CC BY
120
Удк 336.22:352
доходная база территориальных бюджетов
республики Дагестан: проблемы и перспективы
Б. Х. АЛИЕВ, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой налогов и денежного обращения E-mail: [email protected]
М. М. СУЛЕЙМАНОВ, ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: [email protected]
Ш. А. ГАСАНОВ, ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: [email protected]
П. И. ДЖАМАЛОВА, ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: [email protected] Дагестанский государственный университет
Статья посвящена проблемам формирования доходной базы бюджетов территорий. Раскрываются причины, влияющие на доходные источники региональных и местных бюджетов. На основании проведенного анализа предложен комплекс научно-практических рекомендаций, направленных на повышение доходной базы территориальных бюджетов.
Ключевые слова: доходная база, территориальные бюджеты, регион, налоговый потенциал.
Финансовые возможности субъектов РФ по выполнению возложенных на них законодательством расходных обязательств и полномочий значительно различаются между собой и зависят от ряда причин, среди которых:
— уровень развития экономики региона;
— налоговый потенциал региона;
— степень развития производства;
— географические и климатические факторы;
— количество проживающего населения и др.
В то же время именно на бюджеты субъектов
РФ все в большей степени возлагаются полномочия по обеспечению комплексного развития регионов, решению социальных проблем, вопросов здравоохранения и образования.
Высокая степень самостоятельности региональных бюджетов, подразумевающая самостоятельность органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственность за сбалансированность своего бюджета, является одним из базовых принципов бюджетного федерализма как способа бюджетного устройства и организации межбюджетных отношений.
10
финансы и кредит
Принцип самостоятельности бюджетов, установленный Бюджетным кодексом РФ [1], дает органам государственной власти субъектов России и органам местного самоуправления право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять формы и направления расходования средств бюджетов. Соответственно регионы могут и должны самостоятельно контролировать исполнение своих бюджетов (за исключением расходов, которые финансируются за счет субсидий и субвенций из федерального бюджета и контролируются федеральным центром).
Однако указанный принцип в полной мере может соблюдаться только для бюджетов с высоким уровнем бюджетной обеспеченности, обладающих достаточной доходной базой, которая позволяет полностью исполнять возложенные на органы государственной власти полномочия, не прибегая к помощи вышестоящего бюджета. Но в бюджетной системе Российской Федерации дифференциация бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности достаточно высока. Причем она растет, несмотря на относительно устойчивое в последние годы исполнение бюджетов регионов. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах РФ, являющихся, как правило, регионами-донорами. Соответственно возникает необходимость в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности регионов за счет предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, вследствие чего количество регионов, зависящих от поступлений из федерального центра, увеличивается. По-прежнему существуют дотационные и высокодотационные субъекты РФ.
В общем объеме межбюджетных трансфертов, направляемых субъектам РФ из федерального бюджета, значительную часть занимают дотации, предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. К примеру, в 2007 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 67 регионов [6], тогда как в 2006 г. — 65 [7]. В 2010 г. таких регионов стало уже 70 [3]. Общий объем предоставленных бюджетам субъектов РФ в 2006 г. средств из Федерального фонда поддержки регионов составил 228,9 млрд руб. [7]; в 2007 г. - 261,3 млрд руб. [6]; в 2008 г. - 328,6 млрд руб. [5]; в 2010 г. - 396,9 млрд руб. [3, 4].
Наиболее остро проблема бюджетной обеспеченности стоит в Республике Дагестан. Доля средств, получаемых бюджетом республики из федерального центра, начиная с 1990 г., постоянно растет. В настоящее время дотации и субвенции из федерального бюджета РФ составляют свыше
от всех поступлений в консолидированный бюджет республики (рис. 1). Это свидетельствует о полной финансовой зависимости экономики и социальной сферы Республики Дагестан от федерального центра. Поэтому актуальной является проблема обеспечения бюджетной самодостаточности республики.
В переходный к рынку период территориальная дифференциация регионов проявляется все сильней. Если в 1991 г. разница между максимальным и минимальным душевым бюджетным доходом по регионам РФ составляла 11,6 раза, а в 1998 г. (без учета средств ФФПР) — 50 раз, то в 2010 г. — 40 раз [14]. Такая же ситуация сложилась и внутри республики. Различия в уровнях экономического развития по районам Дагестана составляют примерно 16,5 раза, а в городах (по показателю производства промышленной продукции на душу населения) -38 раз. Уровень фактического обеспечения бюджетов собственными налоговыми платежами различается по районам республики почти в 10 раз, а по городам - в 23 раза.
