CC BY
64Научная статья © Баканов К.С., Антонов С.Н., Исаев М.М., 2023
УДК 34
РЕФОРМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНТРОЛЕ (НАДЗОРЕ) В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В ЧАСТИ ДОРОЖНОГО НАДЗОРА
'Кирилл Сергеевич Баканов, 2Сергей Николаевич Антонов, 3Максим Михайлович Исаев
1А3Научный центр БДД МВД России 1kirillbakanv@bk.ru 2maximisaev.48@mail.ru 3s.antonov654@yandex.ru
Аннотация. Исследуются ретроспектива и состояние правового регулирования контроля (надзора) Госавтоинспекции за соблюдением обязательных требований субъектами, осуществляющими дорожную деятельность (далее - дорожный надзор или надзор за дорожной деятельностью). Дается характеристика отдельным видам контрольно-надзорных мероприятий и контрольно-надзорных действий. Формулируются выводы и предложения по совершенствованию правовой основы реализации контрольно-надзорных мероприятий в рамках дорожного надзора.
Ключевые слова: контроль (надзор), дорожный надзор, обязательные требования, правонарушения, публичные органы власти, контрольно-надзорные мероприятия, контрольно-надзорные действия, хозяйствующие субъекты, административные процедуры, меры реагирования
Для цитирования: Баканов К.С., Антонов С.Н., Исаев М.М. Реформа законодательства о контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения в части дорожного надзора // Безопасность дорожного движения. 2023. № 1. С. 40-51.
Original article
REFORM OF LEGISLATION ON CONTROL (SUPERVISION) IN THE FIELD OF ROAD SAFETY IN TERMS OF ROAD SUPERVISION
'KirilL S. Bakanov, 2Sergey N. Antonov, 3Maksim M. Isaev
1A3Federal public establishment «Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation»
1kirillbakanv@bk.ru
2maximisaev.48@mail.ru
3s.antonov654@yandex.ru
Abstract. The retrospective and the state of legal regulation of control (supervision) of the State traffic inspectorate over compliance with mandatory requirements by entities engaged in road activities (hereinafter referred to as road supervision or supervision of road activities) are studied. The characteristics of certain types of control and supervisory activities and control and supervisory actions are given. Conclusions and proposals are formulated to improve the legal basis for the implementation of control and supervisory activities within the framework of road supervision.
Keywords: control (supervision), road supervision, mandatory requirements, offenses, public authorities, control and supervisory measures, control and supervisory actions, business entities, administrative procedures, response measures
For citation: Bakanov K.S., Antonov S.N., Isaev M.M. Reform of legislation on control (supervision) in the field of road safety in terms of road supervision // Road Safety. 2023. № 1. P. 40-51.
Одной из актуальных проблем совершенствования контрольно-надзорной деятельности в рамках проведения административной реформы в стране является оптимизация форм и методов реагирования на нарушения обязательных требований (далее - ОТ) хозяйствующими субъектами в различных сферах общественной жизни.
Не является исключением в этом плане и контрольно-надзорная деятельность в области безопасности дорожного движения (далее - ОБДД) и ее подвид - дорожный надзор. Обращение к данной проблематике обусловлено следующими обстоятельствами.
В каждом третьем дорожно-транспортном происшествии (далее - ДТП) сопутствующей причиной являлись недостатки улично-дорожной сети [1].
Одновременно на фоне сокращения общей штатной численности сотрудников Госавтоинспекции [2, 3] наблюдалось ежегодное увеличение количества объектов дорожного надзора [4, 5]. Таким образом, нагрузка
на инспекторов дорожного надзора постоянно возрастает, что требует поиска новых подходов к повышению эффективности этой деятельности.
В условиях коренного реформирования законодательства о контрольно-надзорной деятельности (далее - КНД) [6-8] в литературе слабо представлены научные разработки организации и осуществления дорожного надзора Госавтоинспекцией.
Отдельные работы [9, 10] по данной тематике не обеспечивают объективные потребности понимания сущности и содержания этого вида контроля (надзора) для разработки на этой основе научно обоснованных предложений по его оптимизации.
В этой связи объективно необходимо осуществить сравнительно-правовой анализ ранее действовавшего законодательства и новаций в этой области общественных отношений для оценки их влияния на состояние аварийности по причине неудовлетворительных дорожных условий.
Государственный контроль (надзор) на современном этапе рассматривается как обязательный составной элемент государственного управления.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» он позиционируется как одна из функций органов исполнительной власти, а именно федеральных служб.
Кроме того, в случаях, определенных Президентом и (или) Правительством РФ, соответствующие функции также могут выполнять федеральные министерства и агентства [11].
В настоящее время осуществление полномочий по контролю (надзору) в ОБДД на основании подп. 27(1) Положения о МВД России отнесено к компетенции МВД России [12].
В соответствии с принципом специализации в деятельности Министерства на основании подп. «а» п. 11 Положения о Госавтоинспекции непосредственно эти полномочия осуществляются Госавтоинспекцией [13].
Реализация контрольно-надзорных полномочий милицией (полицией) в ОБДД имеет достаточно продолжительную историю. Ее начало совпадает с созданием в системе органов внутренних дел Госавтоинспекции (1936 год) как базового контрольно-надзорного органа в ОБДД.
Основными направлениями деятельности этого органа в то время стали надзор за соблюдением правил дорожного движения и техническим состоянием транспортных средств. За практически столетнюю историю существования этой деятельности несколько раз менялось и ее название, и содержание.
Во второй половине прошлого века эта деятельность Госавтоинспекции именовалась административным надзором, под которым понималось наблюдение за исполнением специальных правил и требований, установленных в различных сферах общественной жизни.
Соответствующее наименование закрепилось в таком виде в силу того, что надзор осуществлялся различными административными органами (инспекции, службы, органы внутренних дел и др.).
Такие органы наделялись государственно-властными полномочиями по выдаче обязательных указаний об устранении выявленных нарушений, разрешению и запрету определенных действий, применению к виновным мер административного воздействия.
Одной из характерных черт этой деятельности являлось отсутствие организационной соподчиненно-сти между органами надзора и поднадзорными органами [14-16].
В соответствии с п. 6 Положения о Госавтоинспекции, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 10 августа 1978 г. № 685, в качестве основных задач службы позиционировались контроль за содержанием автомобильных дорог, оборудованием улиц и дорог средствами регулирования дорожного движения (дорожными знаками, светофорной техникой и иными средствами регулирования), обеспечением БДД при проведении ремонтно-строительных и других работ [17].
Сущность и содержание административного надзора всегда относились к наиболее обсуждаемым научным темам прежде всего по причине законодательной неопределенности регламентации данного института.
Административный надзор в области дорожного движения рассматривался в диссертационном ис-
следовании Р.И. Денисова, в котором впервые дано его научное определение [18].
Отдельные вопросы реализации надзорных полномочий Госавтоинспекцией в государственной системе ОБДД рассматривались в работах Б.В. Россинского [19].
В начале нынешнего века организации и осуществлению административного надзора органам исполнительной власти была посвящена диссертация С.М. Зырянова [20].
