CC BY
177
Удк 336.14
налоговая система российской федерации в условиях реализации бюджетного федерализма
е. б. дьякова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: [email protected] волгоградский государственный университет
И. А. СуШКовА, аспирант кафедры экономики и аудита E-mail: [email protected] волгоградский кооперативный институт
В статье рассмотрен механизм распределения налоговых доходов между уровнями российской бюджетной системы, выделены особенности межбюджетного распределения акцизов и налога на добычу полезных ископаемых, проведен анализ методики распределения дотаций с использованием налогового потенциала, охарактеризованы проблемы разграничения налоговых полномочий. Определены основные проблемы неэффективного функционирования налоговой системы в условиях российской модели бюджетного федерализма, предложены направления гармонизации бюджетно-налоговых отношений путем введения института финансовой эквализации.
Ключевые слова: налоговая система, бюджетный федерализм, налоговые доходы, налоговые полномочия, дотации, налоговый потенциал, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, финансовая эквализация.
введение
Формирование механизма российского бюджетного федерализма сопряжено с противоречиями, которые снижают эффективность бюджетно-налогового регулирования: с одной стороны, это неполнота и несовершенство теоретической концепции бюджетного федерализма, с другой — это наличие практических проблем организационного построения федеративных отношений. Бюджет-
ный федерализм предполагает такое устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней власти и управления располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.
Формирование бюджетов всех уровней обеспечивается главным образом за счет налоговых доходов, распределение которых является основой эффективного функционирования бюджетной системы. Однако распределение налогов между бюджетами, сложившееся в Российской Федерации, представляет собой сложную и запутанную систему. Методология, принципы и практика механизма распределения налоговых доходов представляют собой явление сложное и противоречивое, отражающее всю многогранность проблем переходного периода в строительстве федеративных отношений. Механизм распределения налоговых доходов в условиях реализации бюджетного федерализма подвергается реформированию и представляет интерес для исследования.
По мнению авторов, для обеспечения эффективного функционирования налоговой системы Российской Федерации в условиях бюджетного федерализма необходимо решить три основные проблемы. Первая проблема заключается в сложном
распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Второй проблемой является неэффективное распределение межбюджетных трансфертов, в том числе дотаций для выравнивания бюджетной обеспеченности. Третья проблема заключается в недостаточном распределении налоговых полномочий между федеральными, региональными и местными уровнями власти. Поиск оптимального решения указанных проблем будет способствовать повышению сбалансированности бюджетов всех уровней, устранению горизонтального и вертикального дисбалансов бюджетной системы.
сложность структуры распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы российской Федерации
Особенность российской модели распределения налоговых доходов заключается в том, что в нашей стране не существует единого подхода к распределению налоговых доходов, налоги имеют разные механизмы распределения.
В мировой практике используются три основные модели распределения налоговых полномочий между бюджетами [6]. Все они находят отражение в российской бюджетно-налоговой системе.
Первая модель — разграничение полномочий по взиманию налога и закрепление их за определенным уровнем власти. В Российской Федерации данная модель реализуется в разделении налогов на федеральные, региональные и местные. Формальным критерием такого разграничения налогов является уровень законодательной власти, обладающий правом установить налог, и территория, в пределах которой он единообразно применяется. Однако следует отметить, что полномочия субнациональных (региональных и местных) властей при установлении региональных и местных налогов весьма ограничены, все основные элементы налогообложения определяются федеральным налоговым законодательством. Согласно ст. 12 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) субнациональные власти вправе лишь конкретизировать налоговую ставку в установленных федеральным законодательством пределах, дополнить перечень льгот, определить порядок и сроки уплаты и формы отчетности по соответствующему налогу. Таким образом, российская система межбюджетных отношений характеризуется значительной централизацией налогово-бюджетных полномочий на федеральном уровне. Объем фискальных полномочий субъектов Федерации достаточно узок и не предполагает права
введения собственных налогов, не предусмотренных федеральным законодательством, или повышения налоговых ставок сверх предусмотренных федеральным законодательством пределов. Данную модель усложняет передача полномочий по установлению величины региональной ставки налога на прибыль организаций, который является федеральным налогом. Кроме того, помимо федеральных, региональных и местных налогов существуют специальные налоговые режимы, которые не закреплены НК РФ ни за одним уровнем власти и регулируются на федеральном, региональном и местном уровнях.