На взгляд авторов, основным фактором для увеличения поступления доходов в бюджет является развитие бизнеса в регионе. Именно бизнес платит большую часть налогов в бюджет, в первую очередь - налог на прибыль и налог на имущество, акцизы и др. [2]. Поэтому доходы бюджета напрямую зависят от величины прибыли, получаемой бизнесом, и стоимости его имущества. Именно бизнес создает дополнительные рабочие места, тем самым способствуя увеличению поступлений в бюджет налога на доходы физических лиц, налога на прибыль организаций, косвенных налогов.
Увеличение налоговых поступлений в региональные и местные бюджеты можно обеспечить и за счет легализации «теневых» секторов экономики. По оценкам Федеральной службы государственной статистики, по России в целом продукция теневого сектора составляет примерно 20 % ВВП. По данным некоторых экономистов, в торговле и сфере обслу-
Налоговые доходы - 18,3
Неналоговые доходы - 0,4
Безвозмездные поступления - 81,3
Рис. 1. Структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в 2009 г., %
живания доля теневого оборота доходит до 50 % ВВП и выше. По оценкам экономистов, в Дагестане теневой сектор экономики достигает 40 % ВРП, а по отдельным отраслям производства продукции и услуг — две трети ВРП [13].
В Республике Дагестан можно выделить два типа теневой экономики.
Первый тип связан с крупным бизнесом. Это представители небольшой, но влиятельной части общества, получившие доступ к власти, разделу, распределению и присвоению материальных и финансовых ресурсов. Данный тип экономики легализован, предприятия и организации являются юридическими лицами. Но для них характерно сокрытие хозяйственных операций, объемов производства и реализации, найма трудовых ресурсов, теневые финансовые балансы и т. д.
Второй тип теневой экономики определяется давними традициями дагестанцев — склонностью к предпринимательству, торговле, отходническим промыслам для содержания большой семьи, стремлением к накопительству, приобретению имущества, повышению благосостояния.
Существование огромного теневого сектора сдерживает экономическое развитие региона, деформирует рынок, снижает налоговый потенциал, затрудняет решение многих социальных задач. Следствием существования значительного теневого сектора в экономике республики являются:
— низкая платежная и налоговая дисциплина субъектов хозяйствования;
— высокая доля наличных денег в платежном обороте;
— высокая степень коррупции;
— низкая эффективность деятельности государственных контрольных органов.
Прямой ущерб от теневой экономики — сужение доходной базы бюджетов всех уровней.
Именно поэтому максимально возможная легализация теневой экономики является одной из самых острых проблем совершенствования государственного регулирования, расширения налоговой базы и ускорения социально-экономического развития республики.
В последние годы проблема развития межбюджетных отношений в РФ исчерпывалась реформированием порядка формирования и распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов. Тем самым оставлены в стороне вопросы совершенствования основной составляющей межбюджетных отношений — разграничения и распределения налоговых платежей между бюджетами разных уровней. А между тем именно отчисления от федеральных регулирующих налогов обеспечивают поступления более 50 % налоговых доходов региональных и местных бюджетов (см. таблицу).
Как показывает анализ данных таблицы, доля налоговых доходов в республиканском бюджете Республики Дагестан в 2009 г. выросла по сравнению с 2008 г. на 0,08 % и составила 18,26 % от всех доходов. При этом на долю отчислений от федеральных налогов приходится 14,89 %, или 81,9 % от всех на-
Состав и структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в 2007—2009 гг. [8, 9, 10]
Показатель 2007 2008 2009
Млн руб. % Млн руб. % Млн руб. %
Налоговые доходы, всего 5 935,4 16,45 6 854,2 18,18 9 826,3 18,26
Налог на прибыль организаций 1 508,8 4,18 1 678,5 4,45 3 323,6 6,1
НДФЛ 2 652,5 7,35 2 739,1 7,26 3 450 6,4
Акцизы 782,4 2,17 1 162,0 3,08 1 413,9 2,6
Налоги на совокупный доход 162,4 0,45 - - - -
Налог на имущество организаций 779,3 2,02 1 227,9 3,26 1 459,1 2,7
Транспортный налог 39,2 0,1 - - - -
Налог на игорный бизнес 10,9 0,03 - - - -
НДПИ 39,8 0,1 45,4 0,1 51,6 0,09
Государственная пошлина 0,17 - 0,2 - 0,2 -
Задолженность по отмененным налогам 10 0,03 1 - 6,2 0,01
Неналоговые доходы 306,2 0,85 512,1 1,36 224,8 0,4
Безвозмездные поступления 29 828,2 82,7 30 332,2 80,5 43 761 81,3
Дотации 19 083 52,9 23 080,9 61,3 31 368,2 58,2
Субвенции 4 195,9 11,7 2 541,5 6,7 3 183,9 5,9
Субсидии 6 541,8 18,1 4709,8 12,5 9 208,9 17,1
Доходы, всего 36 069,8 100 37 698,5 100 53 812,2 100
Примечание: НДФЛ — налог на доходы физических лиц; НДПИ — налог на добычу полезных ископаемых.
