CC BY
220
СУЛЕЙМАНОВ Магомед Магомедович
Кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры налогов и денежного обращения
Дагестанский государственный университет
367025, РФ, г. Махачкала, ул. М. Гаджиева, 43а Контактный телефон: (928) 837-55-70 e-mail: [email protected]
ИСТОМИНА Наталья Александровна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 252-17-44 e-mail: [email protected]
Современные тенденции и проблемы развития межбюджетных отношений1
Ключевые слова: межбюджетные отношения; налоги; налоговый федерализм; бюджетная обеспеченность; регионы; муниципальные образования.
Аннотация Рассматриваются современные проблемы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. Аргументируется предположение о том, что низкая бюджетная обеспеченность территорий является следствием неэффективной модели налогового федерализма. Представлены результаты изучения практики формирования доходной базы региональных и местных бюджетов в разных субъектах Федерации. С целью повышения доходной базы бюджетов территорий обоснована необходимость совершенствования системы распределения налоговых источников доходов по бюджетной «вертикали».
Реализация задач по преодолению финансово-экономического кризиса и модернизации российской экономики предопределяет необходимость увеличения доходной части бюджетов всех уровней, поиска дополнительных источников налоговых доходов, направляемых на укрепление налогового потенциала территорий, для чего потребуется совершенствование действующей в России системы межбюджетных отношений.
К сожалению, процесс реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в последние годы был ориентирован в основном на совершенствование фондовых методов регулирования бюджетов территорий. Неслучайно в федеральном бюджете в последнее время количество фондов финансовой поддержки регионов выросло до шести2. Одной из причин возникновения такой ситуации является экономи-
1 Статья публикуется в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009-2013 гг.».
2 Действующий механизм распределения трансфертов, посредством которого государство регулирует бюджетные отношения, включает в себя использование шести основных трансфертных фондов: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), Федеральный фонд компенсаций (ФК), Федеральный фонд софинансирования расходов (ФСР), Федеральный фонд регионального развития (ФРР), Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ), Фонд содействия реформированию ЖКХ (ФЖКХ).
© Сулейманов М. М., Истомина Н. А., 2012
чески необоснованная, нерациональная концентрация налоговых платежей в федеральном бюджете.
Российская налоговая система ориентирована, главным образом, на перераспределение федеральных регулирующих налогов. В значительной мере это объясняется неравномерностью распределения налогового потенциала по территориям. Другой отличительной чертой действующей в РФ системы межбюджетных отношений является исключительная узость перечня собственных доходных источников регионов и муниципалитетов [1]. Но парадокс заключается в том, что именно такая ориентация еще более усугубляет эту неравномерность, постепенно переводя в разряд дотационных все большее число регионов.
В России сложилась довольно противоречивая и экономически неэффективная модель разграничения и распределения налогов между бюджетами разных уровней (табл. 1).
Таблица 1
Соотношение доходов и расходов федерального бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов Федерации, %
Показатель 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Доходы 63/37 62/38 62/38 65/35 61/39 63/37
Расходы 54/46 53/47 56/44 55/45 61/39 56/44
Налоговые доходы 59/41 53/47 56/44 54/46 51/49 54/46
Примечание. Составлено по данным Федеральной службы государственной статистики 2].
В настоящее время сохраняется зависимость региональных бюджетов от федерального центра и федеральных трансфертов. Собственная доходная база бюджетов субъектов Федерации обеспечивает лишь 40% их расходных обязательств. В их бюджеты поступает меньше половины налоговых платежей, формируемых на подведомственной территории. В итоге снижается заинтересованность регионов в развитии налоговой базы и повышении эффективности реализации налогового потенциала. Для решения этой проблемы требуется пересмотреть систему распределения налоговых источников доходов по бюджетной «вертикали», что, в свою очередь, делает необходимой модернизацию существующей модели налогового федерализма [3. С. 178; 4-5].