В конце ХХ - начале XXI века в условиях перехода от административно-командной системы управления экономикой к рыночным отношениям кардинальным образом изменилось и содержание КНД в целом, и в ОБДД в частности.
В хозяйственную деятельность активно включился частный капитал юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Возникла объективная необходимость защиты бизнеса от излишнего вмешательства органов контроля (надзора), обеспечения защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов.
В п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы, к которым, в частности, отнесены «ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования» [21].
В результате реализации начального этапа административной реформы в 2005 году Правительством Российской Федерации одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 20062010 годах (далее - Концепция) и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах [22].
В п. 1 Концепции отмечалось, что в перспективе «должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора...».
В рамках реализации соответствующих положений Концепции в 2008 года принят Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [23] (далее - ФЗ-294).
В ФЗ-294 впервые выстроена система защиты прав хозяйствующих субъектов при взаимодействии с органами контроля (надзора) посредством установления специального «льготного» режима проверки соблюдения ОТ и применения мер реагирования при их нарушении.
Надзор (контроль) в рассматриваемой области стал позиционироваться как федеральный государственный надзор в ОБДД (далее - ФГН в ОБДД), а его целевая направленность обозначена как предупреждение, выявление и пресечение нарушений ОТ в этой сфере.
Инструментарием указанного надзора в предыдущей редакции п. 1 ст. 30 ФЗ «О безопасности дорожного движения» определялись организация и проведение проверок, принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также систематическое наблюдение за исполнением ОТ, анализ и прогнозирование состояния исполнения ОТ при осуществлении юридическими лицами, инди-
видуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности [24].
Специфика организации и осуществления надзора в ОБДД нашла отражение в Положении о ФГН в ОБДД [25].
Задача повышения результативности и оптимизации КНД за первое десятилетие административной реформы в стране приобрела статус одного из важнейших направлений реформирования государственного управления.
Следующим знаковым событием в этом плане стало утверждение Концепции повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014 - 2018 годы [26].
Одной из целей этого документа определено обеспечение эффективности КНД как элемента государственного управления, направленного на обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов граждан, общества и государства, безопасности и правопорядка.
В этой связи запланированы систематизация и актуализация обязательных требований и обеспечение к ним доступа хозяйствующих субъектов, а также формирование единой правовой основы деятельности контрольно-надзорных органов.
Одним из основных результатов этой работы стало принятие Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [7] (далее - ФЗ-248), которым существенно реформировалась вся система КНД.
Основными его новациями стали переход от существующей «палочной» системы контроля к «умному контролю», основанному на приоритете профилактики, внедрении риск-ориентированного управления, дистанционного мониторинга и цифровизации органов контроля (надзора).
Одним из ключевых показателей эффективности контрольно-надзорной деятельности задекларировано снижение ущерба, причиняемого нарушениями охраняемым законом ценностям, и снижение (сокращения количества) барьеров для развития бизнеса.
В результате реформирования контроль (надзор) в ОБДД в п. 1 ст. 30 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» представлен двумя основными видами: надзор за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о БДД (общий надзор) и федеральный государственный контроль (надзор) в ОБДД (специальный надзор) [27].
Эти виды деятельности отличаются по правовой основе, целям, предметам и объектам, способам реализации полномочий, видам принимаемых решений и другим параметрам.
В п. 6 ст. 30 ФЗ «О безопасности дорожного движения» для общего надзора установлено, что он осуществляется за соблюдением участниками дорожного движения нормативных правовых актов в области БДД.
Правовой основой осуществления данного вида надзора выступают законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность полиции (Госавтоинспекции) (ФЗ «О полиции», ФЗ «О безопасности дорожного движения», КоАП РФ, Положение о Госавтоинспекции, Порядок осуществления надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Рос-
сийской Федерации о БДД, то есть нормативные правовые акты, устанавливающие компетенцию Госавтоинспекции в рассматриваемой области общественных отношений.
Ранее данный вид надзора входил в федеральный государственный надзор в ОБДД и не выделялся в качестве самостоятельного. На этот вид надзора не распространялось и не могло распространяться действие ФЗ-294 в силу правового статуса участников дорожного движения, который отличается от статуса хозяйствующих субъектов.
Правовую основу организации и осуществления специального (контроля) надзора в ОБДД в настоящее время образуют следующие законодательные и подзаконные акты: ФЗ-248, Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», ст. 30 ФЗ «О безопасности дорожного движения», своего рода «мини-закон» о виде контроля (надзора) в этой области, Положение о ФГКН в ОБДД [8], ведомственные нормативные правовые акты [28-31].
В целом в ст. 1 ФЗ-248 под государственным контролем (надзором) понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений ОТ.
Эти требования связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а оценка их соблюдения осуществляется в рамках соответствующей контрольной деятельности.
К контролируемым лицам относятся граждане и организации, деятельность, действия или результаты, деятельность которых либо производственные объекты, находящиеся в их владении и (или) пользовании, подлежат государственному контролю (надзору).
Дорожный надзор является самостоятельным подвидом федерального государственного контроля (надзора) в ОБДД, его организация и осуществление регламентируются перечисленными выше нормативными правовыми актами.
Своим наименованием дорожный надзор обязан Административному регламенту, утвержденному приказом МВД России от 30 марта 2015 г. № 380 [32] (далее - Административный регламент по дорожному надзору), который был разработан во исполнение ч. 2 ст. 2 ФЗ-294 и п. 8 Положения о ФГКН в ОБДД.
Ведомственный документ устанавливал сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении дорожного надзора (государственной функции).
Содержание этой функции заключалось в надзоре за соблюдением ОТ хозяйствующими субъектами при осуществлении ими дорожной деятельности, под которой в п. 6 ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» понимается «деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог» [33].
С введением законодательных новелл сущностная характеристика рассматриваемого вида контроля (надзора) не изменилась. В этой связи в тексте статьи будут использоваться как идентичные термины «дорожный надзор» и «надзор за дорожной деятельностью».
В настоящее время подробная характеристика предмета искомого контроля (надзора) приведена в подп. «а» п. 2 Положения о ФГКН в ОБДД.
Всвоюочередь,объектыдорожногонадзорамогут быть представлены как деятельность, действие (бездействие) граждан и организаций по соблюдению ОТ и производственные объекты, к которым предъявляются ОТ в сфере дорожной деятельности.
В зависимости от правового статуса контролируемых лиц можно выделить два самостоятельных подвида дорожного надзора: государственный контроль (надзор) за реализацией органами исполнительной власти субЪектов РФ и органами местного самоуправления ( далее - МСУ), их должностными лицами полномочий, связанных с БДД и соблюдением требований в ОБДД (далее - контроль (надзор) за публичными органами власти) и контроль (надзор) в ОБДД за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее -контроль (надзор) за хозяйствующими субъектами) (подп. а п. 11 Положения о Госавтоинспекции) [34].
Рассмотрим основные законодательные новации в области КНД, имеющие непосредственное отношение к предмету настоящего исследования.
Так, в новом законодательстве отсутствует требование об издании административных регламентов осуществления контроля (надзора) в ОБДД (аналог Административного регламента по дорожному надзору).
