CC BY
50
УДК 336.1
проблемы совершенствования межбюджетного регулирования на территориальном уровне
н. м. баклаева,
старший преподаватель кафедры финансов и кредита E-mail: n. m. baklaeva@mail. ru Российский государственный торгово-экономический университет (Пятигорский филиал)
В статье рассматривается сложившееся в последние годы положение в сфере межбюджетного регулирования. Выявляются основные проблемы, препятствующие эффективному построению межбюджетных отношений на территориальном уровне. Анализируется состояние межбюджетного регулирования на примере Ставропольского края, предлагаются подходы к его совершенствованию.
Ключевые слова: межбюджетное регулирование, централизация доходов, перераспределение доходов, уровни бюджетной системы, нормативы отчислений от налогов, межбюджетные трансферты, фонды финансовой помощи.
В современной России в числе важнейших задач социально-экономического развития регионов особое место занимает совершенствование межбюджетных отношений. Ключевым вопросом при построении межбюджетных отношений на территориальном уровне является межбюджетное регулирование, необходимость которого, как и государственного регулирования в целом, возникает вследствие ограниченного количества ресурсов, сконцентрированных внутри страны. С помощью механизма межбюджетного регулирования осуществляется перераспределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, что позволяет достичь относительно равномерного развития экономики на всей территории страны, а гражданам одного государства, проживающим в разных регионах, получить бюджетные услуги по сравнительно одинаковым ценам.
В связи с проводимой в России бюджетной реформой формы и методы межбюджетного регулирования претерпели существенные изменения, что в итоге позволило перевести взаимоотношения между уровнями бюджетной системы в качественно иной, более рациональный, режим функционирования. Вместе с тем не решены до конца такие значимые для создания сбалансированных межбюджетных отношений вопросы, как: оптимальное разграничение расходов и закрепление доходов за бюджетами разных уровней, разработка объективного механизма финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, эффективное управление общественными финансами на территориальном уровне. Это не позволяет провести полноценную реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность регионов и входящих в их состав муниципальных образований.
Сложность решения этих вопросов, по мнению автора, обусловлена во многом тем, что проводимые и намечаемые федеральными органами власти меры по устранению существующих диспропорций основаны на внесении частных усовершенствований, они не затрагивают базовую проблему - централизацию бюджетно-налоговых полномочий и финансовых ресурсов на федеральном уровне (высокую степень бюджетного регулирования вышестоящими бюджетами нижестоящих).
Так, на протяжении 2005-2008 гг. доля доходов, централизуемых в федеральном бюджете, составляла от 60 до 63 % всех поступлений консолидированного бюджета Российской Федерации, и только
в кризисном 2009 г. сократилась до 55,5 % за счет резкого падения доходов от внешнеэкономической деятельности. По расходам доля федерального бюджета за эти же годы колебалась в пределах 54-55 %. Исключение составил лишь 2009 г., когда доля федерального бюджета за счет резкого увеличения межбюджетных трансфертов на реализацию антикризисных мер составила 60,7 % всех расходов бюджетной системы [7].
Причем Правительство РФ не только не собирается отказываться, но и в перспективе планирует еще больше усилить централизацию доходов и расходов на федеральном уровне. Согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов сокращение доли показателей консолидированных бюджетов регионов в ВВП (из-за значительного снижения объема межбюджетных трансфертов) должно опережать соответствующее сокращение по показателям федерального бюджета. В результате доля расходов консолидированного бюджета страны, осуществляемых через консолидированные бюджеты регионов, должна снизиться с 44,5 % в докризисном 2007 г. до 38 % к 2013 г. [4]. Такой высокой концентрации расходных полномочий на федеральном уровне не было за всю историю развития бюджетного федерализма в нашей стране.
В настоящее время межбюджетное регулирование осуществляется путем перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы и использования межбюджетных трансфертов.