Как известно, ключевым условием функционирования эффективной модели налогового федерализма является максимальная реализация принципа самостоятельности бюджетов разных уровней. Базовым критерием самостоятельности служит наличие собственных доходов, закрепленных законодательством на постоянной или договорной основе. Главная цель налогового федерализма - разграничение налогов между звеньями бюджетной системы РФ, которая призвана гарантировать финансирование нормативной части расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и обусловленных разграничением предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней. При этом будет сведена к минимуму необходимость дополнительного распределения доходов между ними, сократятся межбюд-жетные потоки [6. С. 78]. Данную цель следовало бы четко отразить в Бюджетном и Налоговом кодексах РФ и беспрекословно реализовать на практике. А что фактически мы имеем?
Охарактеризуем ситуацию, сложившуюся в Республике Дагестан, где вырисовывается картина, не сравнимая со среднероссийскими показателями.
По данным Министерства финансов Республики Дагестан, уровень собственных доходов бюджета Республики за 2005-2010 гг. изменялся в пределах от 2,1 в 2005 г. до 3,3% в 2010 г. (табл. 2).
Таблица 2
Соотношение собственных и регулирующих доходных источников в общем объеме доходов бюджета Республики Дагестан (без учета межбюджетных трансфертов), %
Группы доходов 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Собственные доходы 2,1 2,4 2,1 3,3 2,7 3,3
Доходы от регулирующих налогов 97,9 97,6 97,9 96,7 97,3 96,7
Примечание. Составлено по данным законов о республиканском бюджете Дагестана за соответствующие годы.
Структура доходов республиканского бюджета Дагестана в разрезе групп доходов бюджетной классификации отражена в табл. 3.
Таблица 3
Структура доходов бюджета Республики Дагестан в 2005-2010 гг., %
Группы доходов 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Налоговые доходы 20,5 23,5 16,5 18,2 18,3 31,0
Неналоговые доходы 0,7 0,8 0,9 1,3 0,4 0,9
Безвозмездные перечисления 78,8 75,7 82,6 80,5 81,3 68,1
Всего 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Примечание. Составлено по данным законов о республиканском бюджете Дагестана за соответствующие годы.
Приведенные в табл. 3 данные свидетельствуют о низкой налоговой обеспеченности и налоговом потенциале Республики Дагестан.
Аналогичная ситуация наблюдается и в других регионах России. На сегодняшний день около 80% субъектов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов; сохраняется значительное количество регионов, формирование бюджетов которых происходит посредством дотаций из федерального бюджета. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, в 2010 г. доля финансовой помощи в доходах консолидированных бюджетов регионов Северо-Кавказского федерального округа (СКФО), за исключением Ставропольского края, составила более 60%: в Чеченской Республике - 92,3%; в Республике Ингушетия - 92,5; в Кабардино-Балкарской Республике -58,4; в Республике Дагестан - 68,1; в Республике Северная Осетия - Алания - 70,4; в Карачаево-Черкесской Республике - 70,2; в Ставропольском крае - 36,5% (рис. 1). Из-за слабого налогового потенциала в таких регионах низок уровень не только закрепленных доходов, но и отчислений от регулирующих налогов, в связи с чем они являются высокодотационными.
В общем объеме межбюджетных трансфертов, направляемых субъектам РФ из федерального бюджета, значительную часть составляют дотации, предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. К примеру, в 2007 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 67 регионов, тогда как в 2006 г. - 65. В 2010 г. таких регионов стало уже 70. Общий объем предоставленных бюджетам субъектов РФ в 2006 г. средств из Федерального фонда поддержки регионов составил 228,9 млрд р.; в 2007 г. - 261,3; в 2008 г. - 328,6; в 2009 г. - 373,9; в 2010 г. - 396,9 млрд р. [7].