Вторая модель — нормативное разделение между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В основе определения конкретных пропорций межбюджетного распределения налогов могут лежать различные критерии: численность населения, географическое положение того или иного региона; состояние промышленного потенциала и т. п. Пропорции и порядок распределения налогов могут устанавливаться на различные периоды. В Российской Федерации часть налоговых поступлений от федеральных налогов, сборов и специальных налоговых режимов подлежит распределению между уровнями бюджетной системы по нормативам, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ). Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 58 БК РФ не менее 10 % НДФЛ, поступившего в бюджет субъекта Федерации, подлежит передаче в местные бюджеты. При этом нормативы распределения налогов не имеют четкого экономического обоснования, во всяком случае официально известного.
Третья модель—совместное использование базы налогообложения. Эта модель применяется в Российской Федерации в отношении налога на прибыль организаций. В соответствии с НК РФ сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 2 %, зачисляется в федеральный бюджет, сумма налога, исчисленная по налоговой ставке 18 %, зачисляется в бюджеты субъектов Федерации. Также, как уже упоминалось, несмотря на то, что этот налог является федеральным, органы власти субъектов Федерации обладают полномочиями по уменьшению налоговой ставки по налогу на прибыль в части, зачисляемой в региональный бюджет.
Особенности распределения налоговых доходов и полномочий по их регулированию в Российской Федерации представлены на рисунке.
Помимо перечисленных моделей распределения налоговых доходов, следует отметить особый
Совместное использование налоговой базы
подход к распределению акцизов на нефтепродукты и алкогольную продукцию1. Акцизы являются федеральным налогом, однако в соответствии бюджетным законодательством Российской Федерации доходы от акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты подлежат зачислению в консолидированные бюджеты субъектов Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 56 БК РФ 40 % акцизов на алкогольную продукцию подлежит зачислению в бюджет региона по месту производства алкогольной продукции, а 60 % акцизов подлежат распределению между субъектами Федерации по нормативам.
Однако указанные доходы не поступают прямо в регион, в котором они были уплачены плательщиком акциза, а подлежат перераспределению между всеми субъектами Федерации согласно нормативам, установленным федеральным законом о бюджете на текущий год. При установлении нормативов распределения доходов от акцизов на нефтепродукты используются данные о протяженности автодорог субъекта Федерации и о количестве зарегистрированного на его территории автотранспорта. Нормативы распределения акцизов на алкогольную продукцию зависят от удельного веса численности населения в возрасте от 18 лет в общей численности населения субъекта Федерации. Таким образом, объем налоговых доходов региона от акцизов зависит не от объема произведенной в регионе подакцизной продукции, а от расчетного объема ее потребления.
Существующий механизм распределения приводит к тому, что доходы одних регионов увеличиваются за счет снижения доходов других. Данные о поступлении акцизов на нефтепродукты в кон-
Разграничение налоговых полномочий
Федеральные налоги
Нормативное разделение налоговых доходов между бюджетами
Налог на прибыль организаций
ндс.
Водный налог
Акцизы. НДФЛ.
Налог на добычу полезных ископаемых. Сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов. Государственная пошлина
Региональные налоги
Налог на имущество организаций. Налог на игорный бизнес. Транспортный налог
Специальные налоговые режимы
-11 Единый сельскохозяйственный налог. Упрощенная система налогообложения
6 Единый налог на вмен 5ННЫЙ доход
Местные налоги
Земельный налог. Налог на имущество физических лиц
^-^Ч
/ Доходы \
I местного _
бюджета 1
у-—-А
1 Под акцизами на алкогольную продукцию понимаются акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 и до 25 % включительно и на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 25 % (за исключением вин).
Сочетание различных моделей по распределению налоговых доходов и полномочий по их регулированию в Российской Федерации: 1—7 — устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации; 4—5 — устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации, вводятся
в действие законодательством субъекта Российской Федерации; 6,7 — устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации, вводятся в действие представительными органами местного самоуправления
солидированный бюджет Волгоградской области представлены в табл. 1.
Суммы собираемых в регионе акцизов на нефтепродукты значительно превышают суммы, поступившие в областной бюджет после перераспределения.
Данные о поступлении в бюджет Волгоградской области акцизов на алкогольную продукцию представлены в табл. 2.