До вступления в действие поправок к Бюджетному кодексу РФ, принятых Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ, межбюджетное регулирование в России осуществлялось с применением регулирующих доходов. В числе недостатков этого метода отмечались: отсутствие стимулов к развитию налогооблагаемой базы, ежегодная конкуренция с федеральной властью за источники доходов, отсутствие должного уровня ответственности исполнительных органов власти территорий за сбор доходов в бюджетную систему и др. однако замена регулирующих налогов на закрепленные при плохо развитой собственной доходной базе территориальных бюджетов только повысила зависимость регионов и муниципалитетов от средств, передаваемых из вышестоящего уровня бюджетной системы, обострив противоречия между ними, что обусловило необходимость дальнейшего совершенствования системы межбюджетного регулирования.
Сегодня бюджетное регулирование посредством перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы возможно только на уровне Российской Федерации в целом. Формирование доходной базы бюджетов основывается на принципе законодательного закрепления отдельных источников доходов за определенным уровнем бюджетной системы государства. Доходы каждого бюджета формируются в строгом соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ.
однако абсолютное преобладание федерального налогообложения и ничтожная налоговая база региональных и местных налогов, перечень которых к тому же за последние годы существенно сократился, не обеспечивают регионы и муниципалитеты необходимыми финансовыми ресурсами для удовлетворения своих потребностей. Это обстоятельство ведет к снижению ответственности региональных и муниципальных властей за состояние экономики территории, препятствует проведению стимулирующей экономической политики субъектов РФ. Причем развитие налогового законодательства в последние годы свидетельствует о сокращении рычагов налогового регулирования, находящихся в распоряжении субфедеральных властей. Полномочия по регулированию налогов на региональном и местном уровнях ограничиваются установлением размеров ставок в пределах, определенных федеральным законодательством, сроков уплаты и дополнительных налоговых льгот.
Помимо того, что вносимые изменения налогового законодательства не учитывают интересов субъектов РФ, в последние годы продолжается практика предоставления федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам, установление ставок по ним, что также сказывается на поступлениях доходов в бюджеты территорий. Так, например, федеральные льготы по налогу на имущество физических лиц на 1 января 2009 г. составили 6,6 млрд руб., а льготы, установленные органами местного самоуправления, всего 113 млн руб. [7].
В сложившейся ситуации снижение доли налоговых доходов территориям компенсируется вышестоящим бюджетом за счет увеличения финансовой помощи. Бюджетное регулирование в России в основном осуществляется через систему межбюджетных трансфертов (табл. 1).
Как видно, в 2008-2010 гг. фактический объем выделяемых средств каждый год превышает объем, утвержденный законом о федеральном бюджете на
соответствующий период. Однако, несмотря на это, многие территориальные бюджеты по-прежнему утверждаются и исполняются с дефицитом.
Ситуацию усугубил и мировой финансовый кризис 2008-2009 гг.: в 2009 г. резко сократились бюджетные доходы примерно четверти субъектов РФ, причем сильнее всего пострадали бюджеты наиболее развитых регионов - тех, в которых была максимальной доля налога на прибыль. В 2009 г. с дефицитом свои бюджеты свели 62 региона против 44 регионов в 2008 г. По итогам 2009 г. дефицит бюджетов регионов РФ составлял 329,3 млрд руб. [7]. При этом в слаборазвитых субъектах Федерации доходы бюджетов даже выросли: в Чеченской Республике и в Чукотском АО - в 1,6-1,7 раза, на Камчатке - в 1,4 раза, в Республике Адыгея и на Сахалине - в 1,3 раза. Очевидная и единственная причина такого роста - перераспределительная политика федерального центра: трансферты регионам в 2009 г. увеличились в 1,4 раза по сравнению с 2008 г.
В 2009 г. в качестве антикризисных мер федеральным уровнем было дополнительно выделено 300 млрд руб., в том числе 150 млрд руб. - в виде дотаций на сбалансированность региональных и местных бюджетов, 150 млрд руб. - в виде кредитов, из которых 25 млрд руб. выделено целевым назначением на строительство автомобильных дорог [8]. При этом общий объем федеральной поддержки регионов в 2009 г. достиг 1,5 трлн руб.
