CC BY
91
УДК 336.22:352
РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ*
М. М. СУЛЕЙМАНОВ,
ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail. ru
Дагестанский государственный университет
Статья посвящена проблеме развития налогового федерализма в России. Исследована роль налогового федерализма в повышении доходной базы бюджетов разных уровней. Особое место уделено правовым аспектам построения федеративных отношений в налоговой сфере.
Ключевые слова: налоговая система, налоговый федерализм, распределение налоговых доходов, налоговые полномочия.
В условиях решения проблем преодоления последствий финансово-экономического кризиса и модернизации российской экономики возникает необходимость увеличения доходной части бюджетов всех уровней, поиска дополнительных источников налоговых доходов, направленных на укрепление налогового потенциала территорий. К сожалению, сложившаяся в Российской Федерации модель налогового федерализма, несмотря на проведенные в последние десятилетия реформы, не в полной мере отвечает принципам федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем развитии и модернизации.
Распределение налоговых поступлений, ад-министрируемых ФНС России между звеньями бюджетной системы Российской Федерации, включая государственные внебюджетные фонды за 2007—2009 гг. \ представлено в табл. 1.
* Статья опубликована в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009— 2013 гг.
1 В соответствии с Бюджетным кодексом РФ внебюджетные фонды входят в состав бюджетной системы.
64-
За 2007 г. 41,8 % всех налоговых доходов зачислено в региональные и местные бюджеты, а в 2009 г. — 45,17 %, т. е. на 3,37 % больше. А если рассмотреть эти доходные источники в отдельности, то наблюдается преобладание доли федерального бюджета. Это связано с реализацией Правительством РФ целого ряда программ реформирования экономики и финансов, социальной сферы, с принятием существенных поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ и др.
Вместе с тем определенный «перекос» при распределении налоговых доходов является одной из причин недостаточности доходной базы большинства бюджетов территорий для финансирования делегированных федеральным центром расходных обязательств.
Федеративный тип государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной системы страны, коренным образом изменяя механизм формирования доходов и финансирования расходов бюджетов всех уровней. По мере того как происходит процесс децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, от решения проблемы оптимального соотношения федерального бюджета и бюджетов территорий во многом зависит сохранение целостности страны, стабильности и управляемости социально-экономической сферой. В настоящее время крайне велика роль субъектов РФ в реализации указанных задач. В то же время их эффективность определяется тем, какие бюджетные средства получают в свое распоряжение региональные органы власти и органы местного самоуправления [4].
Таблица 1
Поступление администрируемых ФНС России доходов в бюджетную систему Российской Федерации, включая государственные внебюджетные фонды за 2007—2009 гг. [5]
Показатель 2007 2008 2009 Отношение 2009 к 2007, %
Поступило налогов и сборов в бюджетную систему РФ, млрд руб., всего Из них: 8 643,4 10 032,8 8379,3 96,9
— в консолидированный бюджет РФ* (удельный вес, %) В том числе: 7 360,2 (85,15) 8 455,7 (84,28) 6798,1 (81,11) 92,3 (—4,04)
в федеральный бюджет* (удельный вес, %) 3 747,6 (43,35) 4 078,7 (40,65) 3012,4 (35,95) 80,3 (—7,4)
в консолидированные бюджеты субъектов РФ (удельный вес, %) 3 612,6 (41,80) 4 377,0 (43,63) 3785,7 (45,17) 104,7 (3,37)
— в государственные внебюджетные фонды (удельный вес, %) 1 283,2 (14,85) 1 577,1 (15,72) 1581,2 (18,87) 123,2 (4,02)
* Включая ЕСН.
Основная цель налогового федерализма видится в таком разграничении налогов между звеньями бюджетной системы РФ, которая гарантировала бы финансирование нормативной части расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и обусловленных разграничением предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней. При этом будет сведена к минимуму необходимость дополнительного
распределения доходов между ними, сократятся межбюджетные потоки.
Обратимся к характеристике сложившейся ситуации в одном из регионов Российской Федерации — Республике Дагестан (табл. 2).
