CC BY
398
Межбюджетные отношения
УДК 336.22:352
к вопросу о реформировании межбюджетных отношении*
м. м. сулейманов,
кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail. ru Дагестанский государственный университет
Статья посвящена некоторым проблемным вопросам реформирования межбюджетных отношений в России. Отмечается, что в настоящее время в системе межбюджетных отношений имеется дисбаланс, обусловленный недостатками существующей модели бюджетно-налогового федерализма. Предложены направления реформирования межбюджетных отношений на современном этапе.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, реформирование, бюджетно-налоговый федерализм, регионы, муниципальные образования.
Реформирование межбюджетных отношений является составной частью социально-экономических преобразований в России. Стабилизация экономической ситуации в посткризисных условиях развития государства во многом зависит от следующих факторов:
- создание эффективной модели бюджетно-налогового федерализма;
- формирование качественной системы выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов бюджетов всех уровней;
- разработка рационального механизма распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней.
* Статья подготовлена в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг.
Эти проблемы весьма сложно реализовать в условиях России, объединяющей 83 субъекта Федерации, различающихся по статусу, уровню экономического развития, природно-климатическим, национальным, историческим особенностям и другим показателям. Практика свидетельствует, что попытки отдать на откуп региональным властям их решение приводят к следующим последствиям:
- углубляется дисбаланс межбюджетных отношений,
- возрастает масштаб «нефинансируемых мандатов»,
- тормозится развитие местного самоуправления.
Итак, проблема реформирования межбюджетных отношений представляется актуальной с точки зрения как теории, так и практики.
Российская бюджетно-налоговая система ориентирована в основном на перераспределение федеральных регулирующих налогов. В значительной мере такая ситуация объясняется неравномерностью распределения налогового потенциала по территориям. Другой отличительной чертой действующей в РФ системы межбюджетных отношений является исключительная узость перечня собственных доходных источников регионов и муниципалитетов. Но парадокс заключается в том, что именно такая ориентация еще более усугубляет эту неравномерность, постепенно переводя в разряд дотационных все большее число регионов.
Можно выделить следующие причины низкой налоговой обеспеченности региональных бюджетов в условиях децентрализации бюджетно-налоговых отношений в России.
Во-первых, сокращался общий перечень налогов, которые могли быть задействованы и задейс-твовались на региональном и местном уровнях. Были отменены:
- сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц;
- сбор на содержание жилья и объектов социально-культурной сферы;
- налог с продаж.
Именно они формировали существенную часть доходов многих региональных бюджетов. Также регионы остались без целого ряда других налогов и сборов.
В-вторых, происходило перераспределение федеральных налоговых доходов (поступлений от федеральных налогов) между федеральным и субфедеральными бюджетами. С одной стороны, субфедеральные бюджеты поэтапно лишались такого налогового источника, как НДС, с другой - имела место постепенная передача поступлений подоходного налога с физических лиц (налога на доходы физических лиц) в субфедеральные бюджеты.
В-третьих, изменения, вносившиеся в порядок формирования отдельных элементов налогов, режима их уплаты, зачастую приводили к изменению объемов поступлений в бюджеты различных уровней и перераспределению доходов между бюджетами различных субъектов Федерации. Наиболее яркими примерами здесь могут служить изменение режима уплаты акцизов на алкогольную продукцию с частичным перераспределением обязанности по уплате налога на торговлю, а также модификации в режиме уплаты акцизов на нефтепродукты, возврат к прежней схеме зачисления поступлений.
В-четвертых, различная динамика налоговых доходов, формирующих доходную базу федерального и субфедеральных бюджетов, также сказывалась на перераспределении финансовых ресурсов [4].
Показатели исполнения регион
Как показывает анализ данных табл. 1, современная практика исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на протяжении 2007-2011 гг. демонстрирует тенденцию к увеличению дефицита региональных бюджетов. Сохраняется значительная зависимость региональных бюджетов от федерального центра и федеральных трансфертов. Собственная доходная база бюджетов субъектов РФ обеспечивает лишь 40 % их расходных обязательств. Бюджеты субъектов Федерации получают меньше половины налоговых платежей, формируемых на подведомственной им территории. В итоге снижается заинтересованность регионов в развитии налоговой базы и повышении эффективности реализации налогового потенциала. Решение этой проблемы требует совершенствования системы межбюджетных отношений и существующей модели бюджетно-налогового федерализма [1].