В 2010 г. властям субъектов РФ впервые за много лет пришлось столкнуться с сокращением финансовой поддержки из федерального бюджета. При этом Министерство финансов РФ использовало два основных аргумента: наблюдающийся значительный дефицит федерального бюджета, который привел к сокращению Резервного фонда России, а также возобновившийся рост собственных доходов региональных бюджетов на фоне начавшегося экономического роста.
Уменьшение дотаций частично замещено увеличением объема бюджетного кредитования субъектов
РФ. Однако, несмотря на всю льготность условий такого кредитования, очевидно, что оно не может заменить безвозмездную помощь, будучи призванным лишь помочь территориальным властям мягче адаптироваться к новым реалиям сокращающейся финансовой помощи из федерального бюджета, представляет собой меру переходного периода.
В 2011 г. в целях финансовой поддержки субъектов РФ были дополнительно предусмотрены бюджетные кредиты из федерального бюджета в объеме до 113,6 млрд руб. [2]. При этом увеличилась плата за пользование бюджетными кредитами с 1/4 ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита, до 1/2 ставки рефинансирования для бюджетных кредитов на частичное покрытие дефицитов бюджетов субъектов РФ и покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ, и до 1/3 для бюджетных кредитов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения).
В целом снижение объемов межбюджетных трансфертов в 2011 г. обусловлено, по словам В. В. Путина, свертыванием некоторых антикризисных мер, восстановлением экономики и появлением дополнительных финансовых возможностей у регионов.
Учитывая готовность руководства страны тщательно контролировать государственные расходы и стремление в ближайшие годы выйти на бездефицитный бюджет, можно не ждать значительного роста финансовых вливаний в региональные бюджеты и в среднесрочной перспективе. Для территориальных органов власти это означает необходимость при планировании расходов, и особенно при желании их увеличить, изыскивать собственные источники доходов.
Таблица 1
Объем межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ в составе расходов федерального бюджета Российской Федерации в 2008-2014 гг.
Показатель 2008 2009 2010 2011, план 2012, план 2013, план 2014, план
план факт план факт план факт
Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ, млрд руб. 926,3 1 094,6 1 296,3 1 480,2 1 129 1 378,3 1 343,3 1 134,9 1 016,5 964,7
Источник: составлено автором по данным федеральных законов о федеральном бюджете на 2008, 2009, 2010 гг.; федеральных законов об исполнении федерального бюджета за 2008, 2009, 2010 гг.; Основных направлений бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов. URL:http://www. тшйп. ги.
К 2014 г. Министерство финансов РФ прогнозирует сокращение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета примерно на 40 % относительно уровня 2009 г. При довольно напряженной, по прогнозам экспертов, ситуации с наполнением большинства региональных бюджетов в 2010-2013 гг. это будет означать ухудшение финансового положения субъектов РФ. Эта проблема будет только усугубляться, если не будут устранены структурные недостатки системы предоставления финансовой поддержки.
В целом все изложенное свидетельствует о приоритетности в России выравнивающей функции федерального центра перед стимулирующей, что, несмотря на объективную необходимость устранения различий в уровне бюджетной обеспеченности территорий, ограничивает их налогово-бюджетную автономию. Это приводит к снижению заинтересованности регионов и муниципалитетов в укреплении собственной доходной базы и ответственности за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, а также росту иждивенческих настроений на местах.
Безусловно, федеральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой поддержки за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять имеющиеся диспропорции в бюджетной системе. Однако ныне действующий порядок оказания финансовой помощи преследует, по существу, только одну цель - обеспе-
чить баланс между доходами и расходами, он ориентирован только на вертикальную сбалансированность бюджетов. Попытки сгладить структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами только при помощи трансфертов, по существу, не принесли реальных результатов. Тот факт, что и сегодня 70 регионов являются дотационными, в значительной степени результат нерационального распределения доходных источников, что не соответствует дифференциации властных бюджетных полномочий.
Таким образом, основным противоречием системы бюджетного регулирования в Российской Федерации по-прежнему остается несоответствие конечных целей регулирования и методов их достижения. Достаточно сложно стимулировать развитие регионов и муниципалитетов в условиях их ограниченных возможностей в формировании необходимого бюджетно-налогового потенциала территорий.
