CC BY
107
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
105
УДК 336.14 (045) С.Ф. Федулова
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ И ПУТИ ИХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Рассматриваются межбюджетные отношения и их специфика в Удмуртской Республике. Автор анализирует уровень бюджетной обеспеченности на душу населения в муниципальных образованиях Удмуртской Республики. На основе анализа даются рекомендации по улучшению межбюджетных отношений.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, дотации, уровень бюджетной обеспеченности на душу населения, качество управления финансами и платежеспособности муниципального образования.
Межбюджетные отношения между органами государственной власти Удмуртской Республики и органами местного самоуправления одно из наиболее значимых направлений бюджетных правоотношений в Удмуртской Республике. Из общего объема расходных обязательств, реализуемых на территории Удмуртской Республики, более трети финансовых средств предоставляются муниципальным образованиям в форме межбюджетных трансфертов. В 2011 г. местным бюджетам в Удмуртской Республике предоставлены межбюджетные трансферты в сумме 19 534 млн. рублей. Это 42% всех расходов бюджета Удмуртской Республики. По сравнению с прошлым годом местным бюджетам выделено межбюджетных трансфертов на 15% больше1. В принятом во втором чтении законопроекте «О бюджете Удмуртской Республики на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.» расходы бюджета в 2013 г. составляют 51 365 млн. руб., в том числе межбюджетные трансферты 18 158 млн. руб., или 35,3%2.
Особенности межбюджетных отношений в Удмуртской Республике рассмотрены в Законе Удмуртской Республики от 21 ноября 2006 г. №52-РЗ «О регулировании межбюджетных отношений в Удмуртской Республике».
До принятия этого закона регулирование межбюджетных отношений производилось путем ежегодного пересмотра нормативов отчислений в бюджет Удмуртской Республики и бюджеты муниципальных образований и определения межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям.
Плюсом при этом являлась возможность четко и своевременно учитывать происходящие изменения конъюнктуры рынка и бюджетной сферы, минусом - отсутствие стимулов у муниципальных образований к наращиванию собственных доходов и к повышению эффективности их использования.
Основным налоговым источником доходов местных бюджетов в Удмуртии, как и в целом по России, является налог на доходы физических лиц. В 2010 г. в целом по городам и районам УР его доля составила 64,5% от общего объема налоговых и неналоговых доходов. Другие виды налогов имеют небольшую долю в структуре доходов муниципальных образований: единый налог на вмененный доход - 6,6%, земельный налог - 4,7%, налог на имущество физических лиц - 1,8 %3. Поэтому в 2010-2012 гг. значительные усилия налоговых органов и органов местного самоуправления были направлены на увеличение налоговой базы по имущественным налогам. Об этом говорилось на коллегии Управления Федеральной налоговой службы по Удмуртской Республике. В этих целях во всех муниципальных образованиях были созданы межведомственные рабочие группы, которые решали вопросы по инвентаризации объектов недвижимости, проводили сверку сведений органов Росреестра и органов местного самоуправления, выявляли неучтенные объекты недвижимости и проводили разъяснительную работу в целях их регистрации.
Другим направлением межбюджетных отношений является разграничение расходных обязательств. В соответствии с действующим законодательством расходные обязательства органов местного самоуправления можно разделить на две группы:
1 Федулова С.Ф., Шуленкова М.Б. Анализ развития системы межбюджетных отношений в России // Вестн. Удм. ун-та. Сер. Экономика и право. 2012. Вып 3. С. 74-79.
2 URL: http://www.mfur.ru/news_archive/news?news=17365
3 Федулова С.Ф., Шуленкова М.Б. Указ. соч.
