CC BY
146
74
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 336.14(470+571X045) С.Ф. Федулова, М.Б. Шуленкова
АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
Рассмотрены этапы реформирования межбюджетных отношений в России, особенности межбюджетных отношений в Удмуртии, критерии оценки качества бюджетного процесса, мониторинг бюджетов Удмуртской Республики.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, межбюджетные трансферты, разграничение расходных обязательств, распределение налоговых доходов, качество бюджетного процесса, мониторинг бюджетов.
Одним из важнейших условий упрочения российского федерализма и укрепления территориальной целостности нашего государства является развитие межбюджетных отношений. В настоящее время основные положения межбюджетных отношений зафиксированы в Бюджетном и Налоговом кодексах РФ. При разграничении налогов между уровнями бюджетной системы исходят из следующих принципов:
• чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закреплен данный вид налога (принцип стабильности);
• налог должен закрепляться за тем уровнем власти, чья налоговая база в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти (принцип эффективности);
• при широком распространении налоговой базы «крупных» налогов по территории страны, независимо от равномерности ее размещения, такие налоги могут быть совместными налогами, направляемыми в соответствующих долях в разные уровни бюджетной системы.
Подавляющее большинство налогов и сборов является федеральным - ставка и база этих налогов и сборов устанавливаются НК РФ.
Распределение поступлений от них также является прерогативой федерального центра, что находит свое отражение в БК РФ и НК РФ. БК РФ введены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ. Полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты передаются органам государственной власти субъектов РФ. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в местные бюджеты соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного БК РФ), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Дифференциация указанных нормативов допускается лишь в отношении налога на доходы физических лиц в рамках формализованных схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Таким образом, для каждого уровня власти БК РФ устанавливает источники доходов бюджетов.
Основными доходами, формирующими 69% поступлений региональных бюджетов, являются налоги на прибыль и доходы физических лиц. К региональным налогам относятся налоги на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Все остальные источники доходов субъектов РФ являются федеральными налогами и сборами. Причем ограничения на определения базы и ставок региональных налогов установлены НК РФ. Таким образом, федеральные власти имеют мощный рычаг влияния на регионы. Они могут в любой момент осуществить пересмотр распределения поступлений от федеральных налогов. Указанные налоговые доходы могут быть переданы полностью или частично органами государственной власти субъектов РФ в соответствующие местные бюджеты в порядке, предусмотренном БК РФ.
Уровень доходов региональных бюджетов находится в прямой зависимости от положений федерального законодательства, поэтому особенностью источников доходов региональных бюджетов является высокая доля федеральных налогов, нормативы отчислений которых установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации на бессрочной основе, и безвозмездных перечислений из федерального бюджета при низкой доле собственных доходов.
Не лучше обстоит ситуация с доходами местных бюджетов. Доля собственных налоговых доходов в этих бюджетах не превышает 15%. По состоянию на 1 июля 2011 г. налоговые доходы поступили в местные
бюджеты в объеме 405,1 млрд. руб., из них на налог на доходы физических лиц приходится 63,9%, на земельный налог - 12,9%, на налог на имущество физических лиц - 0,6% [2].
Перераспределение бюджетных ресурсов между федеральным, региональными и местными бюджетами осуществляется также с помощью межбюджетных трансфертов. Основными видами межбюджетных трансфертов являются финансовая помощь (дотации и субсидии), субвенции на осуществление делегированных полномочий, а также субсидии из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов».
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ всем регионам предоставляются в случае, если уровень их расчетной бюджетной обеспеченности не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания для субъектов РФ. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности регионов определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены его консолидированным бюджетом, исходя из налогового потенциала, и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий.
Субсидии на софинансирование расходов направляются на поддержку приоритетных социально значимых расходов территориальных бюджетов развития социальной инфраструктуры, софинан-сирование расходных обязательств. Особое место в системе финансовой поддержки регионов занимают субвенции на реализацию делегированных федеральных полномочий.
В соответствии со ст. 132.1 БК РФ в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.