Сложившееся положение в сфере межбюджетного регулирования на территориальном уровне проиллюстрируем на примере Ставропольского края. Основным источником доходной части консолидированного бюджета края являются налоговые доходы (табл. 2).
Несмотря на ежегодное увеличение налоговых доходов в абсолютном выражении, наблюдается снижение их удельного веса в общей сумме доходов. Так, в 2000 г. объем налоговых доходов составлял 5,1 млрд руб., или 68 % всех доходов, в 2004 г. - 13,7 млрд руб., или 60,1 % доходов, в 2010 г. - 41,2 млрд руб. или 55,5 % доходов, а в 2011 г. при росте налоговых доходов до 45 млрд руб. их доля снизилась
Таблица 2
Основные показатели консолидированного бюджета Ставропольского края в 2007-2011 гг., млрд руб.
№ Показатель Год
п/п 2007 2008 2009 2010 2011
1 Доходы консолидированного бюджета, всего В том числе: 47,5 62,7 65,4 74,3 83,1
налоговые и неналоговые доходы: 31,7 41,1 41,0 49,3 51,5
- налог на прибыль организаций 7,1 10,3 7,2 10,9 11,7
- налог на доходы физических лиц 10,5 14,0 14,9 15,8 17,5
- акцизы 1,7 1,8 2,8 4,7 5,6
- налоги на совокупный доход 1,7 2,2 2,1 2,4 2,9
- налоги на имущество организаций 2,9 3,4 3,6 4,1 4,5
- налоги на имущество физических лиц 0,1 0,2 0,3 0,3 0,1
- земельный налог 0,8 1,1 1,4 1,6 1,4
- другие налоговые и неналоговые доходы 6,9 8,1 8,7 9,5 7,8
безвозмездные поступления 15,8 21,6 24,4 25,0 31,6
2 Расходы консолидированного бюджета, всего 45,8 61,1 72,2 72,4 84,0
3 Дефицит/профицит +1,7 +1,6 -6,8 +1,9 -0,9
Источник: [6].
до 54,1 % [6]. Снижение абсолютной величины по некоторым видам налогов и доли налоговых доходов во многом обусловлено изменениями в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве, а в 2008-2009 гг. - еще и негативными последствиями мирового финансового кризиса.
В результате этих причин структура налоговых поступлений консолидированного бюджета Ставропольского края меняется из года в год. Однако постоянно наибольшая часть доходов формируется за счет федеральных налогов (в основном, налога на доходы физических лиц, налога на прибыль организаций, акцизов). Помимо того, что их доля самая весомая, она ежегодно увеличивается за счет сокращения доли региональных и местных налогов, зачисляемых в краевой бюджет, в связи с уменьшением их количества.
Снижение доли налоговых доходов края компенсируется федеральным бюджетом за счет увеличения финансовой помощи. Из-за низкой бюджетной обеспеченности налоговыми доходами, остающимися в бюджете края после нормативного распределения по уровням бюджетной системы, размер федеральной финансовой помощи значителен и составляет 1/3 доходной части консолидированного бюджета Ставропольского края (табл. 3).
Как видно, сокращение в 2010 г. объемов финансовой помощи из федерального бюджета территориальным отразилось и на поступлении средств в консолидированный бюджет Ставропольского края. В 2010 г. консолидированный краевой бюджет получил на 0,51 млрд руб. меньше межбюджетных трансфертов по сравнению с 2009 г. При этом доля безвозмездных поступлений в общих доходах консолидированного бюджета региона снизилась на 5,1 %.
Безвозмездные поступления в
Следует отметить, что в Северо-Кавказском федеральном округе (СКФО) Ставропольский край по сравнению с другими регионами имеет наименьшую долю межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в собственных доходах консолидированного бюджета: в 2008 г. -29,8 %, в 2009 г. - 31,8, в 2010 г. - 25,9, в 2011 г. - 32,8 %, при средней доле межбюджетных трансфертов по другим субъектам СКФО около 70 % (табл. 4).
