не активних громадян (так званого сощального утриманства), що, поряд iз явищем постарiння населення, обумовило кризу нащональних систем сощального захисту. Модершзована концепцiя сощально'1 полггики
© Остафiйчук Ярослав Васильович - кандидат eKOHOMiHHm наук. Рада по вивченню продуктивних сил Украши НАН Украши, Кшв.
ISSN 1562-109X
передбачае збереження на прийнятному рiвнi сощальних гарантiй i спрямування зусиль уряду на стимулювання iнiцiативи громадян самостшно облаштувати власне життя. Як зазначаеться в "Порядку денному на ХХ1 столгття" (Рю-де-Жаней-ро,1992), "загальна мета розвитку населених пункпв полягае в полшшенш соцiально-економiчних i екологiчних умов, умов життя та роботи вах людей. Це повинно базуватись на ... спшьних заходах державного та приватного секторiв, а також громад, учасп в процесi прийняття рiшень громадських груп" [2]. Така конструкщя несе важливий психологiчний ефект: людина, вiдчуваючи свою суспiльну значимють, прагне забезпечити самоповагу та самодостатнiсть, усвiдомлюе
вiдповiдальнiсть у сферi економiки, чим збiльшуе можливостi для подолання рiзноманiтних перешкод i, в кшцевому рахунку, пiдвищуе ефективнiсть уах сегментiв суспiльного виробництва.
На вщмшу вiд тематики територiальноi оргашзаци ЖКС, реформування окремих складових й органiзацiйно-економiчного механiзму, технiчного стану житлового фонду та комунально'1' iнфраструктури, яка детально розглядаеться в численних наукових публшащях [3-6],
вищеокресленi проблеми е менш вивченими. Це обумовило вибiр мети та завдань даного дослщження, а саме: визначення соцiальних ризиюв реформи ЖКС; аналiз взаемоди ЖКС з шшими секторами економiки, зокрема наслщюв так званого перехресного субсидування, та конф^урацп iнтересiв суб'екпв процесу виробництва, розподiлу й реалiзацii житлово-комунальних послуг.
У 2004 р. видатки на житлово-комунальнi послуги в Укра'1'ш становили 7,7% сукупних видатюв домогосподарств [1, 441] (а, наприклад, у Имеччиш - 1720%, Канадi - 24-25, США - 19-20,
Фшляндп - 20-25, Дани - 19-32% [7, 2930]). Слщ урахувати, що близько половини показниюв перелiчених краш приходиться на витрати, пов'язаш з вщносинами власностi (iпотека, податки на нерухомють та iн.), не розвинутими в Укра'1'ш. Окрiм цього, об'екти оплати суттево вiдрiзняються за сво'1'ми параметрами. Наприклад, у США громадяни оплачують у середньому площу 65 кв. м на особу, Дани - 50, Имеччиш - 40 [7, 30-31], тодi як в Укра'1'ш - 21,8 кв. м. На можливi соцiальнi наслщки зростання тарифiв на житлово-комунальнi послуги вказуе аналiз структури й обсяпв споживання населенням Укра'1'ни основних продуктових товарiв. Згiдно даних монiторингових обстежень, у понад 60% громадян рiвень доходiв залишаеться недостатнiм для задоволення потреб у продуктах харчування; упродовж 19902004 рр. загальна величина спожитих на одну особу за добу ккал зменшилась iз 3597 до 2910 [8, 30]. Оскшьки реформа ЖКС вщбуватиметься водночас з шшими трансформащями сощально'1' сфери (пенсшна реформа, скасування низки пiльг, запровадження страхово'1' медицини тощо, що вщволшатиме частину коштiв iз поточних доходiв домогосподарств), динамiка споживання пересiчних украшщв може набути негативного характеру. Зростае ймовiрнiсть поглиблення бщносп та подальшого росту бюджетних видатюв, спрямованих на соцiальний захист.
Враховуючи ризики та загрози, зазначимо, що подальше тдняття тарифiв можливе лише в разк 1) вдосконалення системи захисту сощально-вразливих прошаркiв
населення; 2) усунення необгрунтованих витрат виробництва; 3) полшшення якостi обслуговування.
Одним iз можливих механiзмiв соцiального захисту е запровадження
адресних субсидш, яю
перераховуватимуться на спецiалiзованi рахунки громадян за умови оплати житлово-комунальних послуг, спожитих у попередньому мюящ [9, 19-21]. Доцшьним вбачаеться поступовий перехiд вщ статусного принципу нарахування пiльг i субсидiй до 1'хнього розподiлу залежно вщ величини одержаних особою доходiв, а також переведення "пшьговиюв" у розряд одержувачiв субсидiй. За умови застосування строгих процедур оцшки платоспроможносп (в тому числi за непрямими ознаками) можна
розраховувати на те, що претенденти зi значними незадекларованими доходами виршать не провокувати перевiрку та вщмовляться вiд субсидiй. Ефективнiсть таких змш визначаеться як спiввiдношення мiж розмiром видаткiв (на перевiрку платоспроможносп, обслуговування вiдповiдних рахункiв тощо) та очшуваними фiнансовими вигодами.