В этой связи основными нормативными правовыми актами, регламентирующими искомую деятельность, являются Положение о ФГКН в ОБДД и ведомственные акты, определяющие отдельные процессуальные аспекты, не затрагивающие права и законные интересы контролируемых лиц.
Существенно изменились формы реализации контроля (надзора). В настоящее время они в соответствии со ст. 56 ФЗ-248 позиционируются как контрольно-надзорные мероприятия (далее - КНМ). Такие мероприятия представляют собой аналог проверки, понятие которой предусматривалось в п. 6 ст. 2 ФЗ-294.
Все КНМ, как и ранее проверки, делятся на мероприятия, осуществляемые во взаимодействии с контролируемыми лицами, и мероприятия, проводимые без такого взаимодействия. И те, и другие применяются в рамках дорожного надзора для оценки соблюдения ОТ субъектами, осуществляющими дорожную деятельность.
Перечень КНМ, предусмотренный в ч. 4 ст. 56 ФЗ-248, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. В законе установлено 9 видов КНМ, большинство из них (7) предполагают взаимодействие с контролируемыми лицами.
Во взаимодействии в рамках дорожного надзора проводятся такие виды КНМ, как инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка (подп. «в», «г», «д», «е» п. 34 Положения о ФГКН в ОБДД).
В настоящее время все КНМ, за исключением проводимых без взаимодействия, могут осуществляться на плановой и внеплановой основе только посредством реализации контрольно-надзорных действий, перечисленных в главе 14 ФЗ-248 (осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза, эксперимент).
Анализ содержания контрольно-надзорных действий показывает, что их целевое назначение заключается в получении данных, свидетельствующих о наличии или отсутствии факта нарушения ОТ.
При этом в рамках каждого КНМ инспектор может провести только те контрольно-надзорные
действия, которые разрешены, во-первых, ФЗ-248, а во-вторых, положением о виде контроля (применительно к предмету нашего исследования - Положением о ФГКН в ОБДД).
В законодательстве впервые предусмотрены такие КНМ, как инспекционный визит и рейдовый осмотр.
Установлено, что инспекционный визит применяется при наличии общих для всех КНМ оснований. В соответствии с п. 48 Положения о ФГКН в ОБДД в ходе этого мероприятия могут осуществляться следующие виды контрольно-надзорных действий: осмотр, опрос, получение письменных объяснений, инструментальное обследование, истребование документов.
В соответствии с п. 50 названного документа срок его проведения не должен превышать один рабочий день. В ч. 5 ст. 56 ФЗ-248 установлено, что инспекционный визит может проводиться с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством аудио- или видеосвязи.
Основания проведения рейдового осмотра идентичны основаниям инспекционного визита. В рамках рейдового осмотра могут совершаться те же действия, что и при инспекционном визите, а также досмотр.
В п. 53 Положения о ФГКН в ОБДД установлено, что проведение рейдового осмотра не допускается в отсутствие контролируемого лица или его представителя.
В подп. «в», «г» п. 31 этого документа предусмотрено, что в ходе проведения искомого мероприятия для фиксации доказательств нарушений ОТ может использоваться фотосъемка, аудио- и видеозапись.
В настоящее время вместо мониторинга эффективности контроля (надзора) в соответствии с ч. 7 ст. 30 ФЗ-248 осуществляется оценка результативности и эффективности деятельности органов контроля на основе системы соответствующих показателей, которые должны отражать реальный уровень ущерба охраняемым законом ценностям, и не могут включать количественные показатели (например, количество наказанных лиц, размеры штрафов и т.п.).
Особо следует сказать о риск-ориентированном подходе, который в ст. 8.1 ФЗ-294 позиционировался как «метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (форм, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, профилактике нарушений ОТ зависел от отнесения деятельности хозяйствующих субъектов и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска» [23].
В настоящее время этот подход именуется управлением рисками причинения вреда (ущерба). Следует заметить, что методы оценки риска в целях снижения общей административной нагрузки на бизнес активно используются в мировой практике. Подчеркнем, что если ранее была предусмотрена возможность применения риск-ориентированного подхода, то в настоящее время ст. 22 ФЗ-248 установлено его обязательное использование.
В п. 12 Положения о ФГКН в ОБДД, как и ранее в п. 13 Положения о ФГН в БДД, выделяются следующие категории риска: чрезвычайно высокий риск, высокий риск, значительный риск, средний риск, умеренный риск, низкий риск.
Ранее применительно к каждой категории риска была установлена периодичность проверок. При этом если при риск-ориентированном подходе категория риска зависела от вероятности нарушений ОТ, а категория
опасности - от потенциальной тяжести их последствий, то при управлении рисками определяется допустимый риск и масштаб причинения вреда от нарушения ОТ, а категории риска зависят от того, насколько индивидуальный риск для конкретного объекта контроля (надзора) превышает допустимый.
В пояснительной записке к законопроекту (ФЗ-248) особо подчеркивалось, что «в рамках новой модели риск-ориентированный подход должен пронизывать всю систему государственного контроля (надзора), а не только влиять на частоту плановых проверок, как это было на практике ранее» [35].
Предлагаемая новация позволит оптимизировать имеющиеся ресурсы контрольно-надзорных органов для проведения мероприятий в отношении объектов, где нарушение ОТ представляет большую угрозу, а также снизить соответствующие издержки для добросовестных хозяйствующих субъектов.
На базе указанного подхода сформирована система оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, которая используется как при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в ОБДД в целом, так и дорожного надзора в частности.
В соответствии с ч. 2 ст. 22 ФЗ-248 под оценкой риска причинения вреда (ущерба) понимается «деятельность органа контроля (надзора) по определению вероятности возникновения риска и масштаба вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей» [7].
На основе указанной оценки проводятся профилактические и контрольные (надзорные) мероприятия в целях обеспечения непревышения допустимого уровня риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере деятельности.
В ч. 4 ст. 22 ФЗ-248 указано, что допустимый уровень риска причинения вреда (ущерба) должен закрепляться в ключевых показателях в рамках соответствующего вида государственного контроля (надзора). Применительно к рассматриваемому виду контроля (надзора) они определены в п. 73 Положения о ФГКН в ОбДд.
Оценка вероятности наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) и тяжесть охраняемым законом ценностям, осуществляется по следующей схеме.
Вначале осуществляется постоянный мониторинг (сбор, обработка, анализ, учет) сведений, характеризующих объекты контроля (надзора). На этой основе формируются объективные данные, характеризующие объекты дорожного надзора.
Следующим этапом этой работы является оценка причинения вреда (ущерба), включающая оценку тяжести причинения вреда (ущерба), оценку вероятности наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда (ущерба), оценку добросовестности контролируемых лиц [8].
К результатам этой деятельности относятся определение вероятности возникновения риска и масштаба вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей, отнесение объектов контроля к соответствующей категории риска, выявление соответствия или отклонения от параметров (индикатор риска).
К заключительному этапу следует отнести сам процесс (процедуру) управления рисками причинения вреда (ущерба), который включает определение перечня профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий, содержания мероприятий (в том числе объем проверяемых ОТ), интенсивности и результатов мероприятия.