Подобная ситуация сложилась и на местном уровне. Чрезвычайную важность проблема поиска механизмов выравнивания бюджетных доходов муниципалитетов приобрела в нашей стране после принятия ФЗ-131, поскольку резко возросло число субъектов бюджетного регулирования, и все муниципальные образования стали равноправными в области формирования бюджета. В России с 2008 по 2010 г. наблюдается
рост межбюджетных трансфертов с 41,5% в 2008 г. до 46,6% в 2010 г., или на 5,1%, что связано с увеличивающимися возможностями субъектов РФ по оказанию финансовой помощи муниципальным образованиям в условиях благоприятной экономической ситуации. В общем объеме доходов местных бюджетов в 2010 г. доля межбюджетных трансфертов составила 59,7%, или 1 424,7 млрд р. [7].
яр I § 1 Ц ° В 5 §
<и О* и* щ н И « 2 <и е§ * -Зет я О <и ^ и
г
Рис. 1. Удельный вес финансовой помощи в структуре доходов консолидированных бюджетов
регионов СКФО за 2010 г., %
Формы предоставления межбюджетных трансфертов регулируются ст. 135 БК РФ, в соответствии с которой они предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов [1]. Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2010 г. представлена на рис. 2.
Дотации - 21,2 Субвенции - 40,9 Субсидии - 29,4 Прочие трансферты - 8,5
Рис. 2 Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2010 г., %1
Межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (дотации, субсидии и иные межбюджетные трансферты), в 2010 г. составили 842,0 млрд р., или 59,1% общего объема межбюджетных трансфертов, и 46,6% объема собственных доходов местных бюджетов. Удельный вес межбюджетных трансфертов (без субвенций из региональных фондов компенсаций) в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов Российской Федерации за 2008-2010 гг. представлен в табл. 4.
Как видно из табл. 4, по федеральным округам в 2010 г. по сравнению с 2009 г. не произошло существенных изменений удельного веса данных межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов, за исключением Южного федерального округа, где снижение удельного веса достигло 6,5%. В 2010 г. в 37 субъектах Федерации
1 Составлено по данным Министерства финансов РФ.
данный показатель превышал среднее значение по стране, а в 46 субъектах был ниже среднего уровня. Самая высокая доля финансовой помощи отмечается в местных бюджетах Чукотского автономного округа (75,0%), Республики Дагестан (75,7%), Республики Тыва (72,2%).
Таблица 4
Доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов РФ за 2008-2010 гг., %
Федеральный округ 2008 2009 2010
Центральный 34,6 34,6 36,6
Северо-Западный 41,7 45,3 46,1
Южный 42,5 47,6 37,1
Северо-Кавказский - - 60,3
Приволжский 38,0 45,2 45,6
Уральский 45,9 52,8 50,4
Сибирский 40,8 48,3 49,1
Дальневосточный 49,1 60,9 61,1
Примечание. Без учета субвенций из региональных фондов компенсаций.
В 2008-2010 гг. основными получателями указанных межбюджетных трансфертов являлись бюджеты муниципальных районов: в 2008 г. их доля составляла 49,1%; в 2009 г. - 47,4; в 2010 г. - 46,4% общего объема предоставляемой финансовой помощи местным бюджетам. Бюджеты городских округов и поселений получили в 2008 г. 38,9 и 12,0% и в 2009 г. - 38,8 и 13,8%; в 2010 г. - 37,5 и 16,1% соответственно. Основными причинами указанного соотношения являются низкая налоговая составляющая в собственных доходах бюджетов муниципальных районов, а также необходимость финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, что учитывается при распределении дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Федеративный тип государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной системы страны, коренным образом изменяя механизм формирования доходов и финансирования расходов бюджетов всех уровней. От специфики процесса децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, решения проблемы оптимального соотношения федерального бюджета и бюджетов территорий во многом зависят сохранение целостности страны, а также ее стабильность и финансовая безопасность. Сегодня крайне велика роль субъектов РФ в реализации указанных задач. В то же время бюджетная обеспеченность территорий определяется тем, какие финансовые средства получают в свое распоряжение региональные органы власти и органы местного самоуправления.
