CC BY
33Научная статья © Горяинов А.И., 2023
УДК 342.9
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Андрей Иванович Горяинов
Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации agoryainov@mvd.ru
Аннотация. Рассматривается нормативная правовая основа федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения, исследуются определения понятий и терминов, касающихся соответствующей деятельности. На основании результатов проведенного сравнительно-правового анализа обосновываются выводы о целесообразности внесения определенных коррективов в законодательство Российской Федерации, и формулируются конкретные предложения.
Ключевые слова: федеральный государственный контроль (надзор) в области безопасности дорожного движения, определения понятий и терминов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, полномочия субъектов осуществления федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения
Для цитирования: Горяинов А.И. Некоторые вопросы совершенствования нормативно-правовой основы федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения // Безопасность дорожного движения. 2023. № 1. С. 33-39.
Original article
SOME ISSUES OF IMPROVING THE REGULATORY FRAMEWORK OF THE FEDERAL STATE CONTROL (SUPERVISION) IN THE FIELD OF ROAD SAFETY
Andrey I. Goryainov
Main Directorate for Road Safety of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation agoryainov@mvd.ru
Abstract. The article discusses the regulatory legal basis of federal state control (supervision) in the field of road safety, examines the definitions of concepts and terms related to the relevant activities. Based on the results of the comparative legal analysis, conclusions are substantiated on the advisability of making certain adjustments to the legislation of the Russian Federation and specific proposals are formulated.
Keywords: federal state control (supervision) in the field of road safety, definitions of concepts and terms in the field of road safety, the powers of the subjects of the implementation of the federal state control (supervision) in the field of road safety
For citation: Goryainov A.I. Some issues of improving the regulatory framework of the federal state control (supervision) in the field of road safety // Road Safety. 2023. № 1. P. 33-39.
Вступление в силу с 1 июля 2021 г. основной части положений Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [1] (далее - Федеральный закон № 248-ФЗ) ознаменовало начало нового этапа комплексной реформы контрольно-надзорной деятельности в России.
Данный законодательный акт был принят на фоне достаточно активной публичной дискуссии относительно его содержания [2] и целесообразности издания [3], что, очевидно, обусловило компромиссный характер принятых формулировок и наличие отдельных недостатков, в первую очередь связанных с необходимостью дальнейшего совершенствования используемого понятийного аппарата.
Не случайно в настоящее время высказываются мнения, что «среди первых и самых главных проблем Федерального закона» следует выделить отсутствие разграничений понятий «контроль» и «надзор», тогда как «спор о содержании и соотношении данных понятий ведется настолько давно, что его уже пора разрешить» [4]. При этом упоминаются работы ряда отечественных уче-ных-административистов, в трудах которых данная проблема освещена достаточно подробно [5].
Оставляя за рамками настоящей статьи детальный анализ соотношения упомянутых понятий, полагаем необходимым отметить, что рассматриваемый законодательный акт, несмотря на некоторые недостатки, содержит ряд принципиальных новелл, которые имеют большое прикладное значение и призваны удовлетворить объективно присутствующий в российском обществе запрос на повышение эффективности и прозрачности деятельности контрольно-надзорных органов.
В этой связи прежде всего заслуживает внимания видоизмененная и более полная регламентация принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, которым в Федеральном законе № 248-ФЗ отведена отдельная глава, в то время как в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [6] (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля изложены в рамках одной статьи.
Нормами Федерального закона № 248-ФЗ (ст. 56) также определен закрытый перечень контроль-
ных (надзорных) мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, которые допустимы при проведении контрольными (надзорными) органами оценки соблюдения обязательных требований контролируемыми лицами (в том числе такие новые формы контрольно-надзорной деятельности, как мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит).
Одновременно законодателем четко обозначен круг контрольных (надзорных) действий, посредством которых разрешается осуществлять контрольные (надзорные) мероприятия во взаимодействии с контролируемыми лицами: осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза и эксперимент (ст. 65 Федерального закона № 248-ФЗ).