Федеральные средства бюджету Ставропольского края перечисляются в различных формах, при этом их основная доля приходится на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Этот и другие виды межбюджетных трансфертов перечисляются из специальных экономических фондов, закладываемых в федеральный бюджет на очередной финансовый год (табл. 5).
Перераспределение средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов СКФО, в том числе в бюджет Ставропольского края, осуществляется в основном через Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (перечисление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности). Причем в 2011-2013 гг. по сравнению с 2010 г. наблюдается снижение объема средств всех фондов за исключением Федерального фонда компенсаций. Аналогичные фонды созданы на уровне Ставропольского края для оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
В бюджетной системе Ставропольского края на протяжении последних лет сбалансированность достигается также за счет централизации значительной части средств в краевом бюджете, а затем передачи их в местные бюджеты в качестве единых и дополнительных нормативов отчислений от налоговых доходов, а также межбюджетных трансфертов.
Таблица 3
консолидированный бюджет
Ставропольского края из федерального бюджета в 2007-2011 гг.
Показатель Год
2007 2008 2009 2010 2011
Безвозмездные поступления из федерального бюджета, млрд руб. В том числе: 15,54 20,10 23,35 22,84 29,93
- дотации, всего 8,66 10,38 12,12 10,73 11,41
- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности 8,17 9,35 11,19 10,07 8,81
- субсидии 3,85 5,94 6,74 6,70 10,67
- субвенции 1,71 2,04 3,70 4,87 3,93
- иные межбюджетные трансферты 1,21 1,07 0,71 0,51 2,82
- прочие безвозмездные поступления 0,11 0,67 0,08 0,03 1,10
Доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета края, % 32,74 32,07 35,69 30,74 36,00
Источник: [6].
Таблица 4
Объем и доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в собственных доходах консолидированного бюджета субъектов СКФО в 2008-2011 гг.
Субъект СКФО Межбюджетные трансферты*, млрд руб. Доля межбюджетных трансфертов* в собственных доходах консолидированного бюджета, %
2008 2009 2010 2011 2008 2009 2010 2011
Кабардино-Балкарская Республика 9,7 11,2 10,3 13,5 53,8 52,4 48,7 56,7
Карачаево-Черкесская Республика 6,9 7,7 7,8 8,8 68,1 67,0 62,3 62,2
Республика Дагестан 35,6 45,8 40,8 49,9 70,3 74,7 69,8 73,0
Республика Ингушетия 10,5 11,5 11,8 13,4 90,6 88,9 84,4 82,8
Республика Северная Осетия - Алания 13,4 9,7 8,6 10,1 69,7 61,0 52,2 55,4
Ставропольский край 18,1 19,7 18,0 25,9 29,8 31,8 25,9 32,8
Чеченская Республика 55,5 54,6 51,3 66,1 90,2 89,8 85,5 87,5
Источник: [6, 7]. * За исключением субвенций.
Таблица 5
Финансовая помощь из федерального бюджета в бюджет Ставропольского края, млрд руб.
Федеральный фонд Год
2007 2008 2009 2010 2011 2012 (план) 2013 (план)
Фонд финансовой поддержки регионов 8,2 9,4 11,2 10,1 8,8 8,9 7,6
Фонд компенсаций 1,97 2,3 2,4 3,3 3,2 3,4 3,5
Фонд софинансирования расходов 1,95 1,96 1,5 0,9 0,9 0,6 0,2
Фонд регионального развития 0,1 - - - - - -
Иные межбюджетные трансферты - 0,7 0,5 0,4 0,6 0,03 -
Источник: [6].
В крае ежегодно увеличивается число региональных налогов, зачисляемых по единым нормативам отчислений в местные бюджеты. Если в 2006 г. в бюджеты муниципальных районов (городских округов) зачислялось четыре вида налогов, а в бюджетах поселений единые нормативы отчислений от региональных налогов не устанавливались, то в 2010 г. для зачисления региональных налогов в местные бюджеты установлены нормативы отчислений по шести видам налогов. При этом увеличился не только перечень налогов, но и нормативы их отчислений, а в бюджеты поселений теперь зачисляются транспортный налог по нормативу 40 % и единый сельскохозяйственный налог по нормативу 15 %. В результате объем указанных налогов в доходах местных бюджетов за пять лет увеличился в 2,4 раза: с 473 млн руб. в 2006 г. до 1,1 млрд руб. в 2010 г. [3].