Таким образом, если риск-ориентированный подход предусматривал установление зависимости интенсивности проведения КНМ от категории риска, то в соответствии со ст. 22 ФЗ-248 система управления рисками предполагает наряду с определением интенсивности проведения мероприятий выбор профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий.
В целом роль профилактической составляющей в КНД серьезно повышена. В общей форме это нашло отражение в пояснительной записке к законопроекту (ФЗ-248), в которой констатировалось, что при осуществлении государственного контроля (надзора) проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению КНМ [35].
Поэтому не случайно, что в архитектонике ФЗ-248 имеется специальный раздел (2), посвященный профилактике рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (в ФЗ-294 была только одна ст. 8.2).
Таким образом, профилактика нарушений ОТ позиционируется профилактикой рисков причинения вреда. Соответственно, вместо Программ профилактики нарушений ОТ разрабатываются Программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям [36].
В рассматриваемой области такие программы ежегодно разрабатываются и утверждаются МВД России, их составной частью являются профилактические мероприятия.
Ранее в п. 2 ст. 8.2. ФЗ-294 определены 4 профилактических мероприятия: размещение актуальной информации для каждого вида контроля (надзора), информирование контролируемых лиц по вопросам соблюдения ОТ, обобщение практики контроля (надзора), выдача предостережения о недопустимости нарушения ОТ.
В настоящее время наряду с указанными выше в ст. 45 ФЗ-248 установлены также меры стимулирования добросовестности (ст. 48), консультирование (ст. 50), самообследование (ст. 51), профилактический визит (ст. 52) [7].
Несколько изменилась правовая регламентация объявления предостережения. Порядок и процедура его выдачи установлены в ст. 49 ФЗ-248, поэтому не требуется издание отдельного акта Правительства РФ, как было ранее.
Установлено, что адресату предупреждения не требуется на него отвечать. В то же время предписано, что порядок возражения на предостережение должен быть определен в положении о виде контроля (надзора).
Имеются и другие отличия в организации и проведении профилактических мероприятий. В целом же следует отметить, что в настоящее время профилактическая составляющая явно превалирует в общем контексте контроля (надзора), что соответствует целям проводимой административной реформы контрольно-надзорной деятельности.
Выше отмечалось, что одной из существенных новаций законодательства о безопасности дорожного движения стало закрепление отдельного порядка организации и осуществления надзора за отдельными органами публичной власти.
В рамках дорожного надзора поднадзорными объектами зачастую выступают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, их должностные лица (далее - надзор за органами публичной власти), в пу-
бличные обязанности которых входит осуществление дорожной деятельности [34].
Надзор за органами публичной власти нашел свое закрепление в профильном законодательстве в ОБДД только в начале 2022 года [37].
Указанный особый порядок не является новацией. Так, несмотря на отсутствие его упоминая в профильном законодательстве о БДД, его особенности были закреплены ранее в статусных законах об органах публичной власти.
Так, с 1 января 2014 года вступили изменения в ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установившие особый порядок осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов МСУ [38].
Затем в 2016 году аналогичные нормы были установлены в отношении органов государственной власти субъектов РФ в ст. 29.2 Федерального закона от 6 октября1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [39].
В целом эти новации направлены на установление единых подходов к осуществлению государственного контроля (надзора) за реализацией полномочий органов публичной власти.
Данный подход должен был устранить хаотичные проверки органов публичный власти, а также необходимость подстраиваться под особенности осуществления различных видов надзора, обеспечив тем самым благоприятный режим работы этих органов.
В зависимости от категории дороги осуществление этой деятельности возложено на органы публичной власти различного уровня.
Содержание дорог федерального значения осуществляет Федеральное дорожное агентство [40], регионального и межмуниципального значения - органы государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 11 ч. 2 ст. 26.3 ФЗ-184) [41], местного значения - органы МСУ (п. 3 ст. 14 Федерального закона № 131) [42].
Вместе с тем оставался ряд проблемных вопросов. В частности, возникла конкуренция при применении норм статусного законодательства и законодательства о КНД в отношении публичных органов.
Особенности проверки органов публичной власти распространялись только на органы регионального и местного уровня, статусное законодательство, в свою очередь, регулировало только отдельные организационные вопросы контроля (надзора), а пробелы в правовом регулировании предполагалось устранять законодательством о КНД только при надзоре за региональными органами власти, а надзор за МСУ при этом оставался за рамками такой регламентации.
В последующем рассмотренные нормы получили закрепление в Федеральном законе от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - ФЗ-414).
Однако нормативного закрепления единой системы государственного контроля (надзора) за органами публичной власти всех уровней не произошло, поскольку за ее рамками остались федеральные органы государственной власти, в том числе их территориальные органы, осуществляющие свою деятельность на территории соответствующих субъектов.
Следовательно, применительно к теме нашего исследования указанный недостаток имеет непосредственное отношение к Федеральному дорожному агентству и подведомственным ему учреждениям, ответственным за содержание дорог федерального значения.
Также остался нерешенным вопрос о соотношении статусного законодательства и законодательства о КНД в части контроля (надзора) за соответствующей деятельностью органов МСУ.
В целом положительно оценивая рассмотренные изменения законодательства о контрольно-надзорной деятельности, считаем, что они будут способствовать повышению эффективности дорожного надзора в плане устранения и нейтрализации недостатков в состоянии улично-дорожной сети.
Тем не менее важным представляется и обозначение существующих недостатков и проблем в регламентации соответствующего круга общественных отношений.
Это касается нескольких аспектов. В первую очередь применения применения такого КНМ, как систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований безопасности.
Как известно, раньше оно выступало в двух значениях: в ст. 8.3 ФЗ-294 позиционировалось как «меро-приятиепоконтролюбезвзаимодействиясюридически-ми лицами, индивидуальными предпринимателями», а в п. 33.5 Административного регламента по дорожному надзору - как административная процедура, целевое назначение которой заключалось в получении объективной информации и прогнозировании состояния исполнения ОТ объектов надзора, осуществляющих дорожную деятельность. Ее конечной целью является выявление, пресечение и предупреждение соответствующих нарушений ОТ.
В п. 79 Административного регламента по дорожному надзору предусмотрено, что эта деятельность осуществляется путем изучения, анализа и учета информации, включающей обращения контролируемых лиц, граждан, результаты административных процедур, фото-, видео- и текстовые материалы о ДТП, судебную практику, обзоры надзорной деятельности и представления прокуратуры по фактам нарушения ОТ при осуществлении дорожной деятельности, публикации в СМИ, касающиеся соблюдения ОТ при осуществлении дорожной деятельности.
Таким образом, систематическое наблюдение за соблюдением ОТ осуществлялось в рамках аналитической работы без взаимодействия с контролируемыми лицами.
В ст. 8.3 ФЗ-294 были предусмотрены следующие виды решений по результатам такого мероприятия: принятие мер по пресечению выявленных нарушений, информирование о выявленных нарушениях для назначения внеплановой проверки, выдача или направление контролируемому лицу предостережения о недопустимости нарушения ОТ.