Согласно данным официальной бюджетной отчетности Министерства финансов РФ [4] межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предоставление которых на 2011 г. планируется в сумме 1564,9 млрд. руб., составляют 58,7% общего объема доходов местных бюджетов РФ. По сравнению с 2010 г. планируемый объем межбюджетных трансфертов увеличился на 1,6%. Фактические поступления указанных доходов местных бюджетов за I полугодие 2011 г. составили 750,2 млрд. рублей, что превышает показатели за аналогичный период 2010 г. на 10%.
Структура межбюджетных трансфертов, запланированных на 2011 г., приведена на диаграмме (рис. 1).
□ Дотации □ Субсидии □ Прочие трансферты! □ Субвенции
Рис. 1. Структура межбюджетных трансфертов в 2011 г.
Основным документом, определяющим перспективы развития межбюджетных отношений в РФ до 2013 г., является «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.
Для создания стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях необходимо обеспечить повышение эффективности использования бюджетных средств и создание стимулов субъектам Российской Федерации к внедрению передовых технологий управления бюджетным процессом. Для этого созданы системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федера-
ции, а также показатели оценки качества этого процесса. Показатели оценки должны содержать индикаторы использования в бюджетном процессе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включающих доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности, и обоснования бюджетных ассигнований.
На основании мониторинга качества управления бюджетным процессом на региональном уровне предполагается формирование рейтинга субъектов Российской Федерации, в соответствии с которым они будут поощряться или им будут выноситься предписания о ненадлежащем качестве управления бюджетным процессом и наказании. Так, низкая степень качества управления бюджетным процессом будет являться основанием для внесения предложения Министерством финансов Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации о рассмотрении вопроса о соответствии руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации занимаемой должности.
Для повышения эффективности предоставления делегированных государственных (муниципальных) услуг необходима разработка положения об утверждении в составе методик расчетов субвенций поправочных коэффициентов, учитывающих фактический уровень охвата населения передаваемыми государственными (муниципальными) услугами, что позволит снизить объем неиспользованных средств субвенций по отдельным делегированным полномочиям. Необходимо повысить эффективность контроля за качеством исполнения передаваемых полномочий.
В целях наиболее эффективного предоставления отдельных муниципальных услуг населению следует более четко разграничить расходные обязательства в сферах, отнесенных к ведению как муниципальных районов, так и поселений, что позволит устранить возможность дублирования функций указанных муниципальных образований. К таким функциям относятся обеспечение досуга и массового отдыха населения, организация библиотечного обслуживания и т. д.
Существенным резервом повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами является объединение усилий нескольких субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по совместному предоставлению государственных (муниципальных) услуг гражданам. В связи с этим потребуется внесение изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации и разработка методических рекомендаций по механизму финансового обеспечения региональной и муниципальной кооперации.
При определении уровня финансовой автономии муниципальных образований включение налоговых доходов по дополнительным нормативам в объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам снижает стимулы к наращиванию доходов за счет роста поступлений от налоговых доходов, в связи с чем следует не учитывать такие нормативы при расчете доли межбюджетных трансфертов для целей определения условий организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях.
Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов является налог на недвижимость. Необходимо завершить работу по подготовке предложений о распределении доходов от данного налога между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Введение налога на недвижимость целесообразно после установления отдельных его элементов и проведения апробации механизма указанного налога в отдельных субъектах Российской Федерации.
Межбюджетные отношения между органами государственной власти Удмуртской Республики и органами местного самоуправления одно из наиболее значимых направлений бюджетных правоотношений в Удмуртской Республике. Из общего объема расходных обязательств, реализуемых на территории Удмуртии, около 40% финансируется в порядке предоставления межбюджетных трансфертов [1]. Особенности межбюджетных отношений в Удмуртской Республике раскрыты в Законе Удмуртской Республики от 21 ноября 2006 г. №52-РЗ «О регулировании межбюджетных отношений в Удмуртской Республике».
По данным Министерства финансов Удмуртской Республики, по состоянию на 1 октября 2011 г. в бюджетную систему Российской Федерации с территории Удмуртии поступило налогов в сумме 68 млрд. 723 млн. руб. [3].