В результате перераспределения акцизов на алкогольную продукцию доходы бюджета Волгоградской области от указанного налога значительно превышают суммы доходов от акциза, собранного в
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
57
Таблица 1
динамика поступления акцизов на нефтепродукты в консолидированный бюджет волгоградской области, тыс. руб.
Показатель 2008 г. 2009 г.
Акцизы, собранные на территории Волгоградской области Из них: 5 887 516 6 079 049
— поступило в федеральный бюджет 2 355 006
— перечислено в УФК по Смоленской области для распределения между консолидированными бюджетами субъектов Федерации 3 532 509 6 079 049
Акцизы, зачисленные в доходы консолидированного бюджета Волгоградской области после распределения между бюджетами субъектов Федерации (поступило из УФК по Смоленской области) 1 312 290 2 299 332
Потери консолидированного бюджета Волгоградской области 4 575 226 3 779 717
Источник: данные Федерального казначейства.
Таблица 2 динамика поступления акцизов на алкогольную продукцию в консолидированный бюджет волгоградской области, тыс. руб.
Показатель 2008 г. 2009 г.
Акцизы, собранные на территории Волгоградской области Из них: 57 573 5 194
— зачислено в консолидированный бюджет Волгоградской области 11 515 1 039
— поступило в УФК по Смоленской области для распределения между консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации 46 058 4 155
Акцизы, зачисленные в доходы консолидированного бюджета Волгоградской области после распределения между бюджетами субъектов Российской Федерации (поступило из УФК по Смоленской области) 635 286 573 756
Дополнительные доходы консолидированного бюджета Волгоградской области 577 713 568 562
Источник: данные Федерального казначейства.
регионе. Перераспределение акцизов на нефтепродукты и алкогольную продукцию проводит к тому, что разница между суммой акцизов, собранных на территории региона, и суммой, поступившей в областной бюджет в 2008 г., составила порядка 4 млрд руб. В 2009 г. сумма потерь бюджета снизилась до 3,2 млрд руб., что было вызвано изменением
нормативов по распределению акцизов между федеральным и региональными бюджетами, а также и изменением нормативов по распределению акцизов между субъектами Федерации.
Такое распределение акцизов на нефтепродукты и алкогольную продукцию, на взгляд авторов, является механизмом горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Крупные нефтеперерабатывающие предприятия и предприятия алкогольной отрасли распределены по территории страны крайне неравномерно, поэтому перераспределение акцизов согласно нормативам способствует справедливому распределению доходов между регионами страны.
Схожие цели преследуют и изменения в механизме распределения налога на добычу полезных ископаемых. В формировании доходов бюджетной системы Российской Федерации ведущую роль играют отрасли по добыче и переработке минерального сырья, вследствие чего налог на добычу полезных ископаемых является одним из основных источников доходов бюджета. Налог на добычу полезных ископаемых согласно ст. 13 НК РФ относится к федеральным налогам, в связи с чем правовое регулирование налога на добычу полезных ископаемых осуществляется на федеральном уровне. В то же время фиксированная доля налоговых поступлений зачисляется в бюджет соответствующего территориального образования.
До недавнего времени в доходы региональных бюджетов включались отчисления от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий, природный) по нормативу в 5 %. В связи с сокращением поступлений в бюджет нефтегазовых доходов (на фоне падения цен и объемов экспорта природных ресурсов) с 01.01.2010 доходы от уплаты налогов на добычу полезных ископаемых (нефть и газовый конденсат) в централизованном порядке поступают в федеральный бюджет [2]. Изменения в законодательстве вызваны необходимостью создания общего режима недропользования, единого для всех субъектов Федерации. Полезные ископаемые распределены по территории страны крайне неравномерно. Значительная часть природных ресурсов и основная часть нефтяных запасов находятся в Сибири. В Тюменской области, на территории которой проживает примерно 2 % населения страны, добывается почти 2/3 российской нефти. В самой Тюменской области нефтедобыча сосредоточена главным образом в Ханты-Мансийском автономном округе, где проживает половина населения Тюменской области, т. е. порядка 1 % населения страны. Таким образом,
степень концентрации нефтедобычи в этом регионе почти в 70 раз выше, чем плотность населения, а если область имеет возможность оставлять у себя значительную часть нефтяной выручки, то у регионов могут возникнуть серьезные перекосы по бюджетной обеспеченности [5].