В новом законодательстве это мероприятие сохранило статус КНМ с некоторыми корректировками. Во-первых, в ч. 1 ст. 74 ФЗ-248 скорректировано наименование этого КНМ, исключено определение «систематическое», введен синоним этого термина -«мониторинг безопасности», и дано его развернутое определение.
Во-вторых, в п. 4 ч. 2 ст. 56 ФЗ-248 предусмотрена возможность выдачи предписания об устранении выявленных нарушений по результатам такого мероприятия, а также принятия иного решения,
если соответствующая норма будет предусмотрена в федеральном законе о виде контроля.
В настоящее время применительно к предмету нашего исследования эта норма частично реализована в п. 9 ст. 30 ФЗ «О безопасности дорожного движения», в котором установлено, что при осуществлении ФГКН в ОБДД может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений ОТ. Напомним, что ранее формой реагирования в рамках этого мероприятия было только объявление предостережения.
На практике выдать предписание в рамках мониторинга безопасности представляется крайне затруднительным, поскольку для этого должен быть проанализирован огромный массив различной информации, подтверждающей факт нарушения ОТ.
Более того, это сопряжено с возможным нарушением прав и законных интересов контролируемого лица.
Не случайно в постановлении Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее - Постановление Правительства № 336) выдача предписаний предусмотрена только в случаях проведения КНМ с взаимодействием.
Вторая проблема связана с ограничением выбора мер оперативного реагирования на нарушения ОТ при осуществлении дорожной деятельности. Как известно, дорожный надзор осуществляется посредством проведения КНМ, перечень которых определен в п. 34 Положения о ФГКН в ОБДД.
К ним относятся: контрольная закупка, мониторинговая закупка, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка, наблюдение за соблюдением обязательных требований, выездное обследование.
Ввиду особенностей осуществления ФГН в ОБДД в рамках указанных КНМ в настоящее время затруднена возможность непрерывного контроля и оперативного реагирования на нарушения ОТ при осуществлении дорожного надзора.
В рамках ранее действовавшего законодательства существовала административная процедура -надзор за дорожным движением (далее - повседневный надзор), установленная в п. 33.6 Административного регламента по дорожному надзору.
Повседневный надзор осуществлялся непрерывно в ходе несения службы на маршрутах патрулирования, при решении возникающих задач предполагался контакт с контролируемыми лицами либо объектами материального мира (состояние улично-дорожной сети, наличие дорожных знаков, разметки, пешеходных переходов и т.п.).
Также определено несколько вариантов оперативных решений по его результатам (возбуждение дела об административном правонарушении, выдача предписания, представления, требования о прекращении противоправных действий и т.п.).
Действующим законодательством такая процедура не предусмотрена. С повседневным надзором наиболее схож специальный режим государственного контроля (надзора) - постоянный рейд, предусмотренный ст. 97.1 ФЗ-248, под которым понимается «государственный контроль (надзор), заключающийся в возможности постоянного нахождения инспекторов в пунктах контроля и (или) перемещения инспекторов
по определенной территории в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений ОТ».
Согласно ч. 2 ст. 97.1 ФЗ-248 постоянный рейд может осуществляться в случае, если это предусмотрено федеральным законом о виде контроля. Соответствующая норма в настоящее время предусмотрена в п. 11 ст. 30 ФЗ «О безопасности дорожного движения», при этом установлено, что порядок осуществления постоянного рейда утверждается Правительством Российской Федерации.
В п. 63 Положения о ФГКН в ОБДД установлено, что федеральный надзор может осуществляться в рамках постоянного рейда в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений ОТ при осуществлении деятельности по эксплуатации ТС.
Актуальность постоянного и оперативного реагирования на нарушения ОТ при осуществлении дорожной деятельности диктует объективную необходимость использования постоянного рейда в рамках дорожного надзора.
В ч. 5 ст. 97.1. ФЗ-248 установлено, что постоянный рейд осуществляется в отношении транспортных средств, иных производственных объектов, деятельности и действий граждан и организаций на определенной территории (акватории).
В соответствии с п. 3.2. «СП 18.13330.2019. Свод правил. Производственные объекты. Планировочная организация земельного участка (СНиП 11-8980* «Генеральные планы промышленных предприятий»)» [43] к производственным объектам относятся в том числе объекты инженерной и транспортной инфраструктуры (железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта).
Следовательно, автомобильные дороги, на которых осуществляется дорожная деятельность, можно позиционировать как производственный объект, а значит - как объект надзора в рамках постоянного рейда.
Заметим, что в настоящее время в соответствии с подп. «д» п. 40 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве [44] постоянный рейд используется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта при проверке соблюдения ОТ при ремонте и содержании автомобильных дорог.
Кроме того, судебная практика по вопросам принятия решений территориальными подразделениями этого органа контроля (надзора) в рамках постоянного рейда свидетельствует об устоявшихся подходах при привлечении контролируемых лиц к административной ответственности за нарушения ОТ [45-51].
В ч. 7 ст. 97.1 ФЗ-248 установлено, что в процессе постоянного рейда могут осуществляться следующие КНД: осмотр, досмотр, опрос, истребование документов, инструментальное обследование.
Анализ их содержания позволяет сделать вывод о том, что использование таких КНД позволит успешно решать задачи дорожного надзора, в том числе оперативно выявлять и реагировать на нарушения ОТ.
Однако в ч. 9 ст. 97.1 ФЗ-248 предусмотрена одна форма реагирования на нарушения ОТ в рамках постоянного рейда - составление отдельного акта в отношении каждого контролируемого лица, допустившего нарушение ОТ.
Данной меры явно недостаточно для решения задач дорожного надзора по оперативному предупреждению ДТП по причине неудовлетворительных дорожных условий.
В то же время в ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП РФ предусмотрена возможность возбуждения дела об административном правонарушении за нарушение ОТ при наличии поводов к возбуждению дела после проведения КНМ во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, а равно по результатам совершения КНД в рамках постоянного рейда.
Таким образом, в этой норме предусмотрена возможность оперативно реагировать на нарушение ОТ в рамках постоянного рейда без проведения КНМ. В нашем случае - осуществлять производство по делу об административном правонарушении по ст. 12.34 КоАП РФ, а в необходимых случаях и выдавать представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения (ст. 29.13 КоАП РФ).
Отметим, что применение иных мер реагирования на нарушение ОТ, предусмотренных в ч. 2 ст. 90 ФЗ-248 (выдача предписания, принятие мер по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и др.), применительно к специальным режимам государственного контроля (надзора), в том числе постоянному рейду, в настоящее время не регламентировано, поскольку это контрольное мероприятие было имплементировано в ФЗ-248 позже, Федеральным законом от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ [37].
В этой связи целесообразно внести в ст. 90 ФЗ-248 изменения, позволяющие применять указанный в этой статье комплекс мер реагирования не только по результатам КНМ, но и по результатам мероприятий, проводимых в рамках постоянного рейда, а также изложить в ст. 30 ФЗ «О безопасности дорожного движения» и в Положении о ФГКН в ОБДД особенности применения иных мер реагирования по результатам постоянного рейда в рамках дорожного надзора, что позволит обеспечить оперативное предупреждение, выявление и пресечение нарушений ОТ при осуществлении дорожной деятельности.