Реалiзацiя поставлених завдань пов'язана зi значними труднощами у випадку збереження юнуючих пiдходiв до бюджетно! та регюнально! полiтики. Ниш вщмшносп регiонiв Украши за величиною доходiв мiсцевих бюджетiв у розрахунку на одного жителя перевищують 3 рази. За вiдсутностi у депресивних територш джерел покриття зобов'язань по субсидiях очiкуеться виникнення затримок iз перерахуванням коштiв. При цьому вантаж заборгованосп перекладаеться на одержувачiв субсидiй, якi повиннi самостiйно знаходити ресурси на повну оплату послуг до перерахування належних 1'м компенсацiй.
Значну частину тарифу на житлово-комунальнi послуги становлять виробничi втрати. Так, при транспортуваннi втрачаеться понад 10% вироблено'1 теплово'1 енергй, 30% питно'1
води. На початок 2005 р. були застарiлими або перебували в аваршному станi 10,8% мереж комунально'1 теплоенергетики, 30,4% мереж водопровiдно-каналiзацiйного господарства; кiлькiсть аварш на 100 км iнженерних мереж збшьшилась iз 15-20 у середиш 90-х рокiв до 70. Таким чином, споживач, формально сплачуючи тшьки частину вартостi, фактично сплачуе 100 i бiльше вiдсоткiв. 1з метою пщвищення ефективностi функцiонування ЖКС у 2004 р. була затверджена
"Загальнодержавна програма
реформування i розвитку житлово-комунального господарства на 20042010 роки" [10]. Орiентовний обсяг й фшансування дорiвнюе 34,8 млрд. грн., з яких 10% - за рахунок коштсв державного бюджету, 36% - мюцевих бюдже^в, 30% - тдприемств житлово-комунального господарства, 24% - шших джерел. За таких умов депресивш регiони будуть змушенi або перерозподшяти бюджетнi ресурси на користь ЖКС (малоймовiрно, враховуючи посилення тягаря шших сощальних видатюв), або ж потребуватимуть трансферов iз центрального бюджету.
Спроможнiсть тдприемств ЖКС, особливо комунального господарства, самостшно залучати необхщш ресурси теж незначна, що пов'язано з !хньою низькою рентабельнютю (приватний каттал при однаковому iнвестицiйному ризику, як правило, спрямовуеться в галузi з вищою прибутковiстю). За вiдсутностi виходiв на ринки позикового капiталу тдприемства вдаються до "сурогатних" схем задоволення фiнансових потреб, наприклад включення цшьових iнвестицiйних витрат у тариф на послуги. Пщстави для таких дш вбачаються обгрунтованими -прибутку й амортизацшних вiдрахувань недостатньо для замши зношеного
устаткування та впровадження ресурсозбер^аючих технологш, у свою чергу зволшання з техшчним переобладнанням спричиняе подальше погiршення якост обслуговування, зростання втрат i собiвартостi виробництва, а отже й подорожчання послуг; у короткостроковш перспективi залучити в такий споаб ресурси дешевше та швидше, задiявши адмiнiстративнi важель Проте включення швестицшно'1' складово'1 у тариф без змши принципiв управлшня не вирiшуе проблему низько'1' ефективносп ЖКС через високу ймовiрнiсть нещльового спрямування iнвестицiйних ресурсiв на задоволення поточних потреб, розпорошення коштiв по численних об'ектах, поширення корупцп та використання послуг дорогих посередниюв.
На практищ тарифи здебiльшого визначаються шляхом досягнення компромiсу мiж мiсцевими органами влади, виробниками послуг i великими споживачами (виробники стверджують про ïx заниження, споживачi - про завищення), при цьому критерш економiчноï доцiльностi поступаеться мiсцем критерш прийнятносп з точки зору досягнення сощальних i полiтичниx цiлей.