Централизация в федеральном бюджете доходов от налога на добычу полезных ископаемых позволит снизить этот дисбаланс. Однако некоторое время федеральный бюджет будет компенсировать регионам выпадающие доходы (за счет предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов): в 2010 г. планируется компенсировать выпадающие доходы в объеме 60 % от прогнозных поступлений, в 2011 г. — 40 %, в 2012 г. — 20 %2. Для Тюменской области, в связи со значительной долей налога на добычу полезных ископаемых в бюджете (более 40 %), предусмотрен особый порядок компенсации выпадающих доходов. Предполагается предоставлять дотации этому региону в течение 4 лет в следующем порядке: в 2010 г. — 100 % от прогнозных поступлений, в 2011 г. — 75 %, в 2012 г. - 50 % и в 2013 г. - 25 %. Также регионы, получающие доходы от разработки недр, по-прежнему будут иметь достаточно доходов от этой отрасли: в их распоряжении останется не только налог на прибыль, имущество, налоги на заработную плату от предприятий недродобычи, но и часть налога на добычу полезных ископаемых, которая будет оставаться в распоряжении территорий.
Вследствие неравномерного залегания полезных ископаемых на территории Российской Федерации концентрация этих доходов в федеральном бюджете способствует наиболее эффективному использованию бюджетных средств.
Неэффективное распределение межбюджетных трансфертов на основе расчета индекса налогового потенциала регионов
Несмотря на сложную модель распределения налоговых доходов, в Российской Федерации существует высокая централизация налоговых доходов на федеральном уровне, что обусловливает необходимость вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. Различия в финансовом положении субъектов Федерации вследствие их географических, эконо-
2 Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 27 августа 2009. Интернет-портал Правительства Российской Федерации. URL: http://www.government.ru/docs/7722/ (дата обращения: 10.10. 2010).
мических, природных особенностей обусловливают горизонтальную несбалансированность бюджетной системы. Распределение акцизов позволяет частично решить проблему горизонтального дисбаланса, но, тем не менее, основным инструментом межбюджетного регулирования является перераспределение между субъектами Федерации доходов федерального бюджета посредством предоставления дотаций.
Дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и предусматриваются в составе федерального бюджета Российской Федерации.
Общий объем дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации до распределения дотаций определяется как отношение индекса налогового потенциала субъекта Федерации к индексу бюджетных расходов субъекта Федерации.
При этом под индексом налогового потенциала понимается относительная оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта Федерации. Индекс бюджетных расходов - это относительная оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.
Дотации распределяются между субъектами Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, пропорционально отклонению от указанного уровня.
Объем дотаций, выделяемых субъекту Федерации, рассчитывается в два этапа, причем в отношении каждого из них устанавливается критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.
На первом этапе объем дотаций распределяется между субъектами Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых до распределения дотаций не превышает уровня, установленного в качестве первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.
На втором этапе объем дотаций распределяется между субъектами Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых с учетом дотаций, распределенных на первом этапе, не превышает уровня, установленного в качестве
второго критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности [3].
В результате применения данной методики распределения дотаций происходит перераспределение доходов между федеральным и региональными бюджетами.
Существенным недостатком существующего механизма распределения дотаций является отсутствие заинтересованности органов власти субъектов Федерации в развитии собственной доходной базы. С увеличением собственного налогового потенциала регион начинает получать меньше средств из федерального бюджета. Такая система распределения бюджетных средств не создает стимулов региональным властям для поиска собственных налоговых источников.
Данный недостаток современной системы межбюджетного выравнивания усугубляет применение механизма горизонтального выравнивания — распределения акцизов на нефтепродукты и алкогольную продукцию. С одной стороны, как уже отмечалось, применение указанного инструмента способствует справедливому распределению акцизов между регионами, однако, с другой стороны, перераспределение доходов от акцизов наряду с механизмом распределения дотаций на основе налогового потенциала снижает эффективность обоих методов. Распределение акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты между субъектами Федерации усложняет методику расчета налогового потенциала региона: при расчете налогового потенциала по акцизам возникает необходимость учитывать тот факт, что сумма фактических собранных в регионе акцизов значительно отличается от суммы, подлежащей зачислению в бюджет региона. Увеличивается количество прогнозных показателей, влияющих на величину налогового потенциала региона, что неизбежно приводит к снижению точности его расчета. Исходя из изложенного, можно сделать вывод о неэффективности использования двух взаимозависимых методов выравнивания.
незначительный объем налоговых полномочий субнациональных уровней власти
Налоговая система Российской Федерации характеризуется значительной централизацией налоговых полномочий на федеральном уровне.