Как известно, ключевым условием функционирования эффективной модели бюджетно-налогового федерализма является максимальная реализация принципа самостоятельности бюджетов разных уровней. Базовым критерием самостоятельности служит наличие собственных доходов, закрепленных законодательством на постоянной или договорной основе. Основная цель налогового федерализма видится в таком разграничении налогов между звеньями бюджетной системы РФ, которая гарантировала бы финансирование нормативной части расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и обусловленных разграничением предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней. При этом будет сведена к минимуму необходимость дополнительного распределения доходов между ними, сократятся межбюджетные потоки [6]. Данную цель целесообразно четко отразить в Бюджетном кодексе РФ и Налоговом кодексе РФ.
Что же фактически имеется в настоящее время? Обратимся к характеристике сложившейся ситуации в Республике Дагестан, где вырисовывается картина, отличная от среднероссийских показателей.
Таблица 1
тьных бюджетов в 2007-2011 гг.
Показатель 2007 2008 2009 2010 2011
Расходы, млрд руб. 3 983,5 5 228,5 5 227,5 5 548,4 6 498,8
Доходы, млрд руб. 4 008,3 5 184,5 4 950,7 5 460,8 6 478,9
Дефицит/профицит, млрд руб. 24,9 -44,0 -276,9 -87,6 -19,9
Дефицит/профицит, % 0,6 -0,8 -5,3 -1,6 -0,3
Количество региональных бюджетов с дефицитом, ед. 40 46 58 61 56
Количество региональных бюджетов с профицитом, ед. 43 37 25 22 27
По данным министерства финансов Республики Дагестан, уровень собственных доходов бюджета республики за 2007-2011 гг. колебался в пределах от 2,1 % в 2007 г. до 3,3 % в 2011 г. (табл. 2).
Структура доходов бюджета Республики Дагестан в разрезе групп доходов бюджетной классификации отражена в табл. 3. Анализ данных табл. 3 свидетельствует о низкой налоговой обеспеченности и недостаточном налоговом потенциале республики.
Аналогичная ситуация сложилась и в других регионах. Около 80 % субъектов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов. Сохраняется значительное количество регионов, формирование бюджетов которых происходит посредством дотаций из федерального бюджета.
В общем объеме межбюджетных трансфертов, направляемых субъектам РФ из федерального бюд-
Таблица 2
Соотношение собственных и регулирующих доходных источников в общем объеме доходов республиканского бюджета Республики Дагестан, %
Группа доходов 2007 2008 2009 2010 2011
Собственные доходы 2,4 2,1 3,3 2,7 3,3
Доходы от регулирующих налогов 97,6 97,9 96,7 97,3 96,7
Примечание. Без учета межбюджетных трансфертов.
Таблица 3
структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в 2007-2011 гг., %.
Группа доходов 2007 2008 2009 2010 2011
Налоговые доходы 23,5 16,5 18,2 18,3 23,8
Неналоговые доходы 0,8 0,9 1,3 0,4 0,9
Безвозмездные 75,7 82,6 80,5 81,3 75,3
перечисления
Доходы, всего 100 100 100 100 100
40,9 %
21,2 %
8,5 %
Рис. 1. Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2010 г [7] 1 - дотации; 2 - субсидии; 3 - прочие трансферты; 4 - субвенции
жета, значительную часть занимают дотации, предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. К примеру, в 2007 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 67 регионов, тогда как в 2006 г. - 65. В 2010 г. таких регионов стало уже 70. Общий объем предоставленных бюджетам субъектов РФ средств из Федерального фонда поддержки регионов составил:
- в 2006 г. - 228,9 млрд руб.;
- в 2007 г. - 261,3 млрд руб.;
- в 2008 г. - 328,6 млрд руб.;
- в 2009 г. - 373,9 млрд руб.;
- в 2010 г. - 396,9 млрд руб. [7].
Подобная ситуация сложилась и на местном уровне. Проблема формирования механизмов выравнивания бюджетных доходов муниципалитетов стала чрезвычайно важной в нашей стране после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку резко возросло число субъектов бюджетного регулирования и все муниципальные образования стали равноправными в области формирования бюджета.
