CC BY
119Налогообложение
УДК 336.22:352
РЕГИОНАЛЬНАЯ НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА В ДЕТЕРМИНАНТАХ ПРОЦЕССОВ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ*
Б. Х. АЛИЕВ,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой налогов и денежного обращения E-mail: fef2004@yandex.ru
М. М. СУЛЕЙМАНОВ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail.ru Дагестанский государственный университет
Децентрализация налоговой системы в период перехода к рыночным отношениям привела к существенному перераспределению бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных органов управления. Однако с начала 2000-х гг. начался процесс централизации доходов в федеральном бюджете, который сопровождался сокращением налоговых прав органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Ключевые слова: региональная налоговая политика, децентрализация, детерминанты, налоговые льготы, налоговое администрирование, налоговый федерализм.
Реализация задач эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти и модернизации экономики России, сформулированных в Бюджетном послании Президента
* Статья подготовлена в рамках федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. (контракт № 14.B37.21.0015).
России о бюджетной политике в 2012-2014 годах [1], предполагает осуществление эффективной региональной налоговой политики. Особенности Российской Федерации (масштабы, региональное многообразие, состояние экономики и финансов и др.) требуют более активной по сравнению с типичной мировой практикой деятельности государства по устранению диспропорций в социально-экономическом развитии территорий, решению сложных региональных проблем, созданию условий для устойчивого развития всех регионов страны.
Региональная налоговая политика служит важным инструментом, обеспечивающим реализацию задач и функций регионов в условиях децентрализации бюджетных отношений и модернизации экономики России. Однако у региональных органов власти до сих пор не сформировалась необходимая доходная база в виде целостной системы финансового обеспечения. Кроме того, статистика последних лет показывает, что эта база все более размывается, так как более половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства
в настоящее время сосредоточено на уровне федерального бюджета, около одной трети - на уровне субъектов Федерации, и лишь около одной пятой -на уровне местных бюджетов.
В условиях современных социально-экономических преобразований, направленных на децентрализацию бюджетно-налоговых отношений, формирование эффективной региональной налоговой политики становится одной из ключевых проблем в финансовой науке и практике. По мнению авторов, в современных условиях основными целями региональной налоговой политики РФ должны быть:
- наращивание производства и обеспечение экономического роста;
- нивелирование уровней социально-экономического и финансового развития регионов;
- реализация принципов налоговой системы и налогового федерализма, основанных на едином экономическом и налоговом пространстве;
- гарантированное обеспечение финансово-экономических основ местного самоуправления;
- обеспечение потребностей всех уровней власти в денежных средствах, достаточных для проведения экономической и социальной политики, а также для выполнения соответствующими органами власти и управления возложенных на них функций и задач.
Региональная налоговая политика детерминирована процессом налоговой децентрализации. Налоговая децентрализация - это процесс, усиливающий самостоятельность территорий, поскольку региональные и местные налоги обеспечивают соответствующим органам власти надежную базу для долгосрочного бюджетного планирования и для самостоятельного управления, в частности расходами. Налоговая децентрализация способствует прозрачности проводимой региональной налого-
вой политики и облегчает контроль со стороны населения за обоснованностью расходов, финансируемых за счет собственных налоговых доходов. Децентрализация может быть эффективной лишь в том случае, если структура местных финансов обеспечивает органам местного самоуправления возможность вырабатывать и проводить в рамках данных им полномочий политику, соответствующую пожеланиям местного населения.
Следует отметить, что усиление налоговой децентрализации является общей тенденцией во всем мире [6, с. 481]. В России децентрализация налоговой системы в период перехода к рыночным отношениям привела к серьезному перераспределению бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных органов управления. В середине 1990-х гг. общий объем бюджетных средств распределялся между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами регионов примерно поровну как по доходам, так и по расходам. Однако с начала 2000-х гг. начался процесс централизации доходов в федеральном бюджете (табл. 1), который сопровождался сокращением налоговых прав органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при росте нефинансируемых мандатов.