Одним из феноменов российской федератив-ности является то, что у регионов практически нет полномочий по мобилизации доходов в региональный бюджет. Провозглашенное Конституцией Российской Федерации право местного самоуп-
равления самостоятельно устанавливать налоги и сборы3 находится в противоречии с федеральным налоговым законодательством. Федеральное правительство определяет большинство источников местных налоговых доходов, в то время как региональные правительства располагают весьма скромным налоговым инструментарием.
В настоящее время официально признаны региональными лишь три налога: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог, местными — два: земельный налог, налог на имущество физических лиц. Субнациональные органы власти и управления обладают правом регулирования ставок и установления льгот по региональным и местным налогам, а также правом снижения ставки по налогу на прибыль организаций в части, подлежащей зачислению в региональный бюджет (до 13,5 %). Помимо этого субнациональные органы власти обладают рядом полномочий по регулированию специальных налоговых режимов. В условиях кризиса были введены меры по поддержке малого бизнеса. Так, законами субъектов Федерации могут быть установлены налоговые ставки по упрощенной системе налогообложения (УСНО) в пределах от 5 до 15 %. Следует отметить низкую активность региональных властей по реализации данных им полномочий: в период кризиса лишь порядка 40 субъектов Федерации приняли соответствующие законы о снижении ставки единого налога, уплачиваемого при применении УСНО. В настоящее время соответствующие законы о снижении ставки единого налога приняли 65 из 83 субъектов Федерации. Таким образом, даже эти незначительные налоговые полномочия не используются для регулирования процессов социально-экономического развития регионов, для повышения их финансовой устойчивости, формирования налоговой конкуренции между регионами.
Рассмотрим структуру доходов местных бюджетов на примере бюджета Волгоградской области (табл. 3)
В отличие от развитых федеративных государств, в Российской Федерации местные налоги преимущественно играют вспомогательную роль в формировании доходной базы муниципалитетов. Перечень местных налогов строго ограничен, значительных полномочий в отношении этих налогов у органов местного самоуправления нет. Доходы от земельного налога и налога на имущество физи-
3 Статья 132 Конституции Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ).
60
ФИнАнсЫ И крЕдИт
Таблица 3
Структура доходов местных бюджетов волгоградской области в 2009 г., тыс. руб.
Показатель Бюджет городских округов Бюджет муниципальных районов Бюджет городских и сельских поселений
Доходы бюджета, всего 21 330 112 15 538 201 4 359 113
Налоговые доходы: 9 974 330 3 368 797 1 091 451
- НДФЛ 7 361 707 3 054 071 790 004
- ЕНВД 919 698 228 535 -
- ЕСХН 2 083 19 018 18 771
- налог на имущество физических лиц 188 915 - 18 838
- земельный налог 1 338 621 - 260 255
- государственная пошлина 163 306 67 173 3 584
Неналоговые доходы: 4 374 389 541 082 331 933
- доходы от использования имущества, нахо- 2 845 864 317 171 235 185
дящегося в государственной и муниципальной собственности
- платежи при пользовании природными 56 807 43 446 39
ресурсами
- доходы от оказания платных услуг и компен- 197 091 11 247 3 168
сации затрат государства
- доходы от продажи материальных и немате- 1 079 474 103 849 92 901
риальных активов
- штрафы, санкции, возмещение ущерба 192 953 64 944 349
- прочие неналоговые доходы 2 200 424 291
Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы российской Федерации 6 981 394 11 626 404 2 933 190
Прочие безвозмездные поступления - 1 919 2 539
Источник: данные Федерального казначейства.
ческих лиц составляют лишь порядка 7 % доходов местных бюджетов4 Волгоградской области.
Расходные полномочия, делегированные местным органам самоуправления, не соответствуют тем бюджетным ресурсам, которыми располагают местные власти. Перечень и налогооблагаемая база местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов местных бюджетов. Ограниченность финансовой базы муниципалитетов вступает в противоречие с большим объемом возложенных на него функций.
Таким образом, в данное время расходные обязательства региональных и местных органов власти не соответствуют тем бюджетным ресурсам, которыми они реально располагают. Собственные налоги покрывают менее 15 % расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Значительная доля доходов муниципалитетов приходится на финансовую помощь из регионального бюджета. Местные органы власти не заинтересованы в проведении политики, направленной на увеличение платежей в бюджет. Расширение фискальных полномочий субнациональных
4 Рассчитано по данным Федерального казначейства об исполнении бюджета Волгоградской области.