С позиций финансовой устойчивости бюджетов территорий предпочтение необходимо отдавать закрепленным на долговременной или постоянной основе конкретным видам налоговых доходов. Наличие постоянного, предсказуемого источника доходов позволит региональным и местным органам власти осуществлять средне- и долгосрочное планирование своего социального и финансово-экономического развития, повысит экономическую ответственность за исполнение бюджетных полномочий.
Естественно, в условиях существующего неравенства налогового потенциала регионов и муниципальных образований ограничиться только закрепленными источниками доходов невозможно. Поэтому при распределении доходов метод закрепления налогов целесообразно сочетать с методом их долевого распределения, причем регулирование доходов региональных и местных бюджетов было бы более обоснованно осуществлять
посредством фондов финансовой поддержки регионов и муниципальных образований, так как перечисляемые средства из этих фондов определяются по заранее утвержденной методике и являются наиболее предсказуемым источником доходов. Подобная модель бюджетного регулирования, на наш взгляд, наиболее приемлема для муниципалитетов, находящихся в депрессивном состоянии и получающих значительный объем дотаций, каковых в России абсолютное большинство в силу неравномерного размещения финансового потенциала по территориям.
Как показывает опыт развитых федеративных государств, долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать, прежде всего, налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств. Между тем до сих пор в Российской Федерации отсутствует четкая система распределения налоговых, да, впрочем, и других видов доходов между бюджетами. По нашему мнению, сложившаяся система распределения налогов между бюджетами разных уровней в РФ имеет как достоинства, так и недостатки (табл. 5).
Таблица 5
Матрица SWOT-анализа системы распределения налогов между бюджетами разных уровней в Российской Федерации
Сильные стороны Слабые стороны
Обеспечение региональных и местных бюджетов необходимыми средствами для осуществления своих функций независимо от экономического потенциала территорий. Создание предпосылок для нивелирования различий в уровнях социально-экономического развития регионов. Заинтересованность региональных органов власти и органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности предприятий различных форм собственности, расположенных на подведомственной им территории, как плательщиков регулирующих налогов. Предотвращение возможностей распыления бюджетных средств и их концентрация на приоритетных для всего общества направлениях Несоответствие расходных полномочий территориальных органов власти их финансовой основе. Отсутствие заинтересованности нижестоящих органов власти в увеличении налогового потенциала и росте собственных доходов. Высокая степень зависимости нижестоящих бюджетов от бюджетов вышестоящих. Отсутствие возможности перспективного налогового и бюджетного планирования в условиях ежегодного пересмотра нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. Неравенство территорий с различным экономическим потенциалом. Превращение трансфертов в доминирующую форму финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований; встречный характер финансовых потоков между бюджетами
Возможности Угрозы
Наличие системы «гарантированных» налоговых поступлений, включающих в себя как местные налоги, так и твердо закрепленные за ними доли иных налогов. Возможность передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе Возможность проявлений субъективизма со стороны вышестоящих органов при установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов при выборе их состава, предоставлении финансовой помощи. Порождение иждивенческих настроений органов местного самоуправления при формировании доходов бюджета. Снижение ответственности по исполнению бюджетов
Примечание. Составлено по: 8-9]. ■1 ШШДЬМрВЭМ 1 (39) 2012
Совершенствованию межбюджетных отношений в России призвана способствовать в первую очередь такая модель бюджетно-налогового федерализма, формируя которую региональные и местные органы власти стремятся расширить собственную налоговую базу. Одним из эффективных способов стимулирования к расширению собственной налоговой базы является изменение пропорций налоговых отчислений от регулирующих доходных источников в бюджеты разных уровней в пользу субъектов РФ и муниципальных образований. Ориентация на большее налоговое самообеспечение, как показывает практика, служит мощным стимулом деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления по развитию финансово-экономического потенциала территорий.
Следует отметить, что ни одно федеративное государство не обходится без финансовой помощи, которую оказывают органы власти вышестоящих уровней органам власти нижних уровней. В России императивность финансовой помощи из федерального бюджета обусловлена тем, что 70 субъектов Федерации (84%) не располагают сегодня и в ближайшей перспективе не будут располагать доходным бюджетным потенциалом, достаточным для финансирования расходных обязательств, закрепляемых за ними на финансовый год. Процент аналогичных муниципальных образований, по оценкам ученых, колеблется от 85 до 90%.