2013. Вып. 3
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
- это собственные расходные обязательства или вопросы местного значения, определенные ст. 14, 15, 16 Закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. №1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- расходные обязательства по выполнению передаваемых полномочий органов государственной власти Удмуртской Республики в соответствии с законами Удмуртской Республики о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Для финансового обеспечения расходных обязательств в бюджете Удмуртской Республики органам местного самоуправления предусматриваются межбюджетные трансферты (субсидии, субвенции и дотации), наибольшую долю в которых занимают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Объем средств на предоставление подушевых дотаций определяется при составлении проекта бюджета и зависит от уровня налоговых и неналоговых доходов бюджетов поселений, равномерности их размещения по поселениям и оценки финансовых средств на решение вопросов местного значения поселений. Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в Удмуртской Республике предоставляются бюджетам муниципальных районов и городских округов из Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Удмуртской Республики. Объем Фонда определяется при составлении проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период, исходя из оценки доходных возможностей бюджетов муниципальных образований и оценки их расходных полномочий.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) определяется соотношением индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов. Расчет налогового потенциала муниципального района (городского округа) производится по репрезентативной системе налогов в разрезе отдельных видов налогов на основе уровня развития налоговой базы, прогноза поступлений налогов с территории всех муниципальных районов (городских округов) в консолидированный бюджет Удмуртской Республики и нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов). Индекс бюджетных расходов рассчитывают с использованием нормативных расходов муниципальных районов (городских округов) по видам бюджетных услуг, включенным в репрезентативный перечень, составленный по расходным обязательствам муниципальных образований, соответствующим вопросам местного значения муниципальных районов.
Нормативные расходы муниципальных образований рассчитываются на основе средних нормативов финансовых затрат (элемент действующей в республике системы межбюджетных отношений с 1995 г.) путем их корректировки на коэффициенты, учитывающие объективные факторы, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг в каждом муниципальном образовании, и численности потребителей соответствующих бюджетных услуг.
Начиная с 2007 г., ежегодно, при формировании проекта бюджета Удмуртской Республики дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) из бюджета республики распределяются на основе единой методики расчета исходя из объективных показателей, реально отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании. За 5 лет применения эта методика на практике доказала свою состоятельность.
Использование в данной методике механизма распределения дотаций пропорционально отставанию уровня бюджетной обеспеченности от уровня бюджетной обеспеченности, выбранного в качестве критерия, позволяет сократить отставание менее обеспеченных муниципалитетов от более обеспеченных, что создает стимулы для всех получателей финансовой помощи способствовать развитию собственной налоговой базы.
Использование коэффициентов, отражающих объективные факторы, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг, имеет объективные социально-демографические, климатические, географические, транспортные и другие условия и позволяет учесть различия муниципальных образований по стоимости затрат на приобретение одинакового набора товаров и услуг.
В то же время нужно отметить, что произошедшие за последние годы изменения финансовой и экономической ситуации в республике и в муниципальных образованиях, в том числе последствия финансово-экономического кризиса и посткризисный период, повлияли и на формирование межбюджетных отношений. Опыт использования данной методики показал, что применяемые репрезентативные выборки по налогам и бюджетным услугам не в полной мере характеризуют уровень экономического и социального развития муниципалитетов и обеспечивают финансовыми ресурсами вы-
полнение собственных полномочий. В результате в бюджете республики приходится предусматривать средства на обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных образований.
В целях совершенствования межбюджетных отношений Министерством финансов Удмуртской Республики в 2011 г. были внесены изменения в методику расчета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов. Муниципальное образование, которое до распределения дотаций имело более высокий уровень бюджетной обеспеченности, после распределения дотаций не может оказаться позади муниципального образования, имеющего до распределения дотаций более низкий уровень бюджетной обеспеченности. Принцип социальной справедливости реализуется в том, что сокращается разрыв в уровне бюджетной обеспеченности. Так, в 2012 г. минимальный уровень бюджетной обеспеченности имел Юкаменский район с уровнем бюджетной обеспеченности 0,298, а максимальный - Ижевск с уровнем 1,798. После получения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в размере 81 423 тыс.руб., уровень обеспеченности Юкаменского района стал 1,398, всех других районов, имевших уровень меньше единицы, превысил 1, а Ижевска - остался на прежнем уровне. Таким образом, разрыв между наименее и наиболее обеспеченным муниципальным образованием сократился с 6 до 1,3 раза.