Положениями ст. 39 данного Федерального закона внесены существенные изменения в механизм досудебного обжалования решений контрольных (надзорных) органов. При этом важный момент заключается в том, что с 2023 года такое обжалование является обязательным этапом перед судебным обжалованием.
Расширены перечни профилактических мероприятий, которые могут проводиться при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (ст. 45 Федерального закона № 248-ФЗ).
Можно выделить и иные важные новеллы рассматриваемого нормативного правового документа, однако, пожалуй, наиболее характерной его особенностью, призванной качественно повысить эффективность защиты конституционно значимых ценностей, является системное внедрение в контрольную (надзорную) деятельность современных информационных технологий или, иными словами, ее «сквозная цифровизация».
Так, положениями главы 4 Федерального закона № 248-ФЗ прямо предусмотрено наличие целого спектра информационных систем (единый реестр видов контроля; единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий; информационная система досудебного обжалования; информационные системы контрольных (надзорных) органов и др.), которые администрируют различные органы власти и без совместного использования которых невозможно как проведение отдельных контрольных (надзорных) мероприятий, так и осуществление различных видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в целом.
По состоянию на конец прошлого года на основе базовой платформы контрольной (надзорной) деятельности ГИС ТОР КНД («Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности») интегрировано более 150 информационных систем, а сама платформа внедрена в 31 федеральном органе исполнительной власти и во всех субъектах Российской Федерации.
Именно применение упомянутых информационных технологий призвано впервые в отечественной правоприменительной практике:
унифицировать и системно повысить эффективность деятельности различных контрольно-надзорных органов (в том числе за счет инструментов автоматизированного сопровождения деятельности инспекторского состава этих органов, хранения полного и актуального описания административных процедур, шаблонов и форм документов);
качественно увеличить прозрачность работы органов государственного контроля (надзора), муни-
ципального контроля для граждан Российской Федерации;
существенно повысить индекс качества администрирования контрольных и надзорных функций, включая оптимизацию использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, к концу 2025 года [7].
Очевидно, что упомянутые принципиальные новеллы Федерального закона № 248-ФЗ предопределили издание комплексного законодательного акта (условно именуемого специалистами «закон-спутник»), которым внесены необходимые изменения в отраслевое законодательство об отдельных видах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [8].
В полной мере это относится и к Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» [9] (далее - Федеральный закон № 196-ФЗ), образующему «фундамент» контрольно-надзорной деятельности в соответствующей сфере общественных отношений.
Согласно прежней редакции ст. 30 Федерального закона № 196-ФЗ федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществлялся в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами-участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения.
В соответствии с новой редакцией данной статьи контроль (надзор) в области безопасности дорожного движения реализуется посредством:
федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения;
надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения.
При этом в предмет федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения наряду с соблюдением обязательных требований в области безопасности дорожного движения, ранее относящихся к предмету федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, включены и иные требования, в том числе ранее составлявшие предметы самостоятельных видов надзора:
соблюдение операторами технического осмотра обязательных требований к проведению технического осмотра транспортных средств; соблюдение специализированными организациями, участвующими в государственной регистрации транспортных средств, обязательных требований к таким организациям; соблюдение изготовителями государственных регистрационных знаков транспортных средств обязательных требований к изготовлению государственных регистрационных знаков транспортных средств; соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами, или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [10].
Одновременно нормами рассматриваемой статьи определено, что организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения регулируются Федеральным законом № 248-ФЗ, а положение о нем утверждается Правительством Российской Федерации.
В то же время надзор за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, а установление порядка его реализации делегировано федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Таким образом, в настоящее время в Федеральном законе № 196-ФЗ вместо единого понятия «федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения» используются три самостоятельных термина, два из которых («федеральный государственный контроль (надзор) в области безопасности дорожного движения» и «надзор за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения») являются частными по отношению к более общей категории, именуемой «контроль (надзор) в области безопасности дорожного движения».