Нагрузка на расходы снижалась медленнее, чем доля доходов. В 2005 г. удельный вес расходов консолидированных бюджетов регионов в расходах консолидированного бюджета страны был на 8,7 % ниже соответствующего показателя по доходам. Это привело к ряду негативных последствий: росту дефицита региональных бюджетов и государственного долга субъектов РФ, недофинансированию объектов производственной инфраструктуры и социальной сферы. К 2005 г. доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходах консолидированного бюджета РФ упала до 36,9 %. С 2006 г. наметилась
Таблица 1
Доли доходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходах консолидированного бюджета РФ в 1992-2011 гг., %
Бюджет 1992 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Распределение доходов
Федеральный бюджет 55,9 51,8 51,5 63,1 62,3 61,7 59,9 55,3 56,0 59,8
Консолидированные бюджеты субъектов РФ 44,1 48,2 48,5 36,9 37,7 38,3 40,1 44,7 44,0 40,2
Распределение расходов
Федеральный бюджет 61,4 47,9 49,9 54,4 53,9 55,5 54,8 60,7 60,4 58,7
Консолидированные бюджеты субъектов РФ 38,6 53,1 50,1 45,6 46,1 44,5 45,2 39,3 39,6 41,3
Источник: [3].
тенденция повышения этого показателя, которая прервалась в 2010 г. В 2011 г. доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходах консолидированного бюджета РФ составила 40,2 % при соответствующем показателе расходов 41,3 %.
Децентрализация в использовании общественных средств целесообразна в следующих случаях:
- если выгоды от этого использования локализуются на соответствующей территории;
- если население этой территории финансирует значительную часть потребностей в общественных или смешанных благах и может оптимизировать через представительное участие в органах власти территории объем производства общественных благ, исходя из своих денежных оценок выгод и издержек;
- если степень различия предпочтений населения внутри региона в отношении регулируемых благ ниже, чем степень различия предпочтений населения разных территорий.
Когда уровень налоговой децентрализации оказывается низким, региональные органы власти должны наметить меры, которые позволили бы увеличить долю собственных и/или долевых налогов в региональных бюджетах.
С одной стороны, налоговая децентрализация должна осуществляться так, чтобы не увеличивать общее налоговое давление на налогоплательщиков, с другой стороны, государство должно следить за справедливым распределением налогового бремени. Необходимо учитывать соотношение между степенью налоговой децентрализации и размером территориальных образований. Кроме того, самые мелкие территориальные образования редко обладают достаточным налоговым потенциалом, что является препятствием для налоговой децентрализации.
Сложившаяся в России модель налогового федерализма во многом уникальна. Наличие по состоянию на 01.01.2012 83 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма налогового федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой финансовых ресурсов, обусловленной тяжелыми последствиями финансово-экономического кризиса. Поэтому главная задача государственной власти состоит в том, чтобы выбрать оптимальную модель налоговых отношений в стране и, реализуя
ее, устранять диспропорции в социально-экономическом развитии территорий.
При анализе современной налоговой системы проявляется основной принцип - фискальный. При разграничении налогов по уровням бюджетной системы к федеральным отнесены основные виды налогов фискального характера (НДС, НДПИ, акцизы и др.) За региональными и местными бюджетами закреплены налоги, не имеющие существенного фискального значения для соответствующих бюджетов. Их удельный вес не превышает 15-20 % всех доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Это вызывает необходимость регулирования бюджетов путем нормативных отчислений от федеральных регулирующих налогов. Об этом свидетельствуют данные, представленные в табл. 2.
Основными бюджетообразующими налогами являются: налог на добавленную стоимость, налог на доходы физических лиц, налог на добычу полезных ископаемых, налог на прибыль организаций, акцизы. В совокупности поступления по этим налогам формируют более 90 % доходов консолидированного бюджета.