По доходам консолидированный бюджет республики с учетом дополнительной финансовой помощи и средств внебюджетных источников исполнен в 2011 г. в сумме 53 млрд. 46 млн. руб. Темп роста доходов к соответствующему периоду прошлого года составил 125%; к уровню 2008 г. (докризисный год) - 124% . В структуре доходов консолидированного бюджета Удмуртской Республики в
2011 г. безвозмездные поступления из федерального бюджета составили 13817 млн. руб., или 26%. В целом по объему поступивших собственных доходов в консолидированный бюджет республики за 2011 г. удалось вернуться к уровню докризисного 2008 г. - темп роста составил 112%.
ВСЕГО: 7 646 млн.руб. (100%)
Налоговые доходы
I 64,5% 1
6 334 млн. руб.
Ж
1 Ш
и 5.2%
Налогна доходы физических лиц
имущество фмзнчесшн пии
Прочие налоги
Рис. 2. Структура поступлений налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты по видам налогов в 2010 г.
ВСЕГО: 7 282 млн руб. (100%)
Рис. 3. Структура поступлений налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты по видам налогов в 2009 г.
Другие виды налогов имеют небольшую долю в структуре доходов муниципальных образований: единый налог на вмененный доход - 6,6%, земельный налог - 4,7%, налог на имущество физических лиц - 1,8%.
Доля имущественных налогов в собственных доходах местных бюджетов сократилась более чем на 30% по сравнению с 2009 г. (см. рис. 2, 3) [6], поэтому в 2010 г. значительные усилия налоговых органов и органов местного самоуправления были направлены на увеличение налоговой базы по имущественным налогам. Об этом говорилось на коллегии Управления Федеральной налоговой службы по Удмуртской Республике. Эта работа продолжается и в текущем году, и она должна принести большую пользу для бюджетов муниципальных образований [5].
Другое, не менее важное разграничение произведено в отношении расходных обязательств. Для финансового обеспечения расходных обязательств в бюджете Удмуртской Республики органам местного самоуправления предусматриваются межбюджетные трансферты.
В Удмуртии для выравнивания бюджетной обеспеченности широко применяются дотации. На 2012 г. уровень бюджетной обеспеченности до распределения дотации варьировался по 30 муниципальным районам и городским округам от 0,298 (в Юкаменском районе) до 1,798 в г. Ижевске. После выравнивания уровень бюджетной обеспеченности составит 1,3985 во всех административно-территориальных подразделениях.
В 2011 г. местным бюджетам в Удмуртской Республике представлены межбюджетные трансферты в сумме 19 млрд. 534 млн. руб. Это 42% всех расходов бюджета Удмуртской Республики. По сравнению с прошлым годом местным бюджетам выделено межбюджетных трансфертов на 15% больше (см. рис. 4).
Проблема бюджетного финансирования экономики муниципального образования обусловлена тем, что в ходе реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» радикально изменены организационно-экономические, финансовые и правовые условия местного самоуправления. Сегодня бюджеты муниципальных образований в основной массе формируются от достигнутого уровня, исходя из субъективных факторов. Созданная система межбюджетных отношений не стимулирует муниципалитеты ни к развитию производств на своей территории, ни к наращиванию налоговой базы.
На местном уровне сами руководители муниципалитетов должны разрабатывать программу перспективного развития территории муниципального образования. Такие программы позволят повысить инвестиционную привлекательность конкретной территории, а также проводить эффективную политику развития социально-экономического потенциала муниципального образования, регулируя налоговое бремя для местных производителей.
Рис. 4. Межбюджетные трансферты местным бюджетам
Создание системы стимулов для проведения муниципалитетами активной политики по наращиванию налоговой базы и повышению эффективности расходов возможно при выполнении нескольких условий, основными из которых можно считать следующие.
Различные подходы к территориям с высоким потенциалом развития и территориям, переживающим период «сжатия», должны заключаться в том, чтобы предоставлять развивающимся муниципальным образованиям возможности для дальнейшего роста и развития, при этом обеспечивая населению депрессивных территорий минимальный социально приемлемый уровень муниципальных услуг.