С учетом созвучности понятий «федеральный государственный контроль (надзор) в области безопасности дорожного движения» и «контроль (надзор) в области безопасности дорожного движения», фактического содержания упомянутых видов контроля (надзора), а также имеющейся практики применения норм Федерального закона № 294-ФЗ в рамках консолидированного федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения целесообразность подобного усложнения понятийного аппарата вызывает серьезные сомнения.
При этом нормой ч. 13 ст. 30 Федерального закона № 196-ФЗ предусматривается еще один во многом тождественный вид контрольно-надзорной деятельности - «государственный контроль (надзор) за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, их должностными лицами полномочий, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения и соблюдением требований в области обеспечения безопасности дорожного движения», который должен осуществлять федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Президентом Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 11 февраля 2023 г. № 83 [11] соответствующие полномочия закреплены в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации [12] и Положении о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации [13].
Возвращаясь к рассмотрению контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения, следует констатировать наличие ряда объективных факторов, требующих особого подхода к его регламентации и обусловленных фактическим содержанием последнего.
В первую очередь это касается массовости и распространенности общественных отношений, воз-
никающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог и составляющих согласно ст. 2 Федерального закона № 196-ФЗ содержание понятия «дорожное движение».
По итогам прошлого года Россия вошла в пятерку государств-лидеров по протяженности дорог общего пользования [14], а по количеству только легковых автомобилей достигла уровня таких экономически развитых стран, как Франция, Канада, Испания, Саудовская Аравия и др. При этом за 5 лет общая протяженность дорог страны увеличилась на 4,9%, а транспортный парк (без учета прицепов и полуприцепов) прибавил около 10% [15].
Не будет преувеличением утверждение о том, что абсолютное большинство из почти 146 млн жителей России [16] ежедневно участвуют в дорожном движении или используют товары и услуги, имеющие отношение к данному процессу, что придает особую социальную значимость рассматриваемой группе отношений.
Еще одним фактором, характеризующим дорожное движение и указанные виды контроля (надзора), является их неразрывная взаимосвязь с эксплуатацией транспортных средств, которые согласно положениям ст. 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации [17] и позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации [18] признаны источниками повышенной опасности.
Как представляется, именно непрерывное перемещение большого количества источников повышенной опасности (в конце 2021 года на учете в Госавтоинспекции состояло чуть менее 59 млн транспортных средств [19]), а также миллионов физических лиц по очень протяженной дорожной сети формирует особую динамику социальных контактов в области дорожного движения, при которой возникающие отклонения от обязательных требований с высокой вероятностью влекут незамедлительное наступление тяжких или даже особо тяжких последствий.
В этих условиях для обеспечения эффективной защиты жизни и здоровья, прав и законных интересов граждан важнейшее значение имеет оперативность реагирования соответствующих государственных органов на нарушения установленного порядка жизнедеятельности в рассматриваемой сфере, наличие в распоряжении уполномоченных должностных лиц необходимого управленческого инструментария.
В настоящее время основным документом, определяющим такой инструментарий применительно к большинству упомянутых направлений осуществления контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения, является постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1101 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» [20] (далее - Постановление).
В развитие нормативных установлений Федерального закона № 196-ФЗ Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения (далее - Положение) определен круг органов, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) в области безопасности дорожного движения (МВД России и его территориальные органы - в полном объеме;
Минобороны России и Росгвардия - в части отдельных функций по федеральному надзору в Вооруженных Силах Российской Федерации и в войсках национальной гвардии Российской Федерации соответственно), а также перечень должностных лиц, которым предоставлены полномочия по осуществлению соответствующего федерального надзора.
Следует отметить, что в сравнении с ранее действовавшим Положением о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. № 716 [21] и утратившим силу в связи с изданием вышеуказанного постановления, упомянутый перечень должностных лиц в части, касающейся МВД России, претерпел существенные изменения.
