CC BY
265
Налогообложение
УДК 336.22:352
стратегические ориентиры совершенствования налоговой системы
России*
Б. Х. АЛИЕВ, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой налогов и денежного обращения
E-mail: fef2004@yandex. ru М. М. СУЛЕЙМАНОВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и денежного обращения
E-mail: fefnews@mail. ru Дагестанский государственный университет
В статье рассматриваются проблемы развития налоговой системы России. Обоснован вывод о том, что действующая система налогов и сборов, несмотря на непрерывно изменяющееся законодательство, не создает благоприятных финансовых условий ни для роста благосостояния населения, ни для развития бизнеса. Кроме того, при разработке концепции налоговой системы не обеспечен в полной мере комплексный подход к проблеме налогообложения. Предложены направления совершенствования отечественной налоговой системы.
Ключевые слова: налоговая система, налоговые льготы, налоговое администрирование, налоговый федерализм.
Создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе, является приоритетом в области налоговой политики Российской Федерации. Важнейшим фактором
* Статья подготовлена в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг. (номер контракта: 14.B37.21.0015).
при этом становится необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы. В то же время целесообразно сохранить неизменность налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень, с учетом требований сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации [5]. Реализация этих задач предполагает построение эффективно функционирующей, адаптированной к рыночным условиям и социальным потребностям общества налоговой системы государства.
Действующая система налогов и сборов, несмотря на непрерывно изменяющееся законодательство, не создает благоприятных финансовых условий ни для роста благосостояния населения, ни для развития бизнеса. Имеющиеся недостатки во многом обусловлены тем, что при разработке концепции налоговой системы не обеспечен в полной мере комплексный подход к проблеме налогообложения. Кроме того, не учтены сложные взаимосвязи всех участников общественных отношений, складывающихся в процессе установления и взимания налогов. Отсутствие комплексного подхода при
формировании налоговой системы РФ приводит к обострению экономических и социальных противоречий, перетоку капитала за рубеж, развитию теневой экономики.
Можно выделить следующие недостатки российской налоговой системы.
1. Данная система носит преимущественно фискальный характер, что затрудняет реализацию стимулирующей и регулирующей функций налогообложения.
2. Действует неоптимальная шкала ставок подоходного налога с физических лиц, так как разрыв между группами лиц с наименьшими и наивысшими доходами составляет 1:25, а в ставках налогообложения — всего лишь 1:3. Поэтому основная налоговая нагрузка падает на малообеспеченные слои населения.
3. Недостаточно эффективен контроль за сбором налогов, что выражается в сокрытии доходов, вследствие чего, по различным оценкам, бюджетная система РФ недополучает от 30 до 50 % налоговых платежей. Важное значение при этом приобретает борьба за устранение не учтенного в налоговых целях наличного оборота денежных средств, доля которого, по разным источникам, достигает 40 % денежного оборота страны. Расчеты между юридическими лицами не через расчетные счета приводят к недобору платежей в бюджет не менее чем на 20—25 %.
4. Растет неэффективность существующих льгот. Сокращение налоговых льгот не только сделает налоговую систему более нейтральной по отношению к отдельным участникам экономической деятельности, но и поставит дополнительные барьеры перед злоупотреблениями и коррупцией, расширит налогооблагаемую базу. Но льготы, связанные со структурной перестройкой экономики, развитием малого предпринимательства и стимулированием инвестиций, необходимо сохранить и даже расширить. В этих условиях льготы должны иметь временный и целенаправленный характер: их следует предоставлять участникам экономической деятельности, а не отдельным территориям.
5. Происходит постоянное изменение налогового законодательства и ставок налогообложения, что не способствует долгосрочному вложению капиталов и росту экономики. Необходимо законодательно установить стабильные (в течение нескольких лет) базовые нормативы ставок и отчислений от основных налогов (в первую очередь это федеральные
регулирующие налоги: подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль).