Российская налоговая система ориентирована в основном на перераспределение федеральных регулирующих налогов. В значительной мере такая ситуация объясняется неравномерностью распределения налогового потенциала по территориям. Другой отличительной чертой российской налоговой системы является исключительная узость перечня собственных доходных источников регионов и муниципалитетов. Но парадокс заключается в том, что именно такая ориентация еще более усугубляет эту неравномерность, постепенно переводя в разряд дотационных все большее число регионов [6, с. 68].
Современная практика исполнения бюджетов субъектов Федерации на протяжении 2007-2011 гг. демонстрирует тенденцию к увеличению дефицита региональных бюджетов (табл. 3). Сохраняется значительная зависимость региональных бюджетов от федерального центра и федеральных трансфертов. Собственная доходная база бюджетов субъектов РФ обеспечивает лишь 40 % их расходных обязательств. Бюджеты субъектов Федерации получают меньше половины налоговых платежей, формируемых на подведомственной им территории. В итоге снижается заинтересованность регионов в развитии налоговой базы и повышении эффективности реализации налогового потенциала. Решение этой проблемы требует совершенствования системы межбюджет-
Таблица 2
Динамика и структура поступлений, администрируемых Федеральной налоговой службой, налоговых доходов в консолидированный бюджет РФ в 2009-2011 гг.
Показатель 2009 2010 2011 2011, %
Млрд руб. К итогу, % Млрд руб. К итогу, % Млрд руб. К итогу, % К 2009 К 2010
Поступило всего налогов 6 288,3 100 7 695,8 100 9 720,0 100 154,6 126,3
Налог на прибыль 1 264,4 20,1 1 774,4 23,0 2 270,0 23,4 179,5 127,9
организаций
Налог на доходы 1 665,0 26,5 1 789,6 23,3 1 994,9 20,5 119,8 111,5
физических лиц
Налог на добавленную 1 207,2 19,2 1 283,9 16,7 1 844,9 18,9 448,7 297,9
стоимость
Акцизы 327,4 5,2 441,4 5,7 603,9 6,2 184,5 136,8
Имущественные налоги 569,7 9,0 628,2 8,2 678,0 7,0 119,0 107,9
Налоги и сборы и 1 080,9 17,2 1 440,8 18,7 2 085,0 21,5 193,1 144,7
регулярные платежи за
пользование природными
ресурсами
В том числе:
- налог на добычу 1 053,5 16,8 1 406,3 18,3 2 042,5 21,0 193,9 145,2
полезных ископаемых
- прочие налоги 173,3 2,8 337,5 4,4 243,3 2,5 140,3 72,1
и сборы
Источник: [7].
Таблица 3
Показатели исполнения региональных бюджетов в 2007-2011 гг.
Показатель 2007 2008 2009 2010 2011
Расходы, млрд руб. 3 983,5 5 228,5 5 227,5 5 548,4 6 498,8
Доходы, млрд руб. 4 008,3 5 184,5 4 950,7 5 460,8 6 478,9
Дефицит/профицит, млрд руб. 24,9 -44,0 -276,9 -87,6 -19,9
Дефицит/профицит, % 0,6 -0,8 -5,3 -1,6 -0,3
Количество региональных бюджетов с дефицитом 40 46 58 61 56
Количество региональных бюджетов с профицитом 43 37 25 22 27
Источник: [7].
ных отношений и существующей модели бюджетно-налогового федерализма [5, с. 53].
По данным Министерства финансов Республики Дагестан, уровень собственных доходов бюджета республики за 2007-2011 гг. колебался в пределах от 2,1 % в 2007 г. до 3,3 % в 2011 г. (табл. 4).
Структура доходов республиканского бюджета в разрезе групп доходов бюджетной классификации представлена в табл. 5. Данные свидетельствуют о низких налоговой обеспеченности и налоговом потенциале республики.
Аналогичная ситуация сложилась и в других регионах. Около 80 % субъектов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов. Сохраняется значительное количество регионов, формирование бюджетов которых происходит посредством дотаций из федерального бюджета.