Таким образом, доля налоговых и неналоговых доходов в структуре доходов местных бюджетов края (без учета субвенций) составила по итогам 2010 г.: для городских округов - 70 %, для муниципальных районов - 44,5 %, для муниципалитетов поселенческого уровня - 38,5 %. Однако из-за существенного различия налогового потенциала муниципальных образований закрепление за муниципалитетами
налогов по единым ставкам приводит к перераспределению доходов в пользу более обеспеченных муниципалитетов. Это, конечно, неплохо при наличии дополнительных источников для поддержки менее обеспеченных муниципалитетов. Однако Ставропольский край - территория с невысоким уровнем бюджетной обеспеченности и соответственно имеет ограниченные финансовые возможности.
Решение задачи сокращения дотационности местных бюджетов в крае осуществляется с применением другого инструмента межбюджетного регулирования. Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) дает возможность заменить дотацию, предоставляемую местным бюджетам из фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и поселений, на дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от налогов, зачисляемых в региональные бюджеты. Так, в 2006 г. замену указанных дотаций на дополнительные нормативы отчислений от налогов произвели 17 муниципальных образований Ставропольского края, в 2007 г. - 108, в 2008 г. - 115, в 2009 г. - 96, в 2010 г. - 58, в 2011 г. - 70 [3].
Указанный механизм достаточно привлекателен с точки зрения получения дополнительных доходов в местные бюджеты, поскольку превышение посту-
пающих доходов над расчетным объемом дотации не изымается в краевой бюджет. Например, в результате замены дотации на дифференцированные нормативы отчислений от налогов в 2006 г. в местные бюджеты края дополнительно поступило 80,1 млн руб., в 2007 г. - 499,7 млн руб., в 2008 г. - 241 млн руб. В 2009 г. дополнительные доходы не получены в связи со снижением поступлений от налога на доходы физических лиц, обусловленным кризисными явлениями в экономике, в 2010 г. дополнительные поступления составили 17,6 млн руб. [3].
Тем не менее, как видно из представленных данных, с 2009 г. произошло сокращение количества муниципальных образований, осуществляющих замену дотации на дифференцированные нормативы отчислений от налогов. Это снижение обусловлено, во-первых, изменением норм бюджетного законодательства Российской Федерации, существенно ограничившим реализацию этой возможности. Так, с 2009 г. установление трансфертозамещающих нормативов отчислений возможно только от налога на доходы физических лиц (НДФЛ), в то время как ранее ограничения по перечню налогов установлены не были. В переходный период по согласованию с представительными органами местного самоуправления помимо НДФЛ дотация замещалась нормативами отчислений от налога на имущество организаций, налога на прибыль организаций. Как правило, муниципалитеты «комбинировали» налоги, чтобы снизить риски непоступления дополнительных доходов. Во-вторых, сыграли свою роль особенности применяемой в Ставропольском крае схемы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений через районные фонды финансовой поддержки поселений.
Как известно, бюджетным законодательством предусмотрены три варианта выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов поселенческого уровня [1]:
1) путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений (п. 1 ст. 137 БК РФ);
2) путем наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений, находящихся на территории соответствующего муниципального района, за счет средств бюджетов субъектов РФ (п. 5 ст. 137 БК РФ);
3) путем предоставления дотаций из районного
фонда финансовой поддержки поселений
(ст. 142.1 БК РФ).