В России в 2008-2010 гг. наблюдался рост межбюджетных трансфертов: с 41,5 % в 2008 г. до 46,6 % в 2010 г., или на 5,1 %. Это связано с увеличивающимися возможностями субъектов РФ по оказанию финансовой помощи муниципальным образованиям в условиях благоприятной экономической ситуации. В общем объеме доходов местных бюджетов в 2010 г. доля межбюджетных трансфертов составляет 59,7 %, или 1 424,7 млрд руб. [7].
Формы межбюджетных трансфертов регулируются ст. 135 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой они предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов [2]. Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2010 г. представлена на рис. 1.
Межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (дотации, субсидии и иные межбюджетные трансферты), в 2010 г. составили 842,0 млрд
29,4 %
4
3
руб., или 59,1 % общего объема межбюджетных трансфертов и 46,6 % объема собственных доходов местных бюджетов. Удельный вес межбюджетных трансфертов (без субвенций из региональных фондов компенсаций) в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов Российской Федерации за 2008-2010 гг. представлен в табл. 4.
Как видно из анализа данных табл. 4, в федеральных округах в 2010 г. по сравнению с 2009 г. не произошло существенных изменений удельного веса межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов. За исключением Южного федерального округа, где снижение удельного веса достигло 6,5 %.
В 2010 г. в 37 субъектах Российской Федерации данный показатель превышает среднее значение, а в 46 субъектах РФ он ниже среднего уровня. Самая высокая доля финансовой помощи отмечается в местных бюджетах:
- Чукотского автономного округа - 75,0 %;
- Республики Дагестан - 75,7 %;
- Республики Тыва - 72,2 %.
В 2008-2010 гг. основными получателями указанных межбюджетных трансфертов являлись бюджеты муниципальных районов:
- в 2008 г. их доля составила 49,1 % общего объема предоставляемой финансовой помощи;
- в 2009 г. - 47,4 %;
- в 2010 г. - 46,4 %.
Бюджеты городских округов и поселений получили соответственно:
- в 2008 г. - 38,9 и 12,0 %;
- в 2009 г. - 38,8 и 13,8 %;
- в 2010 г. - 37,5 и 16,1 %.
Таблица 4 Доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов РФ за 2008-2010 гг., %
Федеральный округ 2008 2009 2010
Центральный федеральный округ 34,6 34,6 36,6
Северо-Западный федеральный округ 41,7 45,3 46,1
Южный федеральный округ 42,5 47,6 37,1
Северо-Кавказский федеральный округ - - 60,3
Приволжский федеральный округ 38,0 45,2 45,6
Уральский федеральный округ 45,9 52,8 50,4
Сибирский федеральный округ 40,8 48,3 49,1
Дальневосточный федеральный округ 49,1 60,9 61,1
Примечание. Без учета субвенций из региональных фондов компенсаций.
Основными причинами такого соотношения являются:
- низкая налоговая составляющая в собственных доходах бюджетов муниципальных районов;
- необходимость финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, что учитывается при распределении дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Федеративный тип государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной системы страны, коренным образом изменяя механизм формирования доходов и финансирования расходов бюджетов всех уровней. По мере того, как происходит процесс децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, от решения проблемы оптимального соотношения федерального бюджета и бюджетов территорий все больше зависит сохранение целостности страны, ее стабильности и финансовой безопасности.
В настоящее время крайне велика роль субъектов РФ в реализации указанных задач. В то же время бюджетная обеспеченность территорий определяется тем, какие финансовые средства получают в свое распоряжение региональные органы власти и органы местного самоуправления.
С точки зрения финансовой устойчивости бюджетов территорий предпочтение целесообразно отдавать закрепленным на долговременной или постоянной основе конкретным видам налоговых доходов. Наличие постоянного, предсказуемого источника доходов позволит региональным и местным органам власти осуществлять среднесрочное и долгосрочное планирование своего социального и финансово-экономического развития, повысит экономическую ответственность за исполнение бюджетных полномочий.