В общем объеме межбюджетных трансфертов, направляемых субъектам РФ из федерального бюджета, значительную часть занимают дотации, предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. К примеру, в 2007 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 67 регионов, тогда как в 2006 г. -65. В 2010 г. таких регионов стало уже 70. Общий объем предоставленных бюджетам субъектов РФ в 2006 г. средств из Федерального фонда поддержки регионов составил 228,9 млрд руб., в 2007 г. - 261,3 млрд, в 2008 г. - 328,6 млрд, в 2009 г. - 373,9 млрд руб., в 2010 г. - 396,9 млрд руб. [3].
Профессор Л. Н. Лыкова выделяет ряд причин низкой налоговой обеспеченности региональных бюджетов в условиях децентрализации бюджетно-налоговых отношений в России.
Таблица 4
Соотношение собственных и регулирующих доходных источников в общем объеме доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в 2007-2011 гг.
(без учета межбюджетных трансфертов), %
Группа доходов 2007 2008 2009 2010 2011
Собственные доходы 2,4 2,1 3,3 2,7 3,3
Доходы от регулирующих налогов 97,6 97,9 96,7 97,3 96,7
Таблица 5 Структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в 2007-2011 гг., %
Группа доходов 2007 2008 2009 2010 2011
Налоговые доходы 23,5 16,5 18,2 18,3 23,8
Неналоговые доходы 0,8 0,9 1,3 0,4 0,9
Безвозмездные перечисления 75,7 82,6 80,5 81,3 75,3
Во-первых, сокращался общий перечень налогов, которые могли быть задействованы и задейс-твовались на региональном и местном уровнях. Так, в различные годы были отменены сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц, сбор на содержание жилья и объектов социально-культурной сферы, налог с продаж, формировавшие существенную часть доходов многих региональных бюджетов, а также целый ряд других налогов и сборов.
В-вторых, происходило перераспределение федеральных налоговых доходов (поступлений от федеральных налогов) между федеральным и субфедеральными бюджетами. С одной стороны, субфедеральные бюджеты поэтапно лишались такого налогового источника, как НДС. С другой стороны, имела место постепенная передача поступлений подоходного налога с физических лиц (налога на доходы физических лиц) в субфедеральные бюджеты.
В-третьих, изменения, вносившиеся в порядок формирования отдельных элементов налогов, режима их уплаты также зачастую приводили к изменению объемов поступлений в бюджеты различных уровней и перераспределению доходов между бюджетами различных субъектов Федерации. Наиболее ярким примером здесь может служить изменение режима уплаты акцизов на алкогольную продукцию с частичным перераспределением обязанности по уплате налога на торговлю и модификации в режиме уплаты акцизов на нефтепродукты, возврат к прежней схеме зачисления поступлений.
В-четвертых, различная динамика налоговых доходов, формирующих доходную базу федерального и субфедеральных бюджетов, также сказывалась на перераспределении финансовых ресурсов
[2, с. 50].
Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциала территорий оказывают налоги на доходы и, в частности, налог на прибыль организаций. По мнению профессора Л. И. Прониной, в настоящее время еще не созрели условия для рассмотрения вопроса о введении отдельной ставки налога на прибыль организаций, поступления по которой зачислялись бы в местные бюджеты. Однако этот вопрос должен стоять на повестке дня. Возможное увеличение дифференциации бюджетной обеспеченности территорий в результате этого может быть нивелировано применением режима изъятия сверхдоходов в фонды финансовой поддержки субъектов РФ для последующего выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований [4].
Стимулирование развития производства и повышение занятости населения обеспечивают налог на доходы физических лиц. Поступления от него формируют основную часть территориальных бюджетов. Важно улучшить администрирование данного налога. Как неоднократно предлагали муниципалитеты, необходимо обязать налоговых агентов предоставлять в налоговые органы данные о суммах удержанного и начисленного НДФЛ. Эти документы необходимы для отслеживания полноты поступлений по данному налогу в бюджетную систему, так как задолженность по НДФЛ в настоящее время выясняется и взыскивается налоговыми органами только по результатам проводимых ими экстренных проверок.