Существующая дифференциация российских регионов (муниципальных образований) по природно-климатическим и географическим условиям, уровню социальноэкономического развития, налоговому потенциалу не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня, в основном, за счет собственных налогов. Расчеты (см. например: [10-12 и др ) показывают, что даже при условии зачисления всей суммы собираемых на соответствующей территории налогов в доходы исключительно бюджетов субъектов Федерации нельзя обеспечить сбалансированность и самостоятельность всех без исключения российских регионов.
В силу указанной дифференциации в России нельзя создать такую систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением их в соответствующие бюджеты, которая максимально удовлетворяла бы интересы бюджета любого уровня. Соответственно, одной из главных задач модернизации существующей системы межбюджетных отношений является совершенствование методических подходов к определению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона (муниципального образования), достигнутые уровень жизни и эффективность налогового администрирования, и др. [13. С. 29].
Критический уровень дифференциации регионов и муниципальных образований в России связан не только с теми объективными причинами (природно-климатические, географические и другие условия), но и со спецификой структурного кризиса на различных территориях, их приспособленностью к рыночным условиям хозяйствования, а также с особенностями бюджетно-налоговой и инвестиционной политики региональных и местных властей. Финансовая помощь из федерального бюджета, оказываемая в различных формах, лишь отчасти сокращает эти разрывы, но не решает в целом проблемы территориальных дисбалансов. Даже самая идеальная модель налогового федерализма, основанная на четком разграничении доходов и расходов между всеми звеньями бюджетной системы, а также на соблюдении других ее принципов, не способна решить проблему развития регионов, выравнивания их территориальных различий в социально-экономическом развитии. Поэтому модернизация российской модели налогового федерализма предопределяет необходимость и целесообразность трансформации целого ряда основополагающих принципов формирования и реализации финансовой политики государства, функционально ориентированных на обеспечение условий расширенно-воспроизводственного развития региональных экономик.
Итак, важнейшим условием повышения эффективности существующей системы межбюджетных отношений должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на региональные и местные органы власти, следует осуществлять, прежде всего, по принципу преимущественной опоры на собственные финансовые ресурсы. И лишь в недостающей части (по объективным причинам) такое обеспечение должно осуществляться за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня.
Источники
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
2. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики РФ. Режим доступа : www.gks.ru.
3. Алиев Б. Х., Сулейманов М. М. Модернизация российской модели налогового федерализма как фактор повышения эффективности налоговой системы // Налоги и финансовое право. 2011. № 7.
4. Игонина Л. Л., Кусраева Д. Э. Налоговый потенциал региона: эффективность реализации и факторы роста. Краснодар, 2010.
5. Истомина Н. А. Налоговое регулирование финансовой базы местных бюджетов как элемент межбюджетных отношений и бюджетного планирования в регионе // Финансы и кредит. 2011. № 44.
6. Сулейманов М. М. Роль налогового федерализма в формировании бюджетного потенциала территорий // Финансы. 2011. № 8.
7. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. Режим доступа : www.minfin.ru.
8. Игонина Л. Л. Муниципальные финансы : учеб. пособие. М. : Экономистъ, 2003.
9. Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в РФ. СПб. : СПбГУЭФ, 1999.
10. Оценка налогового потенциала регионов и распределение финансовой помощи из федерального бюджета / С. Баткибеков, П. Кадочников, О. Луговой и др. // Совершенствование межбюджетных отношений в России : сб. ст. М. : ИЭПП, 2000.
11. Причины и следствия слабости бюджетных стимулов в России на местном уровне / Е. В. Журавская и др. М. : ЦЭФИР, 2003.
12. Швецов Ю. Г. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопр. экономики. 2005. № 8.
13. Слепов В. А., Шуба В. Б., Бурлачков В. К. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы. 2009. № 3.
