CC BY
131
Налоговая система
реализация принципа федерализма в налоговой системе россии
М.Р. ПИНСКАЯ, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Налоги и налогообложение» Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации
В статье анализируются проблемы реализации принципа федерализма при построении налоговой системы России. Обоснованы принципы налогового федерализма. Предлагается совершенствование действующей системы выравнивания доходов субфедеральных бюджетов путем введения института финансовой эквализации. Выдвигается тезис о необходимости укрепления доходной базы субфедеральных бюджетов путем усиления территориальной налоговой конкуренции за налогоплательщика.
Ключевые слова: федерализм, налоги, система, бюджеты, федерализм, конкуренция.
Актуальность исследуемой проблематики обусловлена тем, что в условиях финансового кризиса усиливается неравномерность развития регионов и возникает необходимость пересмотра методов формирования субфедеральных бюджетов, с тем чтобы стимулировать все уровни управления к укреплению своей доходной базы.
Построение налоговой системы России с учетом принципа федерализма. Введение принципов федерализма в сферу государственного строительства России как федеративного государства потребовало создания адекватной бюджетной и налоговой системы и способов регулирования межбюджетных отношений. Из-за высокой концентрации все большей доли доходов в федеральном бюджете заметны явно выраженные тенденции к перераспределению ресурсов через федеральный центр. Пропорции по доходной и расходной частям между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации составили следующие величины (см. таблицу1).
1 Рассчитано автором по данным сайта Федерального казначейства РФ: http://www.roskazna.ru/reports и сайта http://www. budgetrf.ru/publications/statistics/
Как видно из таблицы, заметна тенденция к централизации доходов и полномочий по принятию решений, что ведет к снижению бюджетной автономии регионов.
Содержание понятия «налоговый федерализм». Концепция налогового федерализма должна базироваться на аксиоме, что в каждом государстве для обеспечения целенаправленного, устойчивого и эффективного развития необходимо принимать во внимание следующую триаду: «функции — полномочия — ресурсы». Другими словами, каждый уровень управления обязан обеспечивать реализацию своих функций, а для этого он должен быть наделен определенными полномочиями и иметь достаточные ресурсы.
Для развития концепции необходимо уточнить определение налогового федерализма как закрепленного в законодательном порядке механизма управления бюджетными ресурсами, предполагающего организацию налоговых потоков и межбюджетных трансфертов по уровням власти в соответствии с их функциями, полномочиями и ответственностью, обеспечивающего проведение рациональной и справедливой политики перераспределения финансовых ресурсов между отдельными звеньями бюджетной системы.
Налоговый федерализм как принцип, режим и форма распределения и перераспределения доходов между отдельными звеньями бюджетной системы служит задачам интеграции и децентрализации разных уровней управления налоговой системой, для обеспечения участия налогоплательщиков в решении вопросов общегосударственного значения. В силу этого как способ решения сложных про-
соотношение доходов и расходов федерального бюджета (в числителе) и консолидированных бюджетов субъектов рФ (в знаменателе), %
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Доходы 44/56 48/52 52/48 55/45 58/42 57/43 59/41 63/37 62/38 62/38 65/35
Расходы *2 * * * 55/45 54/46 53/47 54/46 53/47 56/44 55/45
Налоговые доходы 45/55 51/49 57/43 62/38 65/35 64/36 64/36 59/41 53/47 56/44 54/46
блем государственного строительства налоговый федерализм имеет большое значение. Важнейшей экономической предпосылкой для сохранения и развития федерализма является использование экономических преимуществ огромного российского общего рынка «без границ», предоставляющего налоговые и таможенные преференции экономическим агентам. По сравнению с западными странами, стремящимися к интеграции и гармонизации своих налоговых систем, Россия находится в более привилегированном положении из-за общности политических, правовых, экономических, социокультурных отношений между регионами.