логовых доходов. Такая положительная тенденция объясняется ростом валового регионального продукта и соответствующим расширением налоговой базы региона, повышением собираемости налогов. В то же время удельный вес региональных налогов (налога на имущество организаций, транспортного налога, налога на игорный бизнес) в доходной части республиканского бюджета составил в 2009 г. всего 2,7 % (в 2008 г. — 3,26 %). Это служит показателем неэффективной модели налогового федерализма (системы распределения налогов между бюджетами разных уровней). В составе налоговых доходов бюджета республики ведущее место занимают отчисления от НДФЛ (в 2009 г. — 6,4 %) и налога на прибыль организаций — 6,1 %.
Такая же ситуация сложилась и на местном уровне. Ведущее место в формировании доходов муниципальных бюджетов занимает финансовая помощь из республиканского бюджета в виде дотаций, субвенций и субсидий. Это, на взгляд авторов, является негативным показателем, отражающим низкий уровень доходов населения, невысокую рентабельность муниципальных предприятий, а также неэффективную систему распределения налогов между бюджетами разных уровней.
В пополнении доходной части городского бюджета решающую роль играет налог на доходы физических лиц. Его удельный вес в общей структуре собираемости налогов в городской бюджет составляет 50,2 % (рис. 2). В этом плане вывод заработной платы из «тени» приобретает особое значение. За последние годы налоговыми органами проделана большая работа в данном направлении. Выявлено большое количество предприятий, где своим работникам выдавалась заработная плата в размере, гораздо ниже прожиточного минимума. Несмотря на принимаемые меры по искоренению «теневой заработной платы», положение к лучшему меняется медленно. Причем не только на малых предприятиях с низким уровнем доходов, но и в крупных акционерных обществах — монополистах, объединениях.
Главную роль в легализации «теневой» зара-
ботной платы должны сыграть работники фискальных органов, которые непосредственно на местах сталкиваются с руководителями хозяйствующих субъектов, где укоренилась порочная практика выдачи заработной платы «в конвертах».
В таких сферах малого предпринимательства, как реализация стройматериалов, работа бетонных узлов, разработка камня, песка, производство шлакоблоков, тротуарной плитки и т. п. положение остается крайне напряженным. Большинство предпринимателей, занимающихся данными видами деятельности, не имеет правоустанавливающих документов. На этот факт указал в своем послании президент Республики Дагестан, где отметил, что все эти виды деятельности покрыты теневой и криминальной завесой.
По итогам 2009 г. поступило земельного налога 343 732 тыс. руб. при плане 380 010 тыс. руб. (план выполнен на 90 %). Не завершена полностью инвентаризация земель города, не представлены материалы в налоговые службы г. Махачкалы для более реального налогообложения и увеличения собираемости земельного налога.
Исчисление земельного налога в соответствии с государственной кадастровой оценкой, а также колебания арендной платы за землю привели к тому, что в муниципальных образованиях наблюдаются как увеличение налоговой базы, так и снижение суммы земельного налога. Основная причина в следующем.
В большинстве муниципальных образований кадастровая оценка земель проводилась в 2000— 2005 гг. Она осуществлялась с использованием показателей, установленных федеральной методикой,
Транспортный налог - 1,1
Госпошлина - 1,2 ЕНВД - 6,6
Налог на имущество физических лиц - 0,6
Задолженность по отмененным налогам - 0,1
Единый сельскохоз. налог - 0,01
УСН - 6,8
Неналоговые доходы - 13,4
Земельный налог - 20,08
Налог на доходы физических лиц - 50,2
Рис. 2. Структура налоговых и неналоговых доходов бюджета г. Махачкалы за 2009 г., % [12]
на основании информации о рыночной стоимости земельных участков и иных объектов недвижимости. При этом на момент проведения подготовительных работ по оценке земельных участков их рыночный оборот был минимален.