Доля налоговых доходов в республиканском бюджете Республики Дагестан в 2009 г. выросла по сравнению с 2008 г. на 0,08 % и составила 18,26 % от всех доходов, при этом на долю отчислений
Таблица 2
Состав и структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан за 2007—2009 гг. [1—3]
Показатель 2007 2008 2009
Сумма, млн руб. % Сумма, млн руб. % Сумма, млн руб. %
Доходы В том числе: 6 241,6 17,3 7 366,3 19,5 10 051,2 18,67
— налоговые доходы Из них: 5 935,4 16,45 6 854,2 18,18 9 826,3 18,26
налог на прибыль организаций 1 508,8 4,18 1 678,5 4,45 3 323,6 6,1
НДФЛ 2 652,5 7,35 2 739,1 7,26 3 450,0 6,4
акцизы 782,4 2,17 1 162,0 3,08 1 413,9 2,6
налоги на совокупный доход 162,4 0,45 — — — —
налог на имущество организаций 779,3 2,02 1 227,9 3,26 1 459,1 2,7
транспортный налог 39,2 0,1 — — — —
налог на игорный бизнес 10,9 0,03 — — — —
НДПИ 39,8 0,1 45,4 0,1 51,6 0,09
государственная пошлина 0,17 — 0,2 — 0,2 —
задолженность по отмененным налогам 10,0 0,03 1,0 — 6,2 0,01
— неналоговые доходы 306,2 0,85 512,1 1,36 224,8 0,4
— безвозмездные поступления Из них: 29 828,2 82,7 30 332,2 80,5 43 761,0 81,3
дотации 19 083,0 52,9 23 080,9 61,3 31 368,2 58,2
субвенции 4 195,9 11,7 2 541,5 6,7 3 183,9 5,9
субсидии 6 541,8 18,1 4 709,8 12,5 9 208,9 17,1
Всего доходов... 36 069,8 100 37 698,5 100 53 812,2 100
Безвозмездные поступления -81,3%
от федеральных налогов приходится 14,89 %, или 81,9 % от всех налоговых доходов.
Такая положительная тенденция объясняется ростом валового регионального продукта и соответствующим расширением налоговой базы региона, а также повышением собираемости налогов. В то же время удельный вес региональных налогов (налога на имущество организаций, транспортного налога, налога на игорный бизнес) в доходной части республиканского бюджета составляет всего 2,7 % в 2009 г. (в 2008 г. — 3,26 %), что служит показателем неэффективной модели налогового федерализма. В структуре налоговых доходов бюджета Республики Дагестан ведущее место занимают отчисления от НДФЛ (в 2009 г. этот показатель составлял 6,4 %) и налога на прибыль организаций (в 2009 г. этот показатель составлял 6,1 %).
Структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в 2009 г. свидетельствует о низкой налоговой обеспеченности и налоговом потенциале республики (см. рисунок).
Такая же ситуация сложилась и на местном уровне. Ведущее место в формировании доходов муниципальных бюджетов занимает финансовая помощь из республиканского бюджета в виде дотаций, субвенций и субсидий. Это, на взгляд автора, является негативным показателем, отражающим низкий уровень доходов населения, невысокую рентабельность муниципальных предприятий, а также неэффективную систему распределения налогов между бюджетами разных уровней.
Аналогичная ситуация сложилась и в других депрессивных регионах. Из-за слабого налогового потенциала в таких регионах низок уровень не только закрепленных доходов, но и отчислений от регулирующих налогов, в связи с чем они и являются высокодотационными.
В основу разграничения налогов по уровням бюджетной системы могут быть положены следующие принципы, которые заключаются:
• в зависимости размера поступлений по налогу от результатов деятельности органов власти и управления;
• в степени мобильности облагаемой базы;
• в экономической эффективности отдельных видов объектов обложения;
Структура доходов республиканского бюджета Республики Дагестан в 2009 г.
Налоговые доходы - 18,3%
Неналоговые доходы -0,4%
• в необходимости осуществления функции макроэкономического регулирования [4].
В соответствии с первым принципом передачу средств каждому звену бюджетной системы следует поставить в зависимость от эффективности работы соответствующих органов власти и управления. При этом доходная часть бюджета должна полностью или в значительной мере контролироваться ими. Такая ориентация налоговой политики дает возможность обеспечить максимальную самостоятельность территориальных и местных бюджетов. Данный принцип ценен не только с фискальной, экономической и политической точек зрения, но и с социальной, потому что желание населения того или иного региона производить дополнительные социальные расходы будет означать их согласие на введение дополнительных налогов на покрытие этих расходов. Региональные и местные органы власти должны обладать такими видами налогов, на которые они могли бы реально влиять, а также обеспечивать наибольшую степень возвратности через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующих территорий.