В существенной корректировке нуждается действующая в России модель налогового администрирования. Если практически все предложения, рассмотренные ранее, могут быть более или
менее эффективно реализованы путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство (не только налоговое), то для изменения ситуации с налоговым администрированием этого недостаточно. Ключевым направлением здесь должно стать изменение характера взаимодействия налоговой службы и налогоплательщика, а именно переход от активной конфронтации и противоборства к партнерству. Приходится констатировать, что в настоящее время это кажется практически невозможным. Ключевую роль в этом направлении должны сыграть формулировка и правовая (включая практику судов всех уровней) выработка понятия добросовестного налогоплательщика, позволяющая однозначно отделять механизмы налогового планирования (не противоречащие законодательству) от уклонения от уплаты налога.
Налоговое регулирование экономики федеративного государства предполагает определенную степень развития налогового федерализма. Это означает, что каждый орган власти должен обладать своими источниками доходов, достаточными для организации управления экономикой на своей территории. Одновременно с этим он должен обладать и относительной самостоятельностью в управлении налогами и другими обязательными платежами, поступающими в соответствующий бюджет. Применительно к региональным и местным органам власти федерализм в сфере налогов означает наличие у них соответствующих прав и рычагов, позволяющих устанавливать (в определенных федеральным законодательством пределах) налоги и сборы, контролировать правильность и своевременность их уплаты в бюджет, организовать эффективное управление экономикой на подведомственной территории.
Необходимо провести анализ обоснованности и эффективности установленных налоговых льгот и принять меры по их оптимизации. Бюджеты разных уровней недополучают доходы в связи с установленными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями. Если не будут анализироваться причины недостаточного или низкого экономического или социального эффекта от предоставления налоговых освобождений, то получит продолжение практика отмены налоговых преференций. Именно так была решена судьба налоговых льгот, предоставлявшихся в первые годы действия российской налоговой системы предпри-
ятиям малого бизнеса, когда те получали льготные ставки налога на прибыль в первые четыре года своего функционирования. Может быть, целесообразнее было бы не отменять эту льготу вообще, а прописать конкретные условия ее получения и использования? Например, направление установленного законом процента высвободившейся прибыли на инновации, капитальные вложения, НИР и т. д. [4, с. 36].
Расширение экономических прав субъектов Федерации настоятельно требует формирования активной региональной налоговой политики, направленной на оптимальное сочетание интересов Федерации и ее субъектов. Федеральные органы власти располагают широкими возможностями влияния на региональную экономику и инвестиционную сферу путем регулирования условий налогообложения, введения дополнительных налоговых льгот для привлечения инвестиций в приоритетные сферы экономики региона, предоставления инвестиционного налогового кредита, инициирования создания на территории региона свободных экономических зон или режима наибольшего благоприятствования и т. д. В условиях формирования реального экономического и налогового федерализма в России аналогичными правами и возможностями должны обладать и региональные органы власти.
Список литературы
1. Бюджетное послание Президента России о бюджетной политике в 2012-2014 годах // Президент России. URL: http://www. kremlin. ru/news/11779.
2. Лыкова Л. Н. Современное состояние отечественной налоговой системы: некоторые проблемы (научный доклад). М.: ИЭ РАН, 2007.
3. Министерство финансов Российской Федерации. www. minim. ru.
4. Пронина Л. И. Муниципальные образования в условиях кризиса // Бюджет. 2009. № 9.
5. Сулейманов М. М. К вопросу о реформировании межбюджетных отношений // Финансы и кредит. 2013. № 18. С. 53.
6. Сулейманов М. М. Проблемы и перспективы формирования эффективной модели налогового федерализма в России // Финансы и кредит. 2013. № 25.С. 68.
7. Rodden J. Comparative federalism and decentralization: on meaning and measurement // Comparative Politics. 2004. № 36. Р. 481.