При этом следует отметить, что в соответствии с п. 11 Постановления Правительства № 336 [52] ограничения на проведение проверок не распространяются на постоянный рейд.
Таким образом, можно констатировать, что обозначенные недостатки в организации и осуществлении дорожного надзора, появившиеся на очередной стадии реформирования этой деятельности, ограничивают возможность оперативного реагирования на нарушения ОТ, применение наиболее оптимальных форм КНМ, а также мер воздействия на угрозы причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в рассматриваемой области.
В настоящей работе рассмотрена только часть проблем, связанных с правовой составляющей реформирования контроля (надзора) в ОБДД, и некоторые особенности его проявления в дорожном надзоре, однако рассмотренный контент уже позволяет сделать некоторые выводы и предложения.
1. На данном этапе реформирования контрольно-надзорной деятельности законодательство в этой области достаточно полно и объективно отражает сложившуюся систему общественных отношений. К числу позитивных новаций следует отнести:
приоритет отдается проведению профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), а не КНМ;
обязательное применение риск ориентированного подхода вместо рекомендательной нормы старого законодательства позволяет сосредоточить усилия
и ресурсы на проведении профилактических и контрольно-надзорных мероприятий на объектах, где нарушение ОТ представляет наибольшую угрозу охраняемым законом ценностям.
2. Внедрение контрольно-надзорного производства (комплекса КНД), сопровождающего КНМ и являющегося новым правовым институтом, призвано повысить уровень правового регулирования контрольно-надзорной деятельной деятельности, нивелировав возможности реализации узковедомственных интересов, которые имели место в рамках административных процедур.
3. В целом расширение перечня профилактических и контрольных мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда охраняемым законом ценностям, будет способствовать более прозрачному, оперативному и адресному реагированию органами контроля (надзора) на возникающие отклонения индикаторов риска у контролируемых лиц.
4. Применительно к контролю (надзору) в ОБДД следует обратить внимание на неиспользованные возможности, предоставленные законодательством в части установления в Положении о ФГКН в ОБДД формы КНМ, позволяющей на постоянной основе оценивать соблюдение ОТ субъектами, осуществляющими дорожную деятельность, и применять соответствующие меры оперативного реагирования.
5. Отдельные изменения в части применения мер реагирования за нарушения ОТ при осуществлении контроля (надзора), внесенные в последнее время, не были интегрированы в архитектонику ФЗ-248.
Для устранения этого пробела представляется целесообразным внести в ст. 90 ФЗ-248 изменения, позволяющие применять указанный в статье комплекс мер реагирования не только по результатам КНМ, но и по результатам мероприятий, проводимых в рамках специального режима государственного контроля (надзора), в том числе постоянного рейда.
Это позволит закрепить особенности применения мер реагирования за нарушения ОТ в ОБДД в профильном законодательстве (ст. 30 ФЗ «О безопасности дорожного движения») в целом и предусмотреть возможность выдачи предписания об устранении выявленных нарушений ОТ по результатам КНД в рамках постоянного рейда в частности.
6. В целях исключения правовой неопределенности в регламентации правового механизма контроля (надзора) за органами публичной власти и повышения их ответственности за исполнением публичных обязанностей целесообразно распространить в полной мере действие ФЗ-248 на искомый контроль (надзор), при этом особенности его реализации в отдельных сферах контроля (надзора), например, в ОБДД, закрепить в соответствующих положениях о видах контроля (надзора).
Список источников
1. Баканов К.С., Ляхов П.В., Исаев М.М. и др. Дорожно-транспортная аварийность в Российской Федерации за 2021 год: информационно-аналитический обзор. М.: ФКУ «НЦ БДД МВД России», 2022. 126 с.
2. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2017 г. № 652 «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 300 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 01.01.2018. № 1. Ст. 325.
3. Выступление первого заместителя министра МВД России А.В. Горового на заседании Госдумы //
URL: www.tass.ru/obschestvo/4746942 (дата обращения: 02.03.2023).
4. Баканов К.С., Ляхов П.В., Исаев М.М. и др. Правоприменительная деятельность в обеспечении безопасности дорожного движения в 2021 г.: информационно-аналитический обзор. М.: ФКУ «НЦ БДД МВД России, 2022. 128 с.
5. Баканов К.С., Антонов С.Н., Ляхов П.В. и др. Состояние и тенденции безопасности дорожного движения в Российской Федерации в 2011-2020 годах: аналитический обзор. М.: ФКУ НЦ БДД МВД России, 2022. 368 с.
6. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.08.2020. № 31. Ст. 5006.
7. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.08.2020. № 31. Ст. 5007.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1101 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 12.07.2021. № 28. Ст. 5531.
9. Домрачев Д.Г. Дорожный надзор Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России: автореферат дис. ... канд. юр. наук. Челябинск, 2009.
10. Майоров В.И., Понежина Л.Ю. О роли дорожного надзора Госавтоинспекции в обеспечении безопасности дорожного движения // Юристъ-Правоведъ. 2021. № 4(99). С. 22-28.
11. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 15.03.2004. № 11. Ст. 945.
12. Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 26.12.2016. № 52. Ст. 7614.
13. Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 22.06.1998. № 25. Ст. 2897.
14. Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. Вопросы административного надзора на современном этапе. М.: Госюриздат, 1963. С. 69-78.
15. Розин Л.М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика ОВД. М., 1974. С. 46-47.
16. Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М.: Юридическая литература, 1985. С. 270-272.
17. Постановление Совета Министров СССР от 10 августа 1978 г. № 685 «Об утверждении Положения о Государственной автомобильной инспекции» // СП СССР. 1978. № 20. Ст. 124.
18. Денисов Р.И. Органы внутренних дел как субъекты административного надзора. Вопросы теории и организационно-правового обеспечения административного надзора в дорожном движении. М., 1983. С. 18.
19. Россинский Б.В. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения: монография. М.: НИЦ ГАИ МВД РФ, 1993. 168 с.
20. Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти: автореферат дис. д-ра юрид. наук. М., 2010.
21. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» // Собрание законодательства РФ. 28.07.2003. № 30. Ст. 3046.
22. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // Собрание законодательства РФ. 14.11.2005. № 46. Ст. 4720.
23. Федеральный закон от 26 января 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52. Ст. 6249.
24. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 25.07.2011. № 30. Ст. 4590.
25. Постановление Правительства РФ от 19 августа 2013 г. № 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 26.08.2013. № 34. Ст. 4446.
26. Концепция повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014-2018 гг., утв. Председателем Правительства Российской Федерации от 19.06.2014 № 3853п-П16 // URL: http://gos/hse/ru/upload/ Libv/conception.pdf (дата обращения: 26.02.2023).
27. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 11.12.1995. № 50. Ст. 4873.