Второй принцип означает, что чем выше степень мобильности налогооблагаемой базы, тем более высоким уровнем власти она должна облагаться, поскольку существует острая необходимость в равномерном распределении налогового бремени и налоговых поступлений в территориальном аспекте. Например, если вместо НДС, акцизов и налога на прибыль организаций в федеральный бюджет будут поступать незначительные (с фискальной точки зрения) местные или региональные налоги, то естественно, что существенно уменьшатся возможности федерального бюджета не только в финансировании общегосударственных расходов, но также и в горизонтальном и вертикальном бюджетном вырав-
нивании территории. Для выполнения указанных функций федеральному центру придется все больше привлекать неналоговые и заемные источники доходов. Поэтому при решении вопроса о разграничении налогов не следует игнорировать данный фактор.
Принято считать, что достаточно высокой степенью мобильности обладают труд и капитал (в денежной форме), а самой низкой — имущество (недвижимость) и природные ресурсы. Это значит, что налоги на труд и капитал должны взиматься на федеральном уровне, а на имущество и природные ресурсы — на региональном и местном уровнях.
Третий принцип разделения налогов между бюджетами, заключающийся в экономической эффективности отдельных видов объектов обложения, предусматривает приближение уровня обложения к объекту обложения в целях экономии расходов по налоговому администрированию. Однако такая экономия и повышение эффективности взимания налогов могут произойти и вследствие масштабности проводимых мероприятий, т. е. налогообложения. Например, издержки по взиманию 2 % (до 2009 г. — 6,5 %) федерального налога на прибыль организаций ниже, чем 18 % региональной надбавки к этому налогу. Это происходит потому, что в последнем случае ежегодно в каждом регионе РФ принимаются решения по этому вопросу (в виде закона), которые доводятся до налогоплательщиков, налоговых и казначейских органов, а поступления по нему подлежат раздельному учету и т. д., что и сопровождается немалыми издержками.
Принцип необходимости осуществления функций макроэкономического регулирования объективно требует закрепления за федеральным уровнем основных налогов, с помощью которых осуществляется регулирование процессов воспроизводства на макроуровне. К таким налогам в налоговой системе РФ относятся налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, а другие налоги имеют относительно меньший эффект регулирования.
В соответствии с закреплением конкретных видов налогов за органами власти разных уровней РФ налоговые платежи делятся на федеральные, региональные и местные. В этом случае тот или иной уровень власти, за которым закреплены налоги, получает исключительные права на их взимание и использование.
Такая схема разграничения налоговых доходов в известном смысле минимизирует перераспредели-
тельные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные и вполне понятные «правила игры» между субъектами Федерации и центром. Вместе с тем данная форма может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальном и экономическом отношении. Между тем, как известно, в Российской Федерации дело обстоит далеко не так.
Первый шаг к разделению налогов между уровнями власти был сделан в Законе РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ»2. Однако из-за недостаточной продуманности и последовательности оказались решенными только отдельные проблемы, а налоговая система в целом оказалась запутанной и противоречивой. При анализе федеральных налогов проявляется основной принцип отнесения их к таковым — фискальный. Федеральное правительство, в силу ведущего политико-правового положения, мобилизует в свое распоряжение наиболее крупные и стабильные виды налогов. Об этом свидетельствуют данные, представленные в табл. 3.
Самым весомым доходным источником федерального бюджета являются НДС, налог на добычу полезных ископаемых, налог на прибыль организаций, акцизы и таможенные пошлины (они дают в совокупности более 90 % всех налоговых поступлений федерального бюджета).
Что касается расходов федерального бюджета, то они по итогам 2009 г. составили 9 636,8 млрд руб. и увеличились по сравнению с 2008 г. на 27,4 %. Наибольший удельный вес в структуре расходов занимают межбюджетные трансферты — 3 593,5 млрд руб. (37,3 %) (табл. 4).
Это обусловлено прежде всего тем, что государство проводит политику централизации определенных денежных средств в федеральном бюджете с последующим их предоставлением бюджетам субъектов РФ в форме межбюджетных трансфертов для решения приоритетных (в основном социальных) задач.
Следует констатировать, что в соответствии с Налоговым кодексом РФ за региональными и местными бюджетами закреплены налоги, не имеющие столь существенного фискального значения для соответствующих бюджетов. Их удельный вес не превышает 20 % всех доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Например, в респуб-
2 Документ утратил силу.