В современных условиях развития экономики РФ требуются качественные сдвиги в налоговой системе, направленные не только на обеспечение наполняемости бюджета, но и на встречные потребности налогоплательщиков, защиту их прав. Повышение эффективности налоговой системы России возможно лишь при наличии современной научной концепции совершенствования налогового законодательства, построенной на основе системного подхода, с учетом реализации основных пра-вообразующих факторов и создания оптимального взаимодействия всех частей налоговой системы.
При анализе налогов современной налоговой системы проявляется основной принцип — фискальный. При разграничении налогов по уровням бюджетной системы к федеральным отнесены основные виды налогов фискального характера (НДС, НДПИ, акцизы, и др.) За региональными и местными бюджетами закреплены налоги, не имеющие существенного фискального значения для соответствующих бюджетов. Их удельный вес не превышает 15—20 % всех доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Это вызывает необходимость регулирования бюджетов путем нормативных отчислений от федеральных регулирующих налогов (табл. 1).
В систему налогов и сборов в РФ в настоящее время не включаются таможенные пошлины и сборы. Основными бюджетообразующими налогами являются:
— налог на добавленную стоимость;
— налог на доходы физических лиц;
— налог на добычу полезных ископаемых;
— налог на прибыль организаций;
— акцизы.
В совокупности поступления по этим налогам формируют более 90 % доходов консолидированного бюджета.
Российская налоговая система ориентирована в основном на перераспределение федеральных регулирующих налогов. В значительной мере такая ситуация объясняется неравномерностью распределения налогового потенциала по территориям. Другой отличительной чертой российской налоговой системы является исключительная узость перечня собственных доходных источников регионов и муниципалитетов. Но парадокс заключается в том, что именно такая ориентация еще более усугубляет
Таблица 1
динамика и структура поступлений администрируемых Фнс рФ налоговых доходов в консолидированный бюджет россии в 2009—2011 гг.
Показатель 2009 2010 2011 2011 в процентах по отношению к
Млрд руб. В процентах к итогу Млрд руб. В процентах к итогу Млрд руб. В процентах к итогу 2009 2010
Доходы, всего 6 288,3 100 7 695,8 100 9 720,0 100 154,6 126,3
Налог на прибыль 1 264,4 20,1 1 774,4 23,0 2 270,0 23,4 179,5 127,9
организаций
Налог на доходы физи- 1 665,0 26,5 1 789,6 23,3 1 994,9 20,5 119,8 111,5
ческих лиц
Налог на добавленную 1 207,2 19,2 1 283,9 16,7 1 844,9 18,9 448,7 297,9
стоимость
Акцизы 327,4 5,2 441,4 5,7 603,9 6,2 184,5 136,8
Имущественные налоги 569,7 9,0 628,2 8,2 678,0 7,0 119,0 107,9
Налоги и сборы и 1 080,9 17,2 1 40,8 18,7 2 085,0 21,5 193,1 144,7
регулярные платежи за
пользование природны-
ми ресурсами, всего
Налог на добычу 1 053,5 16,8 1 406,3 18,3 2 042,5 21,0 193,9 145,2
полезных ископаемых
Прочие налоги и сборы 173,3 2,8 337,5 4,4 243,3 2,5 140,3 72,1
эту неравномерность, постепенно переводя в разряд дотационных все большее число регионов.
Профессор Л. Н. Лыкова выделяет следующие причины низкой налоговой обеспеченности региональных бюджетов в условиях децентрализации бюджетно-налоговых отношений в России [2].
Во-первых, сокращался общий перечень налогов, которые могли быть задействованы и задейс-твовались на региональном и местном уровнях. В различные годы были отменены:
— сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц;
— сбор на содержание жилья и объектов социально-культурной сферы;
— налог с продаж и др.
А ведь именно они формировали существенную часть доходов многих региональных бюджетов.
Во-вторых, происходило перераспределение федеральных налоговых доходов (поступлений от федеральных налогов) между федеральным и субфедеральными бюджетами. С одной стороны, субфедеральные бюджеты поэтапно лишались такого налогового источника, как НДС, с другой — имела место постепенная передача поступлений подоходного налога с физических лиц (налога на доходы физических лиц) в субфедеральные бюджеты.