Если анализировать политику региональных властей по отношению к городским округам, то становится очевидным, что на сегодняшний день предлагаемый подход в Удмуртской Республике не реализуется, поскольку большинство городских округов являются дотационными, то есть получают дотации из фондов финансовой поддержки.
В этой ситуации на региональном уровне сохраняются значительные рычаги влияния на политику органов местного самоуправления: рост городской экономики и, как следствие, расширение налоговой базы могут приводить к сокращению финансовой помощи с регионального уровня.
Учет местных приоритетов при формировании финансовой политики обеспечивается в случае, когда большую часть бюджета составляют налоговые, неналоговые доходы и дотации, распределение которых по расходным статьям осуществляется органами местного самоуправления. Как показал анализ данных об исполнении муниципальных бюджетов, доля нецелевых трансфертов (дотаций) в общем объеме межбюджетных трансфертов по сравнению с целевыми значительно мала. Соответственно в структуре межбюджетных трансфертов всем типам муниципальных образований превалируют целевые трансферты, выдаваемые на финансирование конкретных статей расходов. В этих условиях распределение средств местных бюджетов во многом отражает приоритеты не местных властей, а органов государственной власти регионов по финансированию конкретных видов расходов, признаваемых ими социально значимыми. Но решение данной проблемы возможно только при кардинальном изменении федерального законодательства, в том числе и в части налогов и сборов, и тем самым увеличении доходной базы регионов в целом.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Указ Президента Удмуртской Республики от 12 августа 2011 года №157 «Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Удмуртской Республики на 2012-2014 годы».
2. Мониторинг местных бюджетов за 1 полугодие 2011 года; Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года. Министерство финансов РФ. URL: http://www1.minfin.ru/ru/reforms/local_govemment/monitoring/
3. Доклад заместителя министра финансов Удмуртской Республики С.П. Евдокимова на коллегии Минфина УР от 06.12.2011 г. «Об исполнении консолидированного бюджета Удмуртской Республики за январь - сентябрь 2011 года и задачах до конца 2011 года». URL: www.mfur.ru/activities/reports
4. Доклад заместителя Председателя Правительства - министра финансов Удмуртской Республики В.В. Богатырева на коллегии Минфина УР от 09.02.2012 г. «Об итогах работы Министерства финансов Удмуртской Республики за 2011 год и задачах на 2012 год». URL: www.mfur.ru/activities/reports
5. Доклад заместителя Председателя Правительства - министра финансов Удмуртской Республики В.В. Богатырева на коллегии Минфина УР от 10.03.2011 г. «Об итогах исполнения консолидированного бюджета Удмуртской Республики за 2010 год и задачах на 2011 год». URL: www.mfur.ru/activities/reports.
6. Доклад первого заместителя министра финансов Удмуртской Республики Ф.Г. Асадуллина на коллегии Минфина УР от 10.03.2010 г. «Итоги исполнения консолидированного бюджета Удмуртской Республики за 2009 год и задачи, стоящие перед Министерством финансов Удмуртской Республики и финансовыми органами городов и районов на 2010 год». URL: www.mfur.ru/activities/reports
Поступила в редакцию 28.05.12
S.F. Fedulova, M.B. Shulenkova
The development of inter-budget relation system in Russia
The article considers the stages of reforming of inter-budget relations in Russia and the features of inter-budget relations in Udmurtia. In addition, the criteria for quality assurance of budget and monitoring of budgets in Udmurt Republic are considered.
Keywords: inter-budget relations, inter-budget transfers, distinguishing of expenditure commitments, allocation of tax revenues, quality of budget process, monitoring of budgets.
Федулова Светлана Федоровна, кандидат экономических наук, доцент
Шуленкова Мария Борисовна, начальник отдела межбюджетных отношений Министерства финансов УР
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) Е-таП: [email protected]
Fedulova S.F.,
candidate of economics, associate professor
Shulenkova M. B., head of the department of inter-budget relations for UR Ministry of Finance
Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: [email protected]