Таблица 4
Состав и структура расходов федерального бюджета за 2007—2009 гг. [5]
Таблица 3
Состав и структура доходов федерального бюджета за 2007—2009 гг. [5]
Показатель 2007 2008 2009 2009 к 2008, %
Сумма, млрд руб. В % к итогу Сумма, млрд руб. В % к итогу Сумма, млрд руб. В % к итогу
Доходы бюджета, всего Из них: 7 779,1 100 9 274,1 100 7 336,8 100 79,1
— налоговые и неналоговые доходы В том числе: 7 547,5 97,0 92 72,8 99,99 7 329,2 99,9 79,0
налог на прибыль организаций 641,3 8,2 761,1 8,2 195,4 2,7 25,7
единый социальный налог, зачисляемый в федеральный бюджет 405,0 5,2 506,8 5,5 509,8 6,9 100,6
налог на добавленную стоимость 2 261,5 29,1 2 132,2 23,0 2 050,0 27,9 96,1
акцизы 135,0 1,7 160,5 1,7 101,5 1,4 63,3
налог на добычу полезных ископаемых 1 122,9 14,4 1 604,7 17,3 981,5 13,4 61,2
таможенные пошлины 2 322,9 29,9 3 484,9 37,6 2 509,4 34,2 72,0
иные налоговые и неналоговые доходы 658,9 8,5 622,6 6,7 981,6 13,4 157,6
— безвозмездные поступления 231,1 2,97 1,3 0,01 6,2 0,08 464,6
— доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности 0,5 0,01 0,02 0,0002 1,4 0,02 7805,3
Показатель 2007 2008 2009 2009 к 2008, %
Сумма, млрд руб. В % к итогу Сумма, млрд руб. В % к итогу Сумма, млрд руб. В % к итогу
Расходы бюджета, всего 5 983,0 100 7 566,6 100 9 636,8 100 127,4
Общегосударственные вопросы 812,1 13,6 835,2 11,0 829,4 8,6 99,3
Национальная оборона 831,9 13,9 1 040,8 13,8 1 188,2 12,3 114,2
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 667,0 11,1 835,6 11,0 1 004,5 10,4 120,2
Национальная экономика 692,6 11,6 1 025,0 13,5 1 651,0 17,1 161,1
Жилищно-коммунальное хозяйство 294,9 4,9 129,5 1,7 151,6 1,6 117,1
Охрана окружающей среды 8,2 0,1 10,2 0,1 13,0 0,1 128,2
Образование 294,6 4,9 355,0 4,7 418,0 4,3 117,7
Культура, кинематография и средства массовой информации 71,0 1,2 88,9 1,2 111,7 1,2 125,7
Здравоохранение и спорт 196,5 3,3 278,2 3,7 352,3 3,7 126,6
Социальная политика 214,0 3,6 293,6 3,9 323,5 3,4 110,2
Межбюджетные трансферты 1 900,1 31,8 2 674,6 35,3 3 593,5 37,3 134,4
ликанском бюджете Республики Дагестан в 2009 г. региональные налоги занимали около 3 % (см. табл. 2). Основная причина такой ситуации заключается в слабой налогооблагаемой базе данных налогов, низкой их собираемости, не выгодной для регионов системе распределения между бюджетами.
Нужно отметить, что выбор оптимального решения проблемы распределения налогов может быть определен только в результате длительного периода эволюции российской модели налогового федерализма. Проведенный анализ показывает, что российский опыт в этой области не только мал по времени, но и довольно противоречив. Например, определенная часть налогов поступает не в то звено бюджетной системы, куда она должна поступать
(если исходить из заложенного в Налоговом кодексе РФ деления налогов на федеральные, региональные и местные). Так, некоторые из налогов, отнесенные к составу федеральных или региональных, практически не поступают в соответствующие бюджеты.
Закрепление налогов означает, что органы власти соответствующего уровня управления наделяются исключительным правом собирать и расходовать поступления от определенного вида налогов, а также самостоятельного установления ставок налога и налогооблагаемой базы.
Первостепенность государственных интересов над субфедеральными и местными интересами обусловливает закрепление за нижестоящими бюджетами наименее значимых в фискальном отноше-
нии и периодичности сбора налоговых источников, которые зачастую недостаточны для полновесного финансирования расходов нижестоящих бюджетов. Это вызывает необходимость перераспределения между бюджетами наиболее значимых по объемам и стабильности поступлений федеральных и региональных налогов.