органов власти, а также более активная реализация уже имеющихся полномочий могут позволить региональным властям самостоятельно решать вопрос о поддержке бизнеса, в том числе в приоритетных для региона отраслях, способствовать развитию налоговой конкуренции между регионами, повышению эффективности налоговой политики.
В данное время в Российской Федерации важное значение приобретает проблема достижения оптимального сочетания централизации и децентрализации налоговых доходов. Децентрализация предполагает передачу более значительных полномочий органам власти на местах, с тем чтобы те могли самостоятельно принимать решения по формированию доходов, расходов и нормативно-правовому регулированию. Местные власти ближе к населению, лучше знают его нужды и поэтому способны удовлетворить его потребности лучше, чем центральная власть [5, с. 1].
Выбор степени бюджетной децентрализации является политическим решением. Провести бюджетную децентрализацию таким образом, чтобы раскрылись все преимущества децентрализованной системы, очень непросто (из-за самой природы этого явления, в котором исходно заложено проти-
воречие между решением трех задач: достижением экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности).
При попытке совместить социальную справедливость с обеспечением макроэкономической стабильности за счет сокращения горизонтального неравенства перед центральным уровнем власти встает серьезная дилемма. Единственный способ решить обе эти задачи одновременно — усилить централизацию налоговой базы, однако централизация налоговой базы приводит к снижению доходной автономии территорий, что в свою очередь противоречит сути децентрализации, поскольку эффективность децентрализованных систем возможна только при усилении доходной автономии на местах.
Однако, с другой стороны, поскольку база налогообложения в нашей стране распределена неравномерно, децентрализация налоговых полномочий еще больше усилит разрыв между богатыми и бедными территориями. Поэтому, несмотря на то, что неравномерное распределение ресурсов служит важным аргументом в пользу выравнивания, попытки повысить справедливость посредством децентрализации налоговой базы, скорее всего, приведут к «регионализации» бюджетного профицита и «федерализации» дефицита, что станет причиной значительного вертикального разрыва и макроэкономической нестабильности. В результате богатые регионы выиграют от возможности установить более низкие ставки и получить более высокие доходы, а для регионов с низким налоговым потенциалом картина будет противоположной. В итоге горизонтальное неравенство усилится, тем более что федеральный центр будет вынужден сократить объем распределения выравнивающих трансфертов [5, с. 6].
Для решения проблемы разграничения налоговых полномочий между уровнями власти необходима гармонизация отношений, реализуемых в процессе разграничения этих полномочий. В данное время региональные и местные власти не обладают достаточным уровнем налоговых полномочий, что препятствует развитию экономики регионов страны. Существующая методика распределения дотаций по выравниванию уровней бюджетной обеспеченности с использованием налогового потенциала не создает стимулов к увеличению собственных доходных источников для региональных и местных органов власти.
Необходимо дальнейшее совершенствование существующей системы бюджетного федерализма.
Введение федерализма в сферу государственного строительства Российской Федерации как федеративного государства требует гармонизации отношений, реализуемых в процессе разграничения налоговых полномочий различных уровней власти.
Финансовая эквализация
Эффективным инструментом гармонизации бюджетно-налоговых отношений выступает финансовая эквализация. В отличие от финансового выравнивания, финансовая эквализация предполагает многопараметрическую оптимизацию распределения налогов и межбюджетных трансфертов по уровням бюджетной системы.
Концепция финансовой эквализации была разработана одним из родоначальников современной концепции федеративных финансов, представителем финансовой науки Германии первой четверти XX в. профессором Иоганном Попицем.
Под термином «эквализация» понимается нахождение оптимального соотношения при распределении налогов и межбюджетных трансфертов одновременно по нескольким параметрам: как на разных уровнях управления (по вертикали), так и на одном уровне (по горизонтали) [4].
Финансовая эквализация проходит три стадии.
Первой стадией финансовой эквализации, по мнению Иоганна Попица, является распределение задач (на этом этапе, прежде всего, должно происходить распределение расходных обязательств между уровнями власти).