Однако в условиях существующего неравенства налогового потенциала регионов и муниципальных образований ограничиться только закрепленными источниками доходов невозможно. Поэтому при распределении доходов метод закрепления налогов важно сочетать с методом их долевого распределения. При этом регулирование доходов региональных и местных бюджетов было бы эффективнее осуществлять посредством фондов финансовой поддержки регионов и муниципальных образований, так как перечисляемые средства из этих фондов определяются
по заранее утвержденной методике и являются наиболее предсказуемым источником доходов. Подобная модель бюджетного регулирования, на взгляд автора, наиболее приемлема для муниципалитетов, находящихся в депрессивном состоянии и получающих значительный объем дотаций (их в России абсолютное большинство в силу неравномерного размещения финансового потенциала по их территориям).
Как показывает опыт развитых федеративных государств, долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать прежде всего налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств. Между тем до сих пор в Российской Федерации отсутствует четкая система распределения налоговых и других видов доходов между бюджетами. По мнению автора, сложившаяся система распределения налогов между бюджетами разных уровней в РФ имеет как достоинства, так и недостатки (рис. 2).
Совершенствование межбюджетных отношений должно проходить в направлении поэтапного расширения полномочий региональных органов власти и местного самоуправления при одновременном повышении эффективности налогового администрирования. При этом по сравнению с практикой 1990-х гг. расширение полномочий будет осуществляться в принципиально иной федеративной обстановке:
- в стране существенно усилена вертикаль власти;
- ликвидирована тенденция к демонстрации независимости регионов от федерального центра;
- минимизированы риски потери единого экономического пространства.
В этих условиях, как считает автор, дополнительные налоговые полномочия не приведут к кризису государственности, а послужат исключительно повышению бюджетной автономии территорий.
В целях совершенствования межбюджетных отношений и укрепления налогового потенциала регионов, по мнению автора, изменения должны коснуться в основном разграничения наиболее значимых в фискальном отношении налогов:
Сильные стороны Слабые стороны
Обеспечение региональных и местных бюджетов необходимыми средствами для осуществления своих функций независимо от экономического потенциала территорий; создание предпосылок для нивелирования различий в уровнях социально-экономического развития регионов; заинтересованность региональных органов власти и органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности предприятий различных форм собственности, расположенных на подведомственной им территории, как плательщиков регулирующих налогов; предотвращение возможностей распыления бюджетных средств и их концентрация на приоритетных для всего общества направлениях Несоответствие расходных полномочий территориальных органов власти их финансовой основе; отсутствие заинтересованности нижестоящих органов власти в увеличении налогового потенциала и росте собственных доходов; высокая степень зависимости нижестоящих бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня; отсутствие возможности перспективного налогового и бюджетного планирования в условиях ежегодного пересмотра нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов; неравенство территорий с различным экономическим потенциалом; превращение трансфертов в доминирующую форму финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований; встречный характер финансовых потоков между бюджетами
Возможности Угрозы
Наличие системы «гарантированных» налоговых поступлений, включающих в себя как местные налоги, так и твердо закрепленные за ними доли иных налогов; возможность передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе Возможность проявлений субъективизма со стороны вышестоящих органов при установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов, при выборе их состава, предоставлении финансовой помощи; порождение иждивенческих настроений органов местного самоуправления при формировании доходов бюджета; снижение ответственности по исполнению бюджетов
Рис. 2. Результаты SWOT-анализа действующей системы распределения налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ
- налог на доходы физических лиц;
- налог на прибыль организаций;
- НДС.
Первые два налога, как известно, занимают значительную долю в налоговых поступлениях бюджетов регионов.
На основе проведенного исследования и с учетом опыта построения налоговых систем ряда федеративных государств предлагается модель распределения налоговых источников доходов и полномочий между уровнями бюджетной системы РФ. Она отличается от существующей разделением налогов на четыре группы:
- совместные регулирующие;
- федеральные;
- региональные;
- местные.
Модель строится на принципах федерализма и направлена на укрепление доходной базы бюджетов территорий. Предполагается, что федеральные, региональные и местные налоги в полном объеме будут поступать в соответствующие бюджеты, а совместные налоги - перераспределяться между бюджетами разных уровней по дифференцированным нормативам в целях бюджетного регулирования.
В качестве совместных налогов предлагается использовать налог на прибыль организаций и НДС. При этом необходимо установить дифференциро-
ванные нормативы отчислений в бюджеты разных уровней в следующих пропорциях:
- федеральный бюджет - 10 %;
- бюджеты субъектов Федерации - 70 %;
- местные бюджеты - 20 %.