В Ставропольском крае реализуется третий из приведенных вариантов. При этом муниципальным районам в соответствии с возможностью, делегированной ст. 139 БК РФ, из краевого бюджета предоставляются субсидии для формирования районных фондов финансовой поддержки поселений, а методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, находящихся на территории соответствующего муниципального района, утверждена Законом Ставропольского края от 27.02.2008 №№ 6-кз «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае». Однако при применении схемы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по первым двум вариантам указанными нормами бюджетного законодательства предусмотрена возможность замены дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ, по третьему - нет. Основное выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется в крае именно через районные фонды финансовой поддержки поселений (объем дотации, предоставляемой из регионального фонда финансовой поддержки поселений, распределяется на душу населения, является минимальным и не оказывает влияния на результаты межбюджетного регулирования). Однако ограничение механизма делает невозможным для поселений применение такого инструмента, как замена дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным дать право органам местного самоуправления муниципальных районов осуществлять замену дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставляемой из районного фонда финансовой поддержки поселений, на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ по согласованию с представительными органами муниципалитетов поселенческого уровня.
Кроме того, можно осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности поселений исходя из уровня развития налоговой базы муниципалитетов, с учетом различий в структуре населения, социально-экономических и иных факторов, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг за счет средств регионального фонда финансовой поддержки поселений. Однако в этом случае возникает вопрос: почему должно существовать различие в законодательстве в части финансового обеспечения расходных обязательств поселений в зависимости
от выбранного способа межбюджетного регулирования? Ведь органу местного самоуправления поселенческого уровня безразлично, из краевого или районного бюджета будет предоставляться дотация. Важно, чтобы были предоставлены равные возможности для укрепления финансовой самостоятельности местных бюджетов независимо от движения финансовых потоков.
Оказать влияние на принятие решения органами власти местного самоуправления о замене дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ можно, изменив некоторые нормы бюджетного законодательства Российской Федерации. Так, ст. 136 БК РФ установлены дополнительные ограничения для муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации составляет более 10 % собственных доходов местного бюджета. При этом доходы, полученные по дополнительным нормативам отчислений в результате замены дотации, не уменьшают объема межбюджетных трансфертов, которые учитываются при определении уровня финансовой автономии муниципалитетов. Закрепление налогов по единым нормативам отчислений ограничено существенным различием уровня налогового потенциала в муниципальных образованиях, однако при этом налоговый потенциал муниципального образования может быть достаточно высок для замены дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ. Таким образом, можно сделать вывод о том, что доля межбюджетных трансфертов в этом случае увеличивается искусственно. Исправить ситуацию представляется возможным благодаря изменению норм ст. 136 БК РФ в части исключения доходов, полученных местными бюджетами в результате замены дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ, из объема межбюджетных трансфертов. Реализация указанных изменений, на взгляд автора, окажет стимулирующий эффект при принятии органами местного самоуправления муниципальных образований решения о замене дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ.
Что касается межбюджетных трансфертов, то структура финансовой помощи местным бюджетам менялась в зависимости от изменения характера межбюджетных отношений в крае. Так, в период до 2005 г. сократились дотации, не имеющие целевого характера, а это привело к сокращению неконтролируемых финансовых потоков, уменьшились суммы ссуд на
покрытие кассового разрыва и средств, переданных по взаимным расчетам под полномочия, делегированные государственными органами власти. Одновременно увеличились субсидии на софинансирование расходов по конкретным социальным проектам, субвенции на реализацию краевых и федеральных законов.
В 2005 г. сумма межбюджетных трансфертов резко увеличилась под влиянием роста объема социальных обязательств, передаваемых в порядке делегирования полномочий из регионального бюджета в муниципальные (приняты девять законов Ставропольского края, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта и сельского хозяйства, в связи с чем увеличились суммы передаваемых субвенций под делегированные полномочия), появлением необходимости выравнивания бюджетной обеспеченности новых субъектов межбюджетных отношений -муниципальных районов, которые в 2004 г. были в составе краевого бюджета. В результате большая часть доходов местных бюджетов сформирована за счет перечислений из бюджета вышестоящего уровня. Это, по мнению автора, не может считаться положительным результатом осуществляемого реформирования бюджетной системы, направленного на повышение финансовой самостоятельности и ответственности органов власти на местах.
Самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, а также несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.