У випадку занижених щн можна погодитися з тим, що пщприемства -постачальники житлово-комунальних послуг субсидшють iншi галузi економiки. Водночас iснуе зворотнш ефект. Сплачуючи податки, суб'екти господарювання через бюджет дотують комунальну галузь, а також населення, оскшьки тарифи на електроенергiю та теплопостачання для тдприемств завищуються в декшька разiв. Так, упродовж 2000-2004 рр. в окремих регюнах Украши рiзниця мiж тарифом на послуги водопостачання для населення та максимальним тарифом для
промислового споживача досягала 40 разiв, водовщведення - 60 разiв, теплопостачання - 8 разiв. Це, як зазначаеться у висновках Верховно'1' Ради, лягае непомiрним тягарем на бюджети вах рiвнiв (якщо говорити про бюджетш установи) та на собiвартiсть промислово'1' продукцп, а отже, i ïï конкурентоспроможнiсть, а у кiнцевому рахунку - на платника податюв i покупця, тобто знову на населення [11].
Населення одержуе вигоду у формi занижених щн на послуги. Однак, субсидшючи ЖКС та недоодержуючи податки, держава не спроможна ютотно тдвищити заробiтну плату працiвникам бюджетно'1' сфери. Подiбна практика вказуе на юнування перехресного субсидування "бюджетниками" шших громадян, що сприяе посиленню соцiальноï стратифiкацiï суспiльства. Насамперед, йдеться про так звану "економiчну" або "ринкову бiднiсть", коли само по собi одержання роботи не е джерелом добробуту через низьку заробггну плату.
Одним iз способiв економи ресурсiв е оснащення житлового фонду приладами облiку водо-, газо- та теплоспоживання. Незважаючи на наявнють позитивного суспiльного ефекту, юнуе неоднозначне ставлення до процесу ïx масового використання зi сторони тих чи iншиx суб'ектiв ЖКС. Розглядаеться декшька варiантiв фiнансування шсталяцп й
обслуговування приладiв: за кошти бюджету; за кошти постачальникiв комунальних послуг (практикуеться в багатьох европейських крашах, однак малоймовiрний у вгтчизняних умовах через низьку фшансову спроможнiсть пiдприемств комунального
господарства); за кошти населення.
1дея встановлення лiчильникiв за кошти бюджету мае сво'1' плюси, зокрема
органи влади виступають на ринку як оптовi покупщ, що передбачае меншi витрати. Проте, за умов дефщиту бшьшосп мiсцевих бюджетiв, такий пiдхiд використовуеться лише в декшькох великих мютах, наприклад у м. Киевi (придбання приладiв облiку здiйснюеться в рамках виконання щльово! програми "Твш дiм, твое подвiр'я").
У випадку встановлення
лiчильникiв за кошти споживачiв вони несуть прямi витрати, яю дорiвнюють вартостi приладiв i 1'х пiдключення, а також додатковi витрати на перiодичнi перевiрки приладiв у майбутньому. Як засвiдчують розрахунки, бшьшють витрат покриваеться в середньостроковш перспективi за рахунок
ресурсозбереження (наприклад, оплата споживання води в середньому зменшуеться на 30-40%). Водночас, у разi масового застосування лiчильникiв, для пiдприемств - виробниюв комунальних послуг зростае ризик "недовиробництва" та скорочення фiнансових надходжень, особливо у сферi водопостачання (перемшш витрати в процесi викачування води складають незначний вiдсоток витрат водоканалiв, основна 1х частина - фшсоваш витрати на утримання шфраструктури та персоналу, якi менш залежш вiд обсягу наданих послуг). За таких умов прогнозуеться переорiентацiя тдприемств iз
"екстенсивного" методу покриття витрат (завищення нормативiв) на
"штенсивний" (пщвищення тарифiв). Мiсцевi органи влади навряд чи зможуть стримати зростання цш. Вибирати, власне кажучи, прийдеться мiж двома по суп рiвнозначними варiантами: платити за вищими тарифами або ж зберегти тарифи та збiльшити бюджетн дотаци пiдприемствам - виробникам
комунальних послуг.
Висновки
Аналiз окремих acneKTiB
функцiонувaння ЖКС Украши вказуе на icнувaння низки загроз i ризикiв, без MimMÎ3a^ï яких модeрнiзaцiя ще'1' сфери вщбуватиметься зi значними труднощами та носитиме фрагментарний характер.
Реформа ЖКС потребуе фшансово'1' пiдтримки з боку держави, забезпечити яку вбачаеться можливим шляхом перерозподшу бюджетних видaткiв, що не сприймаеться бшьшютю полiтичних лобi, в тому чист через iмовiрнicть посилення сощально'1' напруги в cуcпiльcтвi, спричиненого зростанням тaрифiв на житлово-комунaльнi послуги. Водночас, у зв'язку з неспроможнютю бшьшосп рeгiонiв акумулювати нeобхiднi кошти за юнуючих мeхaнiзмiв формування бюдже^в, звужуеться можливicть рeaлiзaцiï багатьох зaходiв, передбачених цiльовими державними програмами щодо ЖКС.