На второй стадии финансовой эквализации происходит распределение источников дохода между территориальными коллективами разного уровня, т. е. должно осуществляться распределение налоговых доходов между бюджетами в целях покрытия их расходных обязательств, причем, на взгляд авторов, это покрытие должно быть достаточным для большинства региональных бюджетов. После осуществления данного этапа выравнивания недостаток финансовых средств должны испытывать только те субъекты Федерации, которые в силу природно-климатических, географических и других объективных особенностей имеют низкий уровень бюджетной обеспеченности.
В настоящее время расходные обязательства региональных и местных бюджетов значительно превышают их доходные полномочия, а система межбюджетных трансфертов, направленная на выравнивание вертикальной несбалансированности, крайне сложна и запутанна. В Российской
62
ФИнАнсЫ И крЕдИт
Федерации насчитывается около сотни различных трансфертов. Представляется необходимым провести тщательную ревизию разграничения полномочий между федеральным центром и регионами, с тем чтобы ряд полномочий полностью закрепить за регионами, а часть полномочий вернуть на уровень Федерации и тем самым исключить сложный механизм распределения межбюджетных трансфертов.
Третья и решающая стадия финансовой эква-лизации - это распределение тягот. Здесь в отличие от генерализирующего эффекта второй стадии предпринимается попытка учесть особенности выполнения публичных обязанностей конкретными субъектами Федерации и тем самым учесть действительный, а не нормативный уровень их финансовой потребности [1]. На третьем этапе предполагается перераспределение части налоговых доходов для учета фактических финансовых потребностей региона -предоставление трансфертов регионам с низким уровнем налоговых доходов. Наиболее эффективным представляется выделять регионам блочные трансферты на финансирование определенных отраслей с нежесткими условиями расходования получаемых средств. В этом случае Российская Федерация на условиях софинансирования выделяет регионам трансферт на развитие приоритетной сферы, а региональные власти сами решают, на какие конкретные программы и проекты в данной отрасли будут потрачены полученные средства.
Механизмы финансовой эквализации используются в ряде стран с федеративной формой государственного устройства, поэтому представляется целесообразным введение института финансовой эквализации в целях совершенствования бюджетного федерализма в Российской Федерации. Каждый уровень власти федеративного государства наделен самостоятельностью, что способствует наиболее эффективному выполнению им своих функций. Однако централизация налоговых доходов в федеральном бюджете Российской Федерации негативно сказывается на возможностях реализации этой самостоятельности. Существует объективная потребность в гармонизации налоговых отношений, трансформации модели перераспределения финансовых ресурсов между различными уровнями бюджетов. В отличие от финансового выравнивания, многопараметрическая финансовая эквализация должна инициировать повышение самостоятельности и ответственности субнациональных властей при формировании территориальных бюджетов. Она способствует сохранению единства и устойчивому развитию государства, повышению
роли налогов в развитии и укреплении федеративных отношений, а также усилению ответственности публично-правовых образований за результаты перераспределения финансовых ресурсов.
Таким образом, можно выделить три направления повышения эффективности использования налоговой системы в условиях реализации бюджетного федерализма: выбор оптимальных критериев распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы; повышение эффективности распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти; реформирование механизма распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Эффективным инструментом решения обозначенных проблем является финансовая эквализация, которая позволяет обеспечить устойчивый баланс налоговых интересов всех уровней власти.
Применение такого инструментов, как финансовая эквализация, и усиление налоговой конкуренции между субъектами Российской Федерации будет способствовать достижению оптимального баланса между собственными налоговыми доходами региональных бюджетов и дотациями на выравнивание бюджетной обеспеченности, созданию стимулов для развития экономического и налогового потенциалов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Список литературы
1. Королев С. В. Концепция федеративных финансов Иоганна Попица: опыт Веймарской Республики и современная Россия // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1. С. 45-48.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 22.09.2009 № 218-ФЗ (в ред. от 03.10.2010).
3. О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 № 670. (в ред. постановлений Правительства Российской Федерации от 18.09.2006 № 580, от 03.11.2007 № 745, от 12.08.2008 № 593).
4. Пинская М. Р. Реализация принципа федерализма в налоговой системе России // Финансы и кредит. 2009. № 34 (370). С. 29-32.
5. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика / под общ. ред. Мигары Де Сильвы, Г. Курляндской / Центр фискальной политики. М.: Весь Мир. 2006. 464 с.
6. Соколова А. А. Формы и механизмы вертикального выравнивания в сфере межбюджетных отношений // Финансы и кредит. 2009. № 6. С. 14-22.