В-третьих, изменения, вносившиеся в порядок формирования отдельных элементов налогов, режима их уплаты, также зачастую приводили к измене -
нию объемов поступлений в бюджеты различных уровней и перераспределению доходов между бюджетами различных субъектов Федерации. Наиболее яркими примерами здесь могут служить:
— изменение режима уплаты акцизов на алкогольную продукцию с частичным перераспределением обязанности по уплате налога на торговлю;
— модификации в режиме уплаты акцизов на нефтепродукты, возврат к прежней схеме зачисления поступлений.
В-четвертых, различная динамика налоговых доходов, формирующих доходную базу федерального и субфедеральных бюджетов, также сказывалась на перераспределении финансовых ресурсов [2].
Из анализа данных табл. 2 видно, что современная практика исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на протяжении 2007—2011 гг. демонстрирует тенденцию к увеличению дефицита региональных бюджетов.
Сохраняется значительная зависимость региональных бюджетов от федерального центра и федеральных трансфертов. Собственная доходная база бюджетов субъектов РФ обеспечивает лишь 40 % их расходных обязательств. Бюджеты субъектов Федерации получают меньше половины налоговых платежей, формируемых на подведомственной им территорий. В итоге снижается заинтересованность регионов в развитии налоговой базы и повышении эффективности реализации налогового потенциала.
Таблица 2
Показатели исполнения региональных бюджетов в 2007—2011 гг.
Показатель 2007 2008 2009 2010 2011
Расходы, млрд руб. 3 983,5 5 228,5 5 227,5 5 548,4 6 498,8
Доходы, млрд руб. 4 008,3 5 184,5 4 950,7 5 460,8 6 478,9
Дефицит / профицит, млрд руб. 24,9 —44,0 —276,9 —87,6 —19,9
Дефицит / профицит, % 0,6 —0,8 —5,3 —1,6 —0,3
Количество региональных бюджетов с дефицитом, ед. 40 46 58 61 56
Количество региональных бюджетов с профицитом, ед. 43 37 25 22 27
Решение этой проблемы требует совершенствования существующей модели налогового федерализма [ 1].
Как известно, ключевым условием функционирования эффективной модели бюджетно-налогового федерализма является максимальная реализация принципа самостоятельности бюджетов разных уровней. Базовым критерием самостоятельности служит наличие собственных доходов, закрепленных законодательством на постоянной или договорной основе. Основной целью налогового федерализма видится в таком разграничении налогов между звеньями бюджетной системы РФ, которое гарантировало бы финансирование нормативной части расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и обусловленных разграничением предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней. При этом будет сведена к минимуму необходимость дополнительного распределения доходов между ними, сократятся межбюджетные потоки [4].
Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциалов территорий оказывают налоги на доходы, и в частности налог на прибыль организаций. По мнению профессора Л. И Прониной, в настоящее время еще не созрели условия для рассмотрения вопроса о введении отдельной ставки налога на прибыль организаций, поступления по которой зачислялись бы в местные бюджеты. Однако этот вопрос должен стоять на повестке дня. Возможное увеличение дифференциации бюджетной обеспеченности территорий в результате этого может быть нивелировано применением режима изъятия сверхдоходов в фонды финансовой поддержки субъектов РФ для последующего выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований [4].
Стимулирование развития производства и повышение занятости населения обеспечивают налог на доходы физических лиц. Поступления от него формируют основную часть территориальных бюджетов. Важно улучшить администрирование
данного налога. Как неоднократно предлагали муниципалитеты, необходимо обязать налоговых агентов предоставлять в налоговые органы данные о суммах удержанного и начисленного НДФЛ. Эти документы нужны для отслеживания полноты поступлений по данному налогу в бюджетную систему, так как задолженность по НДФЛ в настоящее время выясняется и взыскивается налоговыми органами только по результатам проводимых ими экстренных проверок.