Для збiльшeння притоку швестицш у ЖКС нeобхiдно: пiдвищити рентабельшсть пiдприемcтв
комунального господарства, зменшити iнвecтицiйнi ризики та розробити швестицшш гаранта, створити систему обов'язкового аудиту фшансово'1' та тeхнiчноï дiяльноcтi, унiфiкувaти методику розрахунку тaрифiв. Дшча система цiноутворeння е причиною виникнення ефекту перехресного субсидшвання, що посилюе cоцiaльну нecпрaвeдливicть i майнову
диференщащю населення, а також кaтaлiзуе зростання заборгованосп.
Потрiбно здiйcнити оцiнку загального eкономiчного ефекту вiд встановлення прилaдiв облiку, при цьому для кожного виду послуг (затрати на виробництво тих чи шших послуг характеризуются рiзним
стввщношенням фiкcовaних i перемшних видaткiв) та в рeгiонaльному
po3pi3i розробити й реалiзувати комплекс превентивних заходiв, спрямованих на мiнiмiзацiю ризиюв, пов'язаних 3i зростанням тарифiв.
Проблему тдвищення ефективностi ЖКС слiд розглядати в контекст модершзаци ïï оргатзацшно-економiчного механiзму на засадах демонополiзащï, розвитку конкуренцп та включення жителiв у процес прийняття управлiнських ршень. Слiд очiкувати опору реформi з боку дшчих пiдприeмств комунального господарства, оскшьки поява конкурент для них пов'язана з жорстюшими умовами господарювання, високою ймовiрнiстю втрати частини ринку та тдвищення стандарт якостi.
Враховуючи важливе значення ЖКС у системi соцiального захисту, будь-якi заходи реформи повинш супроводжуватись оцiнкою ïx соцiальних наслiдкiв i вдосконаленням меxанiзмiв захисту вразливих прошаркiв населення. Вщмова вiд статусного принципу нарахування субсидш дозволить оптимiзувати перелiк ïï одержувачiв, зменшити об'ем фiнансування та спрямувати зекономлеш ресурси на оновлення матерiально-теxнiчноï бази.
Л1тература
1. Статистичний щорiчник Украши за 2004 рiк / Держкомстат Украши. - К. : Консультант, 2005. - 591 с.
2. Повестка дня на ХХ1 век // www.un. org/russian/ documen/ centre/decl-con.htm.
3. Качала Т.М. Терш^альна органiзацiя житлово-комунального господарства Украши: методолопя, практика та мехашзм регулювання: Дис. ... д-ра екон. наук: 08.10.01 / НАН Украши. Рада по вивченню продуктивних сил Украши НАН Украши. - К., 2002. - 554 с.
4. Крамаренко Г.О. Оргашзацшно-економiчний мехашзм управлшня житлово-комунальним комплексом: Автореф. дис. ... д-ра екон. наук: 08.06.01 / НАН Украши. 1н-т економши пром-сп. - Донецьк, 1998. - 36 с.
5. Олшник Н.1. Управлшня житлово-комунальним господарством у процес ринково'1' трансформаци економiки Украши: Дис. ... канд. наук з держ. управлшня: 25.00.02 / Нащональна академiя держ. управлшня при Президентовi Украши. - К., 2003. - 210 с.
6. Полуянов В.П. Оргашзацшно-економiчний мехашзм тдвищення ефективносп тдприемств житлово-комунального господарства: Автореф. дис. ... д-ра екон. наук: 08.06.01 / НАН Украши. 1н-т економжи пром-сп. - Донецьк, 2005. - 29 с.
7. Ржаницына Л. Реформа ЖКХ и реальная платежеспособность населения // Человек и труд. - 2001. -№ 9. - С. 28-31.
8. Соцiально-економiчна захищешсть населення Украши: стан, тенденцп, напрями використання / О.Г. Осауленко (наук. ред.). - К. : Держкомстат Украши, 2003. - 147 с.
9. О ситуации в жилищно-коммунальной сфере // Информ.-аналитический бюл. Бюро экономического анализа. -2002. - № 31. - 24 с.
10. Про Загальнодержавну програму реформування i розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки: Закон Украши вщ 24.06. 2004 р. № 1869-IV // Ввдомосп Верxовноï Ради Украши. - 2004. - № 46. - С. 512.
11. Про шформащю Кабшету МЫс^в Украши про стан i формування щн та тарифiв у житлово-комунальнш сферк Постанова Верxовноï Ради Украши вщ 07.06.2001 р. № 2456-III // http://zakon.
rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.