28. Приказ МВД России от 8 декабря 2021 г. № 1012 «Об утверждении индикативных показателей для федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
29. Приказ МВД России от 13 декабря 2021 г. № 1025 «Об утверждении перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
30. Приказ МВД России от 11 января 2022 г. № 39 «Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), применяемых должностными лицами МВД России и его территориальных органов при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
31. Приказ МВД России от 1 августа 2022 г. № 570 «Об утверждении форм документов, используемых должностными лицами Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов, уполномоченными на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
32. Приказ МВД России от 30 марта 2015 г. № 380 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
33. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 12.11.2007. № 46. Ст. 5553.
34. Баканов К.С., Антонов С.Н. Государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требова-
ний публичными органами власти в области безопасности дорожного движения // Законы России: опыт, анализ, практика. 2022. № 11. С. 16-26.
35. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации. Проект Федерального закона № 850621-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 03.12.2019) // URL: https://sozd.duma.gov.ru/ (дата обращения: 26.02.2023).
36. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 июля 2021 г. № 990 «Об утверждении Правил разработки и утверждения контрольными (надзорными) органами программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям» // Собрание законодательства РФ. 05.07.2021. № 27. Ст. 5378.
37. Федеральный закон от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 14.06.2021. № 24. Ст. 4188.
38. Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 08.07.2013. № 27. Ст. 3468.
39. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 298-ФЗ «О внесении изменений в главу V Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 04.07.2016. № 27. Ст. 4231.
40. Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 374 «Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3264.
41. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.
42. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
43. Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 августа 2019 г. № 544/пр об утверждении «СП 18.13330.2019. Свод правил. Производственные объекты. Планировочная организация земельного участка (СНиП II-89-80* «Генеральные планы промышленных предприятий»)» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
44. Постановление Правительства РФ от 29 июня 2021 г. № 1043 «О федеральном государственном контроле (надзоре) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
45. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30 марта 2022 г. по делу № А29-12802/2021 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
46. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2022 г. № 13АП-12885/2022 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
47. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12 июля 2022 г. по делу № А29-2197/2022 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
48. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 июля 2022 г. №15АП-10587/2022 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
49. Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июля 2022 г. № А05-3952/2022 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
50. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2022 г. по делу № А29-5336/2022 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
51. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20 сентября 2022 г. по делу № А33-27636/2021 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 26.02.2023).
52. Постановление Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 14.03.2022. № 11. Ст. 1715.
References
1. Bakanov K.S., Lyakhov P.V., Isaev M.M. et al. Road traffic accidents in the Russian Federation in 2021: information and analytical review. M.: Federal public establishment «Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation», 2022. 126 p.
2. Decree of the President of the Russian Federation dated 31.12.2017 № 652 «On amendments to the Decree of the President of the Russian Federation of 05.05.2014 № 300 «On certain issues of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation» // Collection Legislation of the Russian Federation. 01.01.2018. № 1. Art. 325.
3. Speech by the First Deputy Minister of the Ministry of Internal Affairs of Russia A.V. Gorovoy at a meeting of the State Duma // URL: www.tass.ru/obschestvo/4746942 (date of access: 02.03.2023).
4. Bakanov K.S., Lyakhov P.V, Isaev M.M. et al. Law enforcement in ensuring road safety in 2021: information and analytical review. M.: Federal public establishment «Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation», 2022. 128 p.
5. Bakanov K.S., Antonov S.N., Lyakhov P.V et al. Status and trends in road safety in the Russian Federation in 20112020: an analytical review. M.: Federal public establishment «Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation», 2022. 368 p.
6. Federal Law of 31.07.2020 № 247-FZ «On Mandatory Requirements in the Russian Federation» // Collection Legislation of the Russian Federation. 03.08.2020. № 31. Art. 5006.
7. Federal Law of 31.07.2020 № 248-FZ «On state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation» // Collection Legislation of the Russian Federation. 03.08.2020. № 31. Art. 5007.
8. Decree of the Government of the Russian Federation dated 30.06.2021 № 1101 «On approval of the regulations on federal state control (supervision) in the field of road safety and recognition as invalid of certain acts of the Government of the Russian Federation and certain provisions of certain acts of the Government of the Russian Federation» // Collection legislation of the Russian Federation. 12.07.2021. № 28. Art. 5531.
9. Domrachev D.G. Road supervision of the State Road Safety Inspectorate of the Ministry of Internal Affairs of Russia: abstract of the thesis ... Cand. of Sciences in Jurisprudence. Chelyabinsk, 2009.
10. Maiorov VI., Ponezhina L.Yu. On the role of road supervision of the State traffic inspectorate in ensuring road safety // Yurist-Pravoved. 2021. № 4(99). P. 22-28.
11. Decree of the President of the Russian Federation of 09.03.2004 № 314 «On the system and structure of federal executive bodies» // Collection Legislation of the Russian Federation. 15.03.2004. № 11. Art. 945.
12. Decree of the President of the Russian Federation dated 21.12.2016 № 699 «On approval of the Regulations on the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the Model Regulations on the territorial body of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation for the constituent entity of the Russian Federation» // Collection Legislation of the Russian Federation. 26.12.2016. № 52. Art. 7614.
13. Decree of the President of the Russian Federation dated 15.06.1998 № 711 «On additional measures to ensure road safety» // Collection Legislation of the Russian Federation. 22.06.1998. № 25. Art. 2897.
14. Razarenov F.S. On the essence and significance of administrative supervision in Soviet public administration. Issues of administrative supervision at the present stage. M.: Gosyurizdat, 1963. P. 69-78.
15. Rozin L.M. Questions of the theory of acts of the soviet state administration and the practice of the department of internal affairs. M., 1974. P. 46-47.
16. Kozlov Yu.M. Administrative law: textbook. M.: Legal Literature, 1985. P. 270-272.
17. Decree of the Council of Ministers of the USSR dated 10.08.1978 № 685 «On approval of the Regulations on the State Automobile Inspectorate» // SP USSR. 1978. № 20. Art. 124.
18. Denisov R.I. Internal affairs bodies as subjects of administrative supervision. Questions of theory and organizational and legal support of administrative supervision in traffic. M., 1983. P. 18.
19. Rossinsky B.V. Organizational and managerial problems of the functioning of the state system for ensuring road safety: monograph. M.: Research Center of the State Automobile Inspectorate of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, 1993. 168 p.
20. Zyryanov S.M. Administrative supervision of executive authorities: abstract of the thesis Doctor of Sciences in Jurisprudence. M., 2010.
21. Decree of the President of the Russian Federation dated 23.07.2003 № 824 «On measures to carry out administrative reform in 2003-2004» // Collection Legislation of the Russian Federation. 28.07.2003. № 30. Art. 3046.
22. Decree of the Government of the Russian Federation dated 25.10.2005 № 1789-r «On the Concept of administrative reform in the Russian Federation in 2006-2010» // Collection Legislation of the Russian Federation. 14.11.2005. № 46. Art. 4720.
23. Federal Law of 26.01.2008 № 294-FZ «On the protection of the rights of legal entities and individual entrepreneurs in the implementation of state control (supervision) and municipal control» // Collection Legislation of the Russian Federation. 29.12.2008. № 52. Art. 6249.