На взгляд автора, органы власти на местах должны обладать некоторой налоговой инициативой, чтобы иметь возможность в большей степени, чем сейчас, влиять на сбалансированность территориальных бюджетов и сокращение бюджетной асимметрии. Следует также отметить, что ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждает их проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, которые искажают условия конкуренции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.
В связи с этим представляется важным исключить влияние на бюджетный процесс субъективных
факторов, повысить прозрачность операций, осуществляемых с бюджетными средствами, стимулировать субъекты РФ и муниципалитеты к увеличению доходной базы, повышению эффективности использования бюджетных средств.
Необходимо дальнейшее совершенствование разграничения расходных и доходных полномочий, учитывающее специфику интересов и взаимозависимость всех субъектов межбюджетных отношений. По мнению автора, будущие изменения в налоговом и бюджетном законодательстве в первую очередь должны быть направлены на обеспечение приоритетности формирования доходов региональных и местных бюджетов за счет тех доходных источников, в отношении которых региональные органы власти и органы местного самоуправления имеют необходимые и достаточные полномочия. При этом государственную поддержку регионов и муниципалитетов в большей степени необходимо направлять на стимулирование их экономического развития и в относительно меньшей степени - на пассивную финансовую помощь.
Кроме того, необходимо устранить недостатки существующей системы межбюджетных трансфертов. Так, по-прежнему их большая часть имеет целевую направленность, однако не учитывает необходимости сокращения дифференциации уровня социально-экономического развития регионов. В связи с высокой степенью дифференциации налогового потенциала и стоимости оказания бюджетных услуг в регионах РФ при распределении субсидий следует учитывать уровень бюджетной обеспеченности регионов, что будет способствовать более полному стимулированию эффективной деятельности этих образований.
Следует также отметить, что за время проводимых реформ резко возросла доля узкоцелевых межбюджетных трансфертов (например в 2011 г. в федеральном бюджете предусмотрено 105 видов субсидий бюджетам субъектов РФ), что негативно сказывается на укреплении финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований и эффективности использования выделяемых им средств [5]. К тому же вызывает сомнение целесообразность выделяемого многообразия и незначительного объема субсидий. В связи с этим представляется необходимым консолидировать отдельные узконаправленные виды субсидий в рамках формируемых долгосрочных целевых программ или приоритетных направлений государственной политики в отраслевые субсидии на финансирование основных бюджетных секторов, что позволит сти-
мулировать их модернизацию. Одновременно должны быть установлены индикаторы эффективности использования таких субсидий и общие требования к региональным или муниципальным программам в соответствующих сферах деятельности.
Эти меры будут способствовать повышению эффективности межбюджетного регулирования при условии устранения недостатков и концептуального изменения методик распределения средств. Так, специалистами неоднократно указывалось на сложность расчетов межбюджетных трансфертов, под сомнение ставятся экономическая обоснованность критериев, положенных в основу распределения средств фондов финансовой поддержки, а также целесообразность изменений, вносимых в методики распределения средств на очередной год.
Безусловно, указанные направления совершенствования системы межбюджетного регулирования должны осуществляться параллельно с дальнейшим совершенствованием бюджетного законодательства. В целом комплексная реализация этих мер позволила бы не только повысить прозрачность системы межбюджетного регулирования, но и достичь оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для повышения экономического и налогового потенциала территорий и снижения уровня их дотационности.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Информационно-аналитическая справка по Федеральному закону от 13.12.2010 № 357-Ф3 «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (региональный аспект). URL: http://www. komfed. ru/analaysis.
3. Калинченко Л. А. Как добиться финансовой автономии муниципалитетов? URL: http://fz-83.ru.
4. Основные направления бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов. URL: http:// www. nacles. ru.
5. Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов. URL: http://www. minfin. ru.
6. Официальный сайт Министерства финансов Ставропольского края. URL: http://www. mfsk. ru.
7. Официальный сайт министерства финансов РФ. URL: http://www. minfin. ru.
8. Пронина Л. И. Финансы муниципальных образований в условиях кризиса. // Финансы. 2009. № 7. С. 10-13.