В Удмуртской Республике в рамках межбюджетных отношений муниципальным образованиям предоставляются также субсидии на софинансирование социально значимых расходов, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований, дотации для стимулирования развития муниципальных образований, иные межбюджетные трансферты из бюджета Удмуртской Республики в соответствии с бюджетным законодательством.
Общий объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований предусматривается в бюджете Удмуртской Республики, а распределение между муниципальными образованиями производится в течение финансового года с учетом фактического исполнения бюджетов муниципальных образований:
- при возникновении форс-мажорных обстоятельств - для проведения расчетов за топливно-энергетические ресурсы с целью предотвращения аварийных ситуаций и срывов в предоставлении коммунальных услуг в период проведения отопительного сезона;
- в случае недостаточности собственных доходов - для обеспечения своевременной выплаты заработной платы работникам организаций бюджетной сферы.
Предоставление дотаций для стимулирования развития муниципальных образований в Удмуртской Республике осуществляется ежегодно по результатам комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, в которой учитываются как результаты значений уровня эффективности деятельности органов местного самоуправления в отчетном году, так и результаты значений динамики эффективности деятельности по итогам базового и отчетного годов.
Общая сумма средств, выделяемая на дотации для стимулирования, распределяется в соотношении: 70 % - городским округам, 30 % - муниципальным районам.
Данные дотации предоставляются двум городским округам и пяти муниципальным районам, достигшим наилучших значений показателей деятельности.
В 2011 г. местным бюджетам были предоставлены:
- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в сумме 3 млрд. 268 млн. руб.;
- дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов - 1 млрд. 969 млн. рублей (в том числе на ликвидацию последствий чрезвычайной ситуации, сложившейся в районе села Пугачево - 1 млрд. 112 млн. руб.);
- субсидии на софинансирование социально значимых расходов местных бюджетов - 5 млрд. 117 млн. руб.;
- субвенции из Фонда компенсации на осуществление переданных государственных полномочий - 8 млрд. 279 млн. руб.;
- иные межбюджетные трансферты - 875 млн. руб.
Межбюджетные трансферты муниципальным образованиям Удмуртской Республики в 2,3 раза превысили уровень собственных доходов бюджетов муниципальных образований.
В соответствии с постановлением Правительства Удмуртской Республики № 159 от 30.06.2008 Министерство финансов ежеквартально проводит оперативную оценку качества управления финансами
2013. Вып. 3
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
и платежеспособности муниципальных образований, что позволяет в ходе исполнения бюджетов муниципальных образований выявлять недостатки и принимать соответствующие меры по их устранению и по повышению качества управления финансами.
По результатам оперативной оценки за 4-й квартал 2012 г. сложилась следующая ситуация.
Итоговая оценка качества управления финансами и платежеспособности муниципального района (городского округа) Удмуртской Республики по итогам 4-го квартала 2012 года
Наименование муниципального образования Итоговая оценка качества управления финансами и платежеспособности муниципального района (городского округа) по индикаторам Ранг
Каракулинский 7,750 1
Можгинский 7,711 2
Увинский 7,649 3
г. Сарапул 7,622 4
Игринский 7,621 5
Граховский 6,135 25
Красногорский 6,113 26
Балезинский 6,093 27
г. Ижевск 5,478 28
Глазовский 5,096 29
Из 30 муниципальных образований Удмуртии в таблице представлены пять МО с наилучшими показателями по оценке качества управления и пять - с наихудшими. Оценка проводится Минфином УР на основе отчетов, представленных муниципальными образованиями по 9 индикаторам4.
Проведение данного мониторинга по сути позволяет оценить качество работы управлений финансов муниципальных образований в Удмуртской Республике и перекликается с условиями соглашений, которые заключены с муниципальными образованиями, имеющими уровень дотационности свыше 70%, о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступления налоговых и неналоговых доходов бюджетов, которые накладывают дополнительные ограничения при исполнении бюджетов.