Но в последнее время произошел значительный скачок рыночных цен на земельные участки под объектами недвижимости, изменились ставки арендной платы на землю. Это оказало серьезное влияние на удельные показатели кадастровой стоимости земельных участков. При этом рыночная стоимость значительно превышает кадастровую стоимость земельных участков. Однако при отсутствии механизма актуализации кадастровой оценки земельных участков экономический эффект оказывается минимальным.
Расширение налогооблагаемой базы напрямую зависит от полноты учета налогоплательщиков. Эта полнота учета является основной проблемой в сфере взимания указанных налогов, поскольку есть ряд сложностей при проведении идентификации получаемых сведений из органов, осуществляющих ведение государственного земельного кадастра, органов, регистрирующих права на недвижимое имущество и сделки с ним, и органов, проводящих инвентаризацию объектов недвижимости. Эти сложности заключаются в следующем:
- получаемый налоговым органом информационный массив не содержит ИНН налогоплательщика;
- нередко адрес земельного участка и/или кадастровый номер одной программы указанных органов не совпадает с адресом и/или кадастровым номером земельного участка другой программы;
- нет возможности идентифицировать правообладателей земельных участков при реорганизации налогоплательщика.
Проведение идентификации налогоплательщика затруднено тем, что каждая указанная выше структура функционирует на основе своей, разработанной на федеральном уровне системы учета земельных участков и иной недвижимости. Отсутствие единых требований к структурам баз данных, передаваемых в налоговый орган, не позволяет идентифицировать объекты в автоматическом режиме. Сопоставление записей нескольких баз данных вручную не обеспечивает должной достоверности сведений для исчисления налогов. В результате количество налогоплательщиков, состоящих на учете в налоговом органе по месту нахождения земельного участка, не совпадает с числом подавших налоговые декларации. Существующие
недостатки в системах учета объектов налогообложения не позволяют оперативно использовать информацию и увеличивают затраты времени на исчисление платежей.
По налогу на имущество физических лиц выполнение плана за 2009 г. составило 60 %. При плане 17 210 тыс. руб. поступило 10 251 тыс. руб. [12]. По данному налогу все еще имеются многочисленные случаи несвоевременной постановки на учет завершенных строительством жилых домов и строений граждан и отсутствие инвентаризационной оценки, а также оформление имущества на лиц, имеющих право на льготы. Здесь есть огромные резервы.
По данным БТИ г. Махачкалы, около 95 % строений и сооружений имеют оценку менее 100 тыс. руб. и уплачивают налог не более 100 руб. Конечно, это не только проблемы одного города. Но есть вопросы, которые находятся в компетенции администрации Махачкалы, и их необходимо решать. В соответствии с действующим законодательством ввод в строй объектов, их приемка в эксплуатацию проводятся по решению местных органов власти и с участием их представителей. Поэтому необходимо завершить инвентаризацию жилья и строений, обеспечить регистрацию прав собственности физических лиц на принадлежащее им имущество, без которой налоговые органы не в состоянии предъявлять требования об уплате налога на имущество.
Следует отметить, что современное состояние доходной базы территориальных бюджетов республики оценивается как тяжелое, нуждающееся в дополнительном укреплении. Проблема улучшения финансовой базы регионов и местного самоуправления должна рассматриваться в рамках стратегии социально-экономического развития республики в целом. Главное место в ней обязаны занимать поиск собственных источников средств и расширение финансово-экономической базы, что в будущем сможет пополнить доходную часть региональных и местных бюджетов.
Говоря о финансово-экономической базе территории, необходимо отметить положительную роль различных федеральных, региональных и местных программ, которые прямо или косвенно влияют на доходную базу местных и регионального бюджетов.
Создание благоприятного инвестиционного климата - основное условие дальнейшего успешного развития экономики муниципального образования, увеличения его доходности. Инвестиционная политика в республике должна быть сосредоточена в основном на повышении конкурентоспособности
экономики республики, решении проблем социального и экономического характера [11].