По НДС нормативы отчислений в бюджеты разных уровней должны быть установлены в следующих пропорциях:
- федеральный бюджет - 70 %;
- бюджеты субъектов Федерации - 20 %;
- местные бюджеты - 10 %.
Налоговые полномочия, по мнению автора, следует разграничить между органами власти разных уровней соответствующим образом (табл. 5). В то же время, пойдя по пути децентрализации в регулировании налоговых отношений, необходимо установить правовые механизмы, направленные на обеспечение контроля со стороны федеральных органов власти, основывающегося на четко определенных и структурированных принципах налогообложения, не позволяющих допускать злоупотребление полномочиями органов власти при их реализации.
По расчетам автора, предлагаемая структура в значительной степени позволит обеспечить реализацию расходных полномочий, закрепленных за соответствующими уровнями власти, за счет собственных доходных источников в отличие от действующего порядка разграничения налоговых доходов по уровням бюджетной вертикали (табл. 6).
Таблица 5
Предлагаемое разграничение налоговых полномочий между органами власти разных уровней в рФ
Иалог статус налоговая база ставка Льготы Порядок исчисления Зачисление
Минимальная Максимальная
Совместные налоги
НДС С Ф Ф Ф Ф Ф Ф, Р, М
Налог на прибыль организаций С Ф Ф, Р, М Ф Ф, Р, М Ф Ф, Р, М
Федеральные налоги и сборы Ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф
Региональные налоги
Налог на доходы физических лиц Р Ф Р Ф Ф, Р Р Р
Транспортный налог Р Ф, Р Р Р Ф, Р Р Р
Налог на имущество организации Р Ф, Р Р Р Ф, Р Р Р
Водный налог Р Ф, Р Р Р Ф, Р Р Р
Налог на игорный бизнес Р Р Р Р Р Р Р
Местные налоги
Земельный налог М Ф М Ф Ф, Р, М М М
Налог на имущество физических лиц М Ф М Ф Ф, Р, М М М
Единый сельскохозяйственный налог М Ф М Ф Ф, Р, М М М
Единый налог на вмененный доход М Ф М Ф Ф, Р, М М М
Упрощенная система налогообложения М Ф М Ф Ф, Р, М М М
Примечание. С - совместный налог, Ф - Российская Федерация, Р - субъект Федерации, М - местные органы самоуправления.
Таблица 6
Налоговые доходы консолидированного бюджета РФ за 2010 г., млрд руб.
Налог Всего Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты
НДС 1 328,7 1 328,7 - -
Налог на прибыль организаций 1 774,4 255,0 1 519,4 -
Акцизы 441,4 113,9 327,5 -
НДПИ 1 406,3 1 376,6 29,7 -
НДФЛ 1 789,6 - 1 264,4 525,2
Водный налог 6,2 6,2 - -
Государственная пошлина 20,0 10,5 1,3 8,2
Сборы за пользование объектами животного 2,3 0,4 1,9 -
мира и за пользование объектами водных
биологических ресурсов
Налог на имущество организации 434,4 - 434,4 -
Транспортный налог 75,6 - 59,9 15,7
Налог на игорный бизнес - - - -
Земельный налог 102,4 - - 102,4
Налог на имущество физических лиц 13,5 - - 13,5
ЕСХН 2,4 - 1,7 0,7
УСН 112,9 - 101,6 11,3
ЕНВД 63,6 - 6,4 57,2
Система налогообложения при выполнении 2,2 0,4 1,8 -
соглашений о разделе продукции
Налоговых доходов, всего 7 575,9 3 091,7 3 750,0 734,2
Примечание. НДС - налог на добавленную стоимость; НДПИ - налог на добычу полезных ископаемых; НДФЛ - налог на доходы физических лиц; ЕСХН - единый сельскохозяйственный налог; УСН - упрощенная система налогообложения; ЕНВД -единый налог на вмененный доход.