Вопрос об отнесении налоговых средств к собственным источникам доходов имеет как теоретическое, так и практическое значение. Зная конкретный и стабильный состав собственных доходных источников, местные и региональные органы власти будут больше заинтересованы в их полной мобилизации, в расширении базы формирования своих доходов. В свою очередь это увеличит объем финансирования, прежде всего социально-культурной сферы, так как основным предназначением бюджетов территорий является решение именно данных проблем.
Использование одной формы регулирования налоговых отношений может негативно отразиться на функционировании налоговой системы и на формировании бюджетов разных уровней. Во-первых, налоговая база распределена по территории страны неравномерно, что создает неравные стартовые позиции для бюджетов. Во-вторых, следует учитывать сезонность поступления налогов, с тем чтобы заранее запланировать возмещение неравномерно поступивших сумм доходов за счет нормативных отчислений от регулирующих налогов, выделения дотаций, субвенций, субсидий. Налоги, имеющие сезонный характер формирования, не должны сосредоточиваться в одном бюджете, а должны быть рассредоточены по всем звеньям бюджетной системы. В-третьих, исходя из тех же соображений, нежелательно ставить бюджет в большую зависимость от одного источника налога, поскольку при его даже незначительном недопоступлении или несвоевременном поступлении в силу определенных объективных или субъективных обстоятельств будут возникать осложнения в исполнении доходной и расходной частей бюджета. Практика показывает, что удельный вес одного источника доходов не должен превышать 30 % объема бюджета.
Подводя итог, необходимо отметить, что в Российской Федерации разграничение полномочий имеет недостаточно четкий характер, оно основано на слабой и противоречивой нормативно-правовой базе. Именно законодательное разграничение и закрепление компетенций
между уровнями управления служит прочным фундаментом развития налогового федерализма и стабильных форм межбюджетных отношений. Без решения данной задачи никакие попытки и оперативные решения в сфере разделения налоговых доходов не обеспечат финансово-экономического выравнивания регионов.
Таким образом, можно отметить, что в Российской Федерации сложилась противоречивая (особенно внутри регионов) и экономически неэффективная модель разграничения и распределения налогов между бюджетами разных уровней. При разграничении налогов по уровням бюджетной системы к федеральным налогам отнесены основные виды налогов фискального характера. В результате, уровень закрепленных доходов бюджетов субъектов Федерации остается неоправданно низким — в пределах 20 %. Это вызывает необходимость в регулировании бюджетов за счет нормативных отчислений от федеральных регулирующих налогов.
Основными источниками налоговых поступлений в бюджеты территорий служат отчисления от таких федеральных налогов, как налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, акцизы и налог на доходы физических лиц. Их совокупный удельный вес за 2009 г. составил около 60 % всех доходов указанных бюджетов. В то же время значительно выросли межбюджетные потоки денежных средств, усилилось значение трансфертов, дотаций и субвенций из федерального бюджета в доходах многих регионов РФ. Внутри субъектов РФ растет централизация средств на региональном уровне. В связи с этим сокращается собственная доходная база бюджетов местных органов самоуправления, увеличивается их дотационность. Вызывает тревогу и низкий уровень закрепленных доходов местных бюджетов — в пределах 5—7 %. Поэтому действующая налоговая система и налоговое законодательство, а также модель налогового федерализма требуют серьезной корректировки.
Мировая практика свидетельствует, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать прежде всего налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств. Между тем до настоящего
времени в Российской Федерации отсутствует четкая система распределения налоговых, да и других видов доходов между бюджетами.
Все эти факты свидетельствуют о настоятельной необходимости формирования транспарентной системы межбюджетного распределения налоговых доходов. Оказание финансовой помощи не должно быть определяющим при распределении налоговых доходов между различными бюджетами. Более того, оно должно выступать вторичным и быть лишь дополняющим фактором по отношению к процессу формирования долговременной собственной налоговой базы бюджетов нижестоящих уровней.
Список литературы
1. О республиканском бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг.:закон Республики Дагестан от 07.12.2008 № 77.
2. О республиканском бюджете на 2008 г.: закон Республики Дагестан от 20.06.2007 № 160.
3. О республиканском бюджете на 2007 г.: закон Республики Дагестан от 15.12.2006 № 413-ЗС.
4. Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ. 1999.
5. Федисов В. А. Бюджетная политика Российской Федерации в посткризисных условиях // Финансы и кредит. 2010. № 44.