Принципы налогового федерализма. Из теории управления большими многоуровневыми системами известно, что жесткая централизация всех функций и ресурсов на верхнем уровне в конечном счете не улучшает, а ухудшает качество и эффективность всей многоуровневой системы, поскольку лишает нижние эшелоны инициативы и самостоятельности. Поэтому для обеспечения оптимального управления в основу налогового федерализма должны быть заложены следующие принципы:
1) конституционного закрепления развернутой характеристики финансовой системы, основных принципов налогообложения и видов налогов, которые государство вправе использовать в качестве своего финансового ресурса;
2) разграничения прав, обязанности и ответственности при формировании и исполнении бюджетов между федеральным центром и субъектами Федерации на основе субсидиарности, суть которой состоит в распределении функций между уровнями власти таким образом, что в ведение верхних эшелонов власти включаются только те функции (и полномочия), которые они могут выполнить лучше, чем нижние эшелоны;
3) законодательной регламентации налоговых полномочий уровней управления;
4) равноправия всех субъектов Федерации в их финансовых отношениях с федеральным центром;
2 Отсутствуют сводные данные об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
5) конституционной гарантии финансовой самостоятельности субъектов Федерации и местного самоуправления и обеспеченности ресурсной базой, адекватной их полномочиям;
6) достаточности собственных доходов бюджетов каждого уровня как основных финансовых ресурсов для реализации закрепленных за ними расходных полномочий;
7) закрепление за каждым уровнем бюджета собственных налогов, а также закрепление права на изменение отдельных элементов налогообложения по собственным налогам;
8) конституционной гарантии справедливого перераспределения (финансовой эквализации) бюджетных средств между отраслями и сферами управления, регионами и отдельными гражданами и контроле за их использованием;
9) перераспределения финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы для сглаживания дисбалансов различных бюджетов с помощью межбюджетных трансфертов, на основе законодательно закрепленной финансовой эквализации;
10) автономизации, предполагающей оптимальное сочетание централизации и самостоятельности нижерасположенных эшелонов (децентрализация) путем наделения различных уровней власти собственными доходными источниками, налоговыми полномочиями и ответственностью.
Финансовая эквализация. В целях совершенствования налогового федерализма в Российской Федерации представляется целесообразным введение института «финансовой эквализации», механизмы которой прописаны в конституциях ряда стран.
Под термином «эквализация» мы понимаем нахождение оптимального соотношения (баланса) при распределении налогов и межбюджетных трансфертов одновременно по нескольким параметрам: как на разных уровнях управления (по вертикали), так и на одном уровне (по горизонтали).
Финансовая эквализация, интегрируя в себе политические решения, оформленные в нормах права, может обеспечить:
1) выравнивание формирующейся за счет налогообложения доходной базы федерального и региональных бюджетов (между Российской Федерацией и ее субъектами);
2) перераспределение доходов и налогового бремени в зависимости от «финансовой силы» и налоговой базы по горизонтали (между субъектами РФ);
3) перераспределение доходов внутри субъекта Федерации для обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления. Характерной чертой финансовой эквализации
является то, что во главу угла ставятся интересы федерального центра. Поэтому сначала обеспечивается выполнение федеральных задач: финансирование публичного управления, правоохранительной системы, обороны и т. п. Лишь после того как решены вопросы финансирования федеральных задач, переходят к рассмотрению региональных вопросов, связанных с финансированием публичных потребностей нижестоящих уровней управления: субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Институт финансовой эквализации позволяет осуществить выравнивание предельной полезности дохода на межрегиональном уровне за счет создания стимулов к укреплению доходной базы бюджетов за счет налогов путем усиления территориальной налоговой конкуренции.
Необходимость усиления налоговой конкуренции. За годы реформ, предполагающих переход от командно-административных методов управления экономикой к рыночным, на микроуровне у экономических агентов уже сформировались навыки предпринимательской инициативы, зарабатывания средств в условиях конкурентной борьбы. В то же время особенностью реализации экономической политики государства в области формирования доходов бюджетов на мезоуровне является жесткая централизованная система управления, доставшаяся нам в наследство от советской системы, предполагавшей командный принцип управления вертикалью безопасности без элементов конкуренции, а, стало быть, и без должной самостоятельности и ответственности субфедеральных органов власти и управления за результаты своей деятельности.
Факторы, препятствующие развитию налоговой конкуренции. Количество федеральных налогов и сборов превышает количество региональных и местных налогов, вместе взятых, в 2 раза. Резкий перекос в сторону числа федеральных налогов компенсируется тем, что в соответствии со ст. 56 Бюджетного кодекса РФ, в бюджеты субъектов
Федерации поступают отдельные федеральные налоги и налоги, взимаемые в рамках специальных налоговых режимов. В то же время это ставит субфедеральные власти в зависимость от вертикальных межбюджетных трансфертов, порождая у них иждивенческие настроения и, как следствие, приводит к нерациональному перераспределению финансовых ресурсов в процессе создания общественных благ.