К сожалению, в настоящее время, как и в 1990-е гг., многие законодательные акты о налогах и сборах принимаются исходя из краткосрочных задач, которые стоят перед государством, преследуя по большей части исключительно фискальные цели. С одной стороны, эта проблема действительно является очень важной и вопрос об обеспечении достаточного финансирования бюджетов на каждый финансовый год стоит перед органами власти достаточно остро. Однако нельзя не учитывать необходимость решения и стратегических задач, призванных на долгосрочной основе обеспечить стабильное экономическое развитие государства.
Именно поэтому важно:
- обеспечивать предсказуемость и обоснованность при принятии соответствующих решений, связанных с регулированием налоговых отношений;
- четко и максимально исчерпывающе определить налоговые полномочия органов власти различных уровней.
Для реализации указанных мер необходимо устранить существующие правовые коллизии в российском законодательстве и определить сферы налоговых полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований. Увеличение налоговой автономии региональных и местных органов власти
будет способствовать повышению заинтересованности в пополнении доходной базы соответствующих территорий.
Анализ изменения доходов бюджетной системы РФ в результате применения предлагаемой структуры разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней РФ показывает, что доходная часть региональных бюджетов увеличилась на 63,6 млрд руб., а местных - на 48,4 млрд руб. (табл. 7). При этом доходы федерального бюджета уменьшатся на 112 млрд руб. Однако на эту величину сократятся его расходные обязательства, связанные со снижением дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, что в конечном счете приведет к минимизации встречных финансовых потоков (табл. 7).
Таким образом, правомерно ставить вопрос о необходимости пересмотра существующей модели налогового федерализма и тем самым снять избыточную перераспределительную нагрузку с федерального бюджета.
Следует отметить, что ни одно федеративное государство не обходится без системы предоставления финансовой помощи, которая оказывается органами власти вышестоящих уровней органам власти ниж-
Таблица 7
Изменение доходов бюджетной системы РФ в результате применения предлагаемой структуры разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней, млрд руб.
Фактические поступ- Предполагаемые пос- Отклонение пред-
ления в соответствии тупления в соответствии полагаемых поступ-
Показатель с действующим поряд- с предлагаемой струк- лений налоговых
ком разграничения турой разграничения доходов от факти-
налоговых доходов налоговых доходов ческих
Налоговые доходы консолидированного бюджета РФ, всего 7 575,9 7 575,9 -
В том числе:
- налоговые доходы федерального бюджета 3 091,7 2 979,7 -112
- налоговые доходы региональных бюджетов 3 750,0 3 813,6 63,6
- налоговые доходы местных бюджетов 734,2 782,6 48,4
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ 396,9 284,9 112
них уровней. В России императивность финансовой помощи из федерального бюджета обусловлена тем, что 70 субъектов Федерации (84 %) не располагают и в ближайшей перспективе не будут располагать доходным бюджетным потенциалом, достаточным для финансирования расходных обязательств, закрепляемых за ними на финансовый год. Процент аналогичных муниципальных образований, по оценкам ученых, колеблется от 85 до 90 %.
Существующая дифференциация российских регионов (муниципальных образований) по природно-климатическим и географическим условиям, уровню социально-экономического развития, налоговому потенциалу не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Расчеты ученых показывают, что даже при условии зачисления всей суммы собираемых на соответствующей территории налогов в доходы исключительно бюджетов субъектов Федерации нельзя обеспечить сбалансированность и самостоятельность всех без исключения российских регионов.
В силу указанной дифференциации в России нецелесообразно создать такую систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением их в соответствующие бюджеты, которая максимально удовлетворяла бы интересы бюджета любого уровня. Соответственно, одной из главных задач модернизации существующей системы межбюджетных отношений является совершенствование методических подходов к определению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конк-
ретного региона (муниципального образования), достигнутый в нем уровень жизни, эффективность налогового администрирования и др. [5].
Критический уровень дифференциации регионов и муниципальных образований в России связан не только с объективными причинами (природно-климатические, географические и т. п. условия), но и со спецификой структурного кризиса в различных территориях, их приспособленностью к рыночным условиям хозяйствования, а также с особенностями бюджетно-налоговой и инвестиционной политики региональных и местных властей. Финансовая помощь из федерального бюджета, оказываемая в различных формах, лишь отчасти сокращает эти разрывы. Но она не решает в целом проблемы территориальных дисбалансов. В связи с этим даже самая идеальная модель налогового федерализма, основанная на четком разграничении доходов и расходов между всеми звеньями бюджетной системы, а также на соблюдении других ее принципов, не способна решить проблему развития регионов, выравнивания их территориальных различий в социально-экономическом развитии.