24. Federal Law of 18.07.2011 № 242-FZ «On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation on the implementation of state control (supervision) and municipal control» // Collection Legislation of the Russian Federation. 25.07.2011. № 30. Art. 4590.
25. Decree of the Government of the Russian Federation dated 19.08.2013 № 716 «On federal state supervision in the field of road safety» // Collection Legislation of the Russian Federation. 26.08.2013. № 34. Art. 4446.
26. The concept of improving the efficiency of control and supervision activities of state authorities and local governments for 2014-2018, approved. Chairman of the Government of the Russian Federation dated 19.06.2014 № 3853p-P16 // URL: http://gos/hse/ru/upload/Libv/conception.pdf (date of access: 26.02.2023).
27. Federal Law dated 10.12.1995 № 196-FZ «On road safety» // Collection Legislation of the Russian Federation. 11.12.1995. № 50. Art. 4873.
28. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia dated 08.12.2021 № 1012 «On approval of indicative indicators for federal state control (supervision) in the field of road safety» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
29. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia dated 13.12.2021 № 1025 «On approval of the list of risk indicators for violation of mandatory requirements in the
implementation of federal state control (supervision) in the field of road safety» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023 ).
30. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia dated 11.01.2022 № 39 «On approval of the forms of checklists (lists of checklists, the answers to which indicate compliance or non-compliance by the controlled person with mandatory requirements) used by officials of the Ministry of Internal Affairs of Russia and its territorial bodies in the implementation of federal state control (supervision) in the field of road safety» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
31. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia dated 01.08.2022 № 570 «On approval of the forms of documents used by officials of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and its territorial bodies authorized to exercise federal state control (supervision) in the field of road safety» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
32. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia dated 30.03.2015 № 380 «On approval of the Administrative regulations of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation for the implementation of the state function for the implementation of federal state supervision in the field of road safety in terms of compliance with the requirements of the legislation of the Russian Federation on road safety, rules standards, technical norms and other requirements of regulatory documents in the field of road safety in the construction, reconstruction, repair and operation of roads» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
33.FederalLawdated08.07.2007№257-FZ«Onhighways and road activities in the Russian Federation and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation» // Collection Legislation of the Russian Federation. 12.11.2007. № 46. Art. 5553.
34. Bakanov K.S., Antonov S.N. State control (supervision) over compliance with mandatory requirements by public authorities in the field of road safety // Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2022. № 11. P. 16-26.
35. Explanatory note to the draft federal law «On state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation. Draft Federal Law № 850621-7 «On state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation» (as amended by the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, text as of December 03, 2019) // URL: https://sozd.duma .gov.ru/ (date of access: 26.02.2023).
36. Decree of the Government of the Russian Federation dated 25.07.2021 № 990 «On approval of the Rules for the development and approval by control (supervisory) bodies of a program for the prevention of risks of causing harm (damage) to legally protected values» // Collection Legislation of the Russian Federation. 05.07.2021. № 27. Art. 5378.
37. Federal Law № 170-FZ dated 11.06.2021 «On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation in connection with the adoption of the Federal law «On state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation» // Collection Legislation of the Russian Federation. 14.06.2021. № 24. Art. 4188.
38. Federal Law № 176-FZ dated 02.07.2013 «On amendments to the Federal law «On the general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the subjects of the Russian Federation» and Articles 7 and 46 of the Federal law «On general principles organizations of local self-government in the Russian Federation» on the issues of assessing the regulatory impact of draft regulatory legal acts and expertise of regulatory legal acts» // Collection Legislation of the Russian Federation. 08.07.2013. № 27. Art. 3468.
39. Federal Law № 298-FZ dated 03.07.2016 «On amendments to chapter V of the Federal law «On the general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the subjects of the Russian Federation» and Article 77 of the Federal law «On general principles organizations of local self-government in the Russian
Federation» // Collection Legislation of the Russian Federation. 04.07.2016. № 27. Art. 4231.
40. Decree of the Government of the Russian Federation dated 23.07.2004 № 374 «On approval of the Regulations on the Federal highway agency» // Collection Legislation of the Russian Federation. 02.08.2004. № 31. Art. 3264.
41. Federal Law dated 06.10.1999 № 184-FZ «On the general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the subjects of the Russian Federation» // Collection Legislation of the Russian Federation. 18.10.1999. № 42. Art. 5005.
42. Federal Law dated 06.10.2003 № 131-FZ «On the general principles of organizing local self-government in the Russian Federation» // Collection Legislation of the Russian Federation. 06.10.2003. № 40. Art. 3822.
43. Order of the Ministry of Construction and Housing and Communal Services of the Russian Federation dated 17.08.2019 № 544/pr approving «SP 18.13330.2019. Set of rules. Production facilities. Planning organization of a land plot (SNiP II-89-80 * «General plans for industrial enterprises»)» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
44. Decree of the Government of the Russian Federation dated 29.06.2021 № 1043 «On federal state control (supervision) in road transport, urban ground electric transport and in the road sector» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
45. Resolution of the Second Arbitration Court of Appeal dated 30.03.2022 in case № A29-12802/2021 // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
46. Resolution of the Thirteenth Arbitration Court of Appeal dated 20.06.2022 № 13AP-12885/2022 // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
47. Resolution of the Second Arbitration Court of Appeal dated 12.07.2022 in case № A29-2197/2022 // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
48. Resolution of the Fifteenth Arbitration Court of Appeal dated 13.07.2022 № 15AP-10587/2022 // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
49. Resolution of the Fourteenth Arbitration Court of Appeal dated 26.07.2022 № A05-3952/2022 // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
50. Resolution of the Second Arbitration Court of Appeal dated 01.09.2022 in case № A29-5336/2022 // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
51. Resolution of the Arbitration Court of the East Siberian District of 20.09.2022 in case № A33-27636/2021 // SPS «Consultant Plus» (date of access: 26.02.2023).
52. Decree of the Government of the Russian Federation of 10.03.2022 № 336 «On the features of the organization and implementation of state control (supervision), municipal control» // Collection Legislation of the Russian Federation. 14.03.2022. № 11. Art. 1715.
Информация об авторах
К.С. Баканов - кандидат юридических наук, начальник отдела Научного центра БДД МВД России С.Н. Антонов - кандидат юридических наук, доцент, аналитик отдела Научного центра БДД МВД России М.М. Исаев - старший научный сотрудник отдела Научного центра БДД МВД России Контакты: ул. Поклонная, д. 17, Москва, Россия, 121293
Information about the authors
K.S. Bakanov - Candidate of Sciences in Jurisprudence, Head of the Department of the Federal public establishment «Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation»
S.N. Antonov - Candidate of Sciences in Jurisprudence, Associate Professor, Analyst of the 1st category of the Department of the Federal public establishment «Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation»
M.M. Isaev - Senior Researcher of the Department of the Federal public establishment «Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation»
Contacts: ul. Poklonnaya, d. 17, Moscow, Russia, 121293
Статья поступила в редакцию 06.03.2023; одобрена после рецензирования 13.03.2023; принята к публикации 20.03.2023. The article was submitted 06.03.2023; approved after reviewing 13.03.2023; accepted for publication 20.03.2023.