На взгляд авторов, на уровне республики должна быть разработана программа поддержки депрессивных территорий, с четким определением их признаков, критериев, с формулировкой целей, задач, форм и методов поддержки. К таким территориям следует относить районы, города, села, в которых по экономическим, социальным и иным основаниям перестали существовать условия и стимулы для развития, которые не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и требуют поддержки со стороны государства. В любом случае для эффективного решения проблем депрессивных территорий должны быть учтены следующие положения:
— определены четкие критерии отнесения территорий к депрессивным;
— осуществлено ежегодное обновление перечня таких территорий;
— установлены единые, научно обоснованные принципы, критерии и методы отбора, закрепленные законодательно;
— обеспечены гласность, прозрачность конкурсного отбора депрессивных территорий;
— установлены методы оценки эффективности программ по оказанию помощи таким территориям;
— повышена ответственность за нецелевое использование средств, выделенных таким территориям;
— обеспечен высокий уровень профессионализма руководителей, назначенных в качестве внешнего управляющего таких территорий.
Важным моментом при поддержке депрессивных территорий является мониторинг и контроль. Поэтому необходимо создание комиссии, которая бы анализировала информацию, производила расчеты для теста на определение депрессивности территории, проводила мониторинг реализации принятых решений, контроль за адресным и целевым использованием средств.
Необходимо уделять повышенное внимание собираемости в бюджет налогов, сборов, штрафных санкций. Наиболее выгодным было бы заключить договор с аудиторской фирмой на проведение обязательного аудита предприятий и их хозяйственной деятельности при условии высокого качества проверок.
Также следует обратить внимание на то, что регулирующие налоги занимают ведущее место в системе межбюджетных отношений. От решения проблемы эффективного разграничения и распре-
деления налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации во многом зависит сохранение стабильности и управляемости российской экономики, целостности государства. Крайне важно, чтобы в результате повышения налоговой самостоятельности регионов РФ федеральные и территориальные органы власти придерживались единых принципов бюджетного и налогового федерализма.
Проведенный анализ действующей системы формирования доходной базы бюджетов в Республике Дагестан выявил целый ряд проблем, без решения которых невозможно функционирование различных сфер общества. На взгляд авторов, проблему бюджетной обеспеченности необходимо решать в двух направлениях.
Во-первых, необходимо мобилизовать собственные, имеющиеся в распоряжении соответствующих органов власти финансовые ресурсы путем расширения налогооблагаемой базы, наращивания экономического потенциала региона, развития промышленности, сельского хозяйства, сферы услуг и др.
Во-вторых, решение данной проблемы связано с совершенствованием межбюджетных отношений и существующей модели бюджетного и налогового федерализма.
В целях повышения бюджетной обеспеченности региона и наращивания налогового потенциала бюджетов муниципальных районов и городских округов целесообразна реализация следующих мер.
1. Предоставление более широких полномочий субфедеральным органам власти. Целью такого расширения полномочий является улучшение финансового благосостояния регионов посредством усиления стимулирующей и регулирующей функций налогов.
2. Включение в налоговую компетенцию субъектов РФ полномочий по самостоятельному определению региональных налогов, по способам исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные) и размеров ставок без верхних пределов, устанавливаемых федеральным законодательством.
3. Передача полномочий субъектам РФ по самостоятельному определению способов расчета налоговой базы по налогам, закрепленным законодательством за субъектами Российской Федерации.
Проведение такого комплекса мероприятий будет способствовать увеличению доходной части бюджетов, сокращению дотационности республиканского бюджета и повышению бюджетной обеспеченности региона.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Налоговый кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 31.07. 1998 № 146-ФЗ.
3. О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-ФЗ.
4. О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов: Федеральный закон от 24.11.2008 № 204-ФЗ.
5. О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов: Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.
6. О федеральном бюджете на 2007 год: Федеральный закон от 19.12.2006 № 238-ФЗ.
7. О федеральном бюджете на 2006 год: Федеральный закон от 26.12.2005 № 189-ФЗ.
8. О республиканском бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов: закон Республики Дагестан от 07.12.2008 № 77.
9. О республиканском бюджете на 2008 год: закон Республики Дагестан от 20.06.2007 № 160.
10. О республиканском бюджете на 2007 год: закон Республики Дагестан от 15.12.2006 № 413-3C.
11. О бюджетной политике в 2011—2013 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29.06.2010.
12. О бюджете городского округа «Город Махачкала» на 2009 год: решение Махачкалинского городского собрания от 04.12.2008 № 84.
13. Стратегия социально-экономического развития Республики Дагестан до 2020 года. URL: http://www.strategydag.ru/.
14. URL: http://www.minfin.ru.
и полиграфические работы
ф
Тел.: 8-499-166-61-80 http://dipak.ucoz.ru/
Издания любой сложности
• книги • журналы
• проспекты • буклеты
• рекламная продукция
Товаросопроводительная, деловая и представительская документация
Оперативность Высокое качество