Поэтому модернизация российской модели налогового федерализма предопределяет необходимость и целесообразность трансформации целого ряда основополагающих принципов формирования и реализации финансовой политики государства, функционально ориентированных на обеспечение условий расширенно-воспроизводственного развития региональных экономик.
По мнению автора, основные императивы в сфере межбюджетных отношений должны быть сосредоточены на решении следующих задач:
- модернизация механизмов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения ее эффективности;
- создание стимулов по наращиванию доходной базы региональных и местных бюджетов;
- повышение предсказуемости и стабильности системы межбюджетных отношений;
- повышение налоговой автономии субнациональных органов власти и совершенствование разграничения налоговых источников между уровнями власти;
- ужесточение бюджетных ограничений для субнациональных властей при повышении сбалансированности региональных бюджетов;
- автоматическое изменение системы межбюджетных отношений в зависимости от фазы экономического цикла (вместо «ручного» антикризисного управления).
При анализе межбюджетных отношений создается впечатление, что в слабой бюджетной самообеспеченности на всех уровнях бюджетной системы виноваты формы и методы их реализации, формулы и методики бюджетного выравнивания. Роль последних неоценима в совершенствовании межбюджетных отношений и построении прогрессивной модели бюджетного федерализма, в преодолении бюджетного и экономического кризиса, регулировании территориального развития при условии, что будут найдены наиболее эффективные и оптимальные их варианты. Однако, как доказывает мировой опыт и проведенный анализ финансово-экономической ситуации в целом по России и в региональном разрезе за ряд последних лет, для преодоления кризисной ситуации в народном хозяйстве и в бюджетно-финансовой сфере, обеспечения экономического роста и решения социальных проблем требуется прежде всего оживление инвестиционной активности в стране.
Важнейшим условием повышения эффективности существующей системы межбюджетных отношений должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на региональные и местные органы власти, должно осуществляться прежде всего по принципу преимущественной опоры на собственные финансовые ресурсы. И лишь в недостающей части (по объективным причинам) такое обеспечение может подкрепляться за счет перераспределения средств из бюджетов других уровней.
Эффективность модели межбюджетных отношений достигается на основе оптимального сочетания
различных методов и форм бюджетного регулирования доходов, осуществляемого в рамках горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания. Анализ показал, что регулирующие доходы остаются самым объемным направлением межбюджетных отношений, воплощая в себе противоречия и недостатки бюджетного регулирования [3].
Широкое применение системы «расщепления» доходов между бюджетами позволяет ограничивать дестимулирующие элементы финансовой помощи и решать задачи выравнивания на основе применения простых методик.
Но одновременно регулирующие доходы выступают как латентная форма финансовой помощи, особенно если в их применении используются дифференцированные нормативы отчислений, что допускается бюджетным законодательством в части отношений между региональными и местными уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому значение собственных доходов бюджетов субъектов РФ как самого активного элемента в системе бюджетного выравнивания должно возрастать.
Таким образом, разработка и реализация эффективной системы межбюджетных отношений, ее императивов, представляет собой целый комплекс мероприятий экономического, финансового, правового, методического и организационного плана, направленных на достижение прогнозируемых целей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Это является необходимым условием экономического роста в стране, повышения благосостояния граждан России.
Список литературы
1. АлиевБ.Х., СулеймановМ.М. Модернизация российской модели налогового федерализма как фактор повышения эффективности налоговой системы // Налоги и финансовое право. 2011. № 7.
2. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. ИгонинаЛ. Л., КусраеваД. Э. Налоговый потенциал региона: эффективность реализации и факторы роста: монография. Краснодар. 2010.
4. Лыкова Л. Н. Современное состояние отечественной налоговой системы: некоторые проблемы (научный доклад). М.: Институт экономики РАН. 2007.
5. Слепов В. А., Шуба В. Б., Бурлачков В. К. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы. 2009. № 3.
6. Сулейманов М.М. Роль налогового федерализма в формировании бюджетного потенциала территорий // Финансы. 2011. № 8.
7.ЦКЬ: http://www. ттйп. т.