В случае невыполнения муниципальным образованием обязательств, указанных в соглашении, Министерство финансов вправе:
- приостановить предоставление муниципальному образованию межбюджетных трансфертов из бюджета Удмуртской Республики (за исключением публичных нормативных обязательств);
- направить в Правительство Удмуртской Республики предложения о нецелесообразности предоставления дополнительной финансовой помощи из бюджета Удмуртской Республики.
Таким образом, система межбюджетных отношений в Удмуртской Республике развивается и совершенствуется, но при этом она не лишена недостатков, так как не стимулирует муниципалитеты ни к развитию производств на своей территории, ни к наращиванию налоговой базы.
На наш взгляд, уровень финансовой самостоятельности, предоставленный местным органам власти, всё ещё недостаточен для эффективного осуществления их функций. Руководители муниципалитетов должны самостоятельно разрабатывать программы перспективного развития территории муниципального образования, что позволит повысить инвестиционную привлекательность конкретной территории, а также проводить эффективную политику развития социально-экономического потенциала муниципального образования, регулируя налоговое бремя для местных производителей.
Создание системы стимулов для проведения муниципалитетами активной политики по наращиванию налоговой базы и повышению эффективности расходов возможно при выполнении следующих условий. Во-первых, закрепленные на постоянной или долгосрочной основе налоговые и неналоговые доходы должны составлять значительную часть доходов муниципальных бюджетов. Во-вторых, финансовое выравнивание на основе выделения финансовой помощи не должно в большой мере зависеть от качества управления муниципальными образованиями.
4 http://www.mfur.ru/files/24106.pdf
Одним из конкретных путей совершенствования межбюджетных отношений является возможность предоставления муниципальным образованиям дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов). Получение дополнительных доходов позволит отказаться от дотаций и заинтересовать МО в укреплении собственной доходной базы, сократит управленческие расходы на перераспределение бюджетных средств, однако расчёты показывают, что не все муниципальные районы будут заинтересованы в замене дополнительными нормативами расчетного объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, некоторые районы просто не захотят рисковать, зная, что объем дотации они смогут получить в любом случае без «риска» недополучить в муниципальный бюджет налог на доходы с физических лиц. Но ряд районов и тем более городские округа (именно для таких и должна быть рассчитана система применения дополнительных нормативов) захотят не только заменить ими расчетный объем дотации, но у них будет стимул к наращиванию налоговой базы по данному виду налога. Такими муниципальными образованиями могут стать те, у которых возникла положительная разница между дополнительным нормативом по НДФЛ и расчетной дотацией на 2012 г. Как показывают расчёты, разрыв среднедушевых доходов между наиболее и наименее обеспеченными муниципальными образованиями сократится с 2,29 до 2,23 раз, если для всех территорий применить дополнительные нормативы отчислений и полностью или частично заменить ими дотации на выравнивание. При этом потери бюджета Удмуртской Республики в связи с применением дополнительных отчислений от налога на доходы физических лиц составят (по расчётам за 2012 год) 397,1 млн. руб. Данные потери регионального бюджета можно было бы компенсировать дотацией на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.
Предложенные меры позволят сократить дефицит собственных средств местных бюджетов, а часть бюджетов будет иметь профицит.
Поступила в редакцию 31.05.13
S.F. Fedulova
Specificity of development of inter-budget relations in Udmurt Republic and ways of their improvement
The article considers the inter-budget relations and their specificity in the Udmurt Republic. The author analyzes levels of budget provisions per capita in municipal establishments of the Udmurt Republic. Based on the analysis, recommendations for the improvement of inter-budget relations are presented.
Keywords: inter-budget relations, donations, levels of budget provisions, quality assurance of finance management and pay ability of municipal establishments.
Федулова Светлана Федоровна,
кандидат экономических наук, доцент, зав.кафедрой
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) E-mail: [email protected]
Fedulova S.F.,
candidate of economics, associate professor Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: [email protected]