В существенной корректировке нуждается действующая в России модель налогового администрирования. Если практически все предложения могут быть более или менее эффективно реализованы путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство (не только налоговое), то для изменения ситуации с налоговым администрированием этого недостаточно. Ключевым направлением здесь должно стать изменение характера взаимодействия налоговой службы и налогоплательщика. А именно — переход от активной конфронтации и противоборства к партнерству. Приходится констатировать, что в настоящее время это кажется практически невозможным. Ключевую роль при этом должны сыграть формулировка и правовая (включая практику судов всех уровней) проработка понятия «добросовестный налогоплательщик», позволяющего однозначно отделять механизмы налогового планирования (не противоречащие законодательству) от уклонения от уплаты налога.
Сейчас к наиболее острым проблемам налогового администрирования относится создание налогоплательщиками различного рода схем минимизации налогообложения. Их применение не только усложняет налоговое администрирование, но и негативно отражается на поступлении доходов бюджета. Нарушается баланс интересов в конкурентной борьбе: организации, не применяющие подобных схем, находятся в менее благоприятных финансовых условиях, что обусловливает для них
необходимость либо переходить в теневую экономику, либо использовать подобные схемы. В существенной мере нерешенность данной проблемы связана с отсутствием в налоговом законодательстве четкого разграничения таких понятий, как «налоговое планирование» и «налоговая оптимизация». В связи с неясностью ситуации одни налогоплательщики применяли и продолжают успешно применять схемы минимизации налогов, другие, по решению арбитражных судов, вынуждены возвращать в бюджет сэкономленные финансовые ресурсы плюс платить пени и штрафы. Разрешить эти противоречия следует не только с точки зрения научной теории. В этом нуждается прежде всего практика.
Необходимо провести анализ обоснованности и эффективности установленных налоговых льгот и наметить меры по их оптимизации. Бюджеты разных уровней недополучают доходов в связи с установленными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями. Если не будут анализироваться причины недостаточного или низкого экономического или социального эффекта от предоставления налоговых освобождений, то получит продолжение практика отмены налоговых преференций. Именно так была решена судьба налоговых льгот, предоставлявшихся в первые годы действия российской налоговой системы предприятиям малого бизнеса, когда те получали льготные ставки налога на прибыль в первые четыре года своего функционирования. Может быть, целесообразнее было бы не отменять этой льготы вообще, а прописать конкретные условия ее получения и использования? Например, направление установленного законом процента высвободившейся прибыли на инновации, капитальные вложения, НИР и т. д. [3].
Реформирование системы льгот и других налоговых освобождений — дело, безусловно, сложное и длительное. Прежде чем его проводить, следует наметить программу мер, а также этапы реализации реформы. На взгляд авторов, логично начать с пилотного проекта, успешное осуществление которого станет первым шагом на пути совершенствования одного из важнейших налоговых механизмов.
Таким образом, можно сделать вывод, что только реализация всего комплекса предлагаемых мер дает возможность решить большинство ключевых проблем на пути формирования эффективной налоговой системы. В современных условиях, как известно, налоговая система призвана решать не только фискальные задачи, но и способствовать развитию предпринимательства, решению инвестиционных, экономических, социально-культурных, экологических и других задач.
Список литературы
1. АлиевБ.Х., СулеймановМ.М. Модернизация российской модели налогового федерализма как фактор повышения эффективности налоговой системы // Налоги и финансовое право. 2011. № 7.
2. Лыкова Л. Н. Современное состояние отечественной налоговой системы: некоторые проблемы (научный доклад). М.: Институт экономики РАН. 2007.
3. Пансков В. Г. Налоговые льготы: целесообразность и эффективность // Финансы. 2012. № 10.
4. Пронина Л. И. Муниципальные образования в условиях кризиса // Бюджет. 2009. № 9.
5. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. URL: http://www. minfin. ru/common/img/uploaded/Hbrary/2012/04/ONNP_ 2013-2015.pdf.
\
Публикация годовой и квартальной отчетности
В кратчайшие сроки опубликуем отчетность Вашей организации в наших журналах. Стоимость одной публикации — 8 000 руб. за две журнальные страницы
формата А4.
Тел./факс (495) 989-9610, e-mail: [email protected]