Еще один фактор: высокая зависимость субфедеральных бюджетов от федеральных налогов. Постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» утверждена Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Дотации выделяются тем регионам, уровень реальной бюджетной обеспеченности которых до распределения Фонда финансовой поддержки регионов меньше 1. Зависимость бюджетной обеспеченности и налогового потенциала — прямо пропорциональная. Индекс значений налогового потенциала по субъектам РФ в расчете Минфина России разбросан в 2009 г. от 0,0838 в Ингушской Республике до 3,9504 в Чукотском АО3. На основе оценки зависимости бюджетной обеспеченности от налогового потенциала выявлено, что наибольшее влияние оказывают налог на прибыль организаций и НДФЛ. Вклад остальных налогов меньше, чем доверительный интервал исходных данных Минфина России.
Ответ на вопрос о том, нужна ли нам налоговая конкуренция или нет, является неоднозначным, и его нужно искать в контексте проводимой налоговой реформы. Если в результате налоговой конкуренции происходят позитивные и желательные изменения, тогда налоговая конкуренция благоприятна для экономики. С другой стороны, если в определенный период своего развития экономика лучше функционирует при высоких налоговых ставках и высоком налоговом бремени на сбережения и инвестиции, тогда налоговая конкуренция контрпродуктивна.
Анализ показал, что принятые в настоящее время распределение налоговых полномочий и расщепление налогов между уровнями управления не только не способствуют выравниванию экономического неравенства регионов, но и усиливают региональные диспропорции. Существующие методы перераспределения финансовых ресурсов
3 По данным Минфина России. URL: http://www1.mmfm. ru/ru/budget/regions/mb/mb2009_2011/
на мезоуровне характеризуются тем, что во взаимоотношениях региональных и местных властей преобладают патерналистские4 тенденции, которые ведут к формированию оппортунистических5 настроений у региональной власти и местных органов самоуправления.
Сверхцентрализация налоговых полномочий, преобладание федеральных налогов при одновременно незначительной роли региональных и местных налогов в формировании субфедеральных бюджетов, отсутствие горизонтальных межбюджетных трансфертов на мезоуровне и возможностей для
4 Патернализм (от лат. paternus — отцовский) — убеждение в том, что государство, правительство обязаны заботиться о гражданах, обеспечивать удовлетворение их потребностей за государственный счет, принимать на себя все заботы о благоденствии граждан. — в: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь М.: Инфра-М, 2006.
5 Поведение юрисдикции, которая влияет на величину выделяемых ей из вышестоящего бюджета финансовых ресурсов и предоставляет локальные общественные блага, эк-стернализируя свои издержки, в литературе характеризуется термином «оппортунистическое» поведение, то есть «преследование собственных интересов с использованием обмана» (см., например: Williamson O. E. The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting. L.; N.Y.: Macmillan and Free Press, 1985. Р. 30; Plachta R. C. Schuldenfalle Finanzausgleich. Theoretische und empirische Analyse der deutschen Finanzverfassung. Inauguraldissertation zur Erlangung des Doktorgrades der Wirtschafts — und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität zu Köln. Köln: 2008. S. 33).
реализации налоговых конкурентных преимуществ территорий — это следствие сложившейся в России системы управления налоговой и бюджетной системами, и причина этого — институциональный фактор.
Реализация институционального подхода к анализу налоговой составляющей факторов, воздействующих на развитие модели конкурентного федерализма, позволит управлять процессами формирования доходов региональных и местных бюджетов научно обоснованными методами.
список литературы
1. Сайт Федерального казначейства РФ: http:// www.roskazna.ru/reports
2. Сайт http://wwwibudgetrf.ru/publications/statistics/
3. Райзберг Б. А, Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2006.
4. Williamson O. E. The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting. L.; N. Y.: Macmillan and Free Press, 1985.
5. Plachta R. C. Schuldenfalle Finanzausgleich. Theoretische und empirische Analyse der deutschen Finanzverfassung. Inauguraldissertation zur Erlangung des Doktorgrades der Wirtschafts — und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität zu Köln. Köln: 2008. S. 33.
Приглашаем к сотрудничеству!
Издательский дом «Финансы и Кредит» приглашает к сотрудничеству организации, занимающиеся подпиской, распространением и реализацией печатной продукции на взаимовыгодных условиях.
Тел./факс: (495) 721-85-75 Http:/www.fin-izdat.ru
e-mail: post@fin-izdat.ru