В частности, в него не вошли старшие участковые уполномоченные полиции, участковые уполномоченные полиции, но при этом, наряду с сотрудниками Госавтоинспекции, включены руководители (начальники) территориальных органов МВД России по субъектам Российской Федерации (их заместители), руководители управлений, отделов МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, по закрытым административно-территориальным образованиям, а также Управления МВД России на комплексе «Байконур» и отдела МВД России по федеральной территории «Сириус» (их заместители).
Такое расширение перечня должностных лиц, которым предоставлены полномочия по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения (далее - федеральный надзор), очевидно, связано с нормой п. 6 Положения, предусматривающей вынесение решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в рамках рассматриваемого вида федерального надзора исключительно руководителями уполномоченного органа и их заместителями.
Вместе с тем целесообразность возложения данного функционала на руководителей территориальных органов МВД России неочевидна, поскольку в ч. 4 ст. 45 Федерального закона № 248-ФЗ прямо указывается, что решение о проведении контрольных (надзорных) мероприятий может принимать не только руководитель (заместитель руководителя) контрольного (надзорного) органа, но и иное должностное лицо контрольного (надзорного) органа, которое уполномочено в соответствии с положением о виде контроля на принятие решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий.
Помимо этого, накопленный к настоящему моменту опыт правоприменительной деятельности свидетельствует о том, что необходимость участия руководителей территориальных органов МВД России в рассмотрении вопросов проведения контрольных (надзорных) мероприятий существенно снижает оперативность необходимых решений (в зависимости от географических особенностей региона) и предполагает возложение на указанных руководителей избыточных функций, не соответствующих их компетенции и статусу.
В целях повышения эффективности федерального надзора представляется целесообразным рассмотреть вопрос о внесении изменений в п. 6 Положения и возложении рассматриваемых полномочий на руководителей подразделений Госавтоинспекции соответствующего уровня (их заместителей).
В соответствии с нормами Федерального закона № 248-ФЗ в Положении также приведен список объектов федерального надзора, который в части, касающейся МВД России, в обобщенном виде можно описать как совокупность трех категорий материальных объектов (автомобильные дороги, транспортные средства, государственные регистрационные знаки) и определенных видов деятельности, действий (бездействия) граждан и организаций, связанных с содержанием дорог, эксплуатацией транспортных средств, перевозкой пассажиров и грузов, проведением технического осмотра транспортных средств, участием в государственной регистрации транспортных средств, изготовлением государственных регистрационных знаков.
За исключением обязательных требований, соблюдение которых отнесено к предмету государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве и не связано с совершением дорожно-транспортного происшествия, повлекшего причинение вреда жизни и (или) здоровью человека.
Кроме того, в Положении установлены требования к управлению рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и профилактике таких рисков при осуществлении федерального надзора (в том числе определен перечень профилактических мероприятий, которые могут проводиться в рамках федерального надзора: информирование, обобщение правоприменительной практики, объявление предостережения, консультирование, профилактический визит, а также регламентирована их реализация).
Исчерпывающий перечень мероприятий, посредством которых осуществляется федеральный надзор, закреплен в п. 34 Положения (контрольная и мониторинговая закупки, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная и выездная проверки, наблюдение за соблюдением обязательных требований, выездное обследование).
Одновременно в п. 14 Положения приведены виды плановых контрольных надзорных мероприятий (инспекционный визит, выездная и документарная проверки) в отношении объектов федерального надзора в зависимости от присвоенной категории риска и их периодичности, а в п. 29 перечислены направления федерального надзора, по которым проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий не допускается (в отношении операторов технического осмотра, специализированных организаций, участвующих в государственной регистрации транспортных средств, изготовителей государственных регистрационных знаков транспортных средств и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по эксплуатации транспортных средств).
Нормой п. 63 Положения установлен специальный режим федерального надзора (постоянный рейд) в отношении деятельности по эксплуатации транспортных средств.
Таким образом, в Положении предусмотрен достаточно обширный и сбалансированный набор разнообразных форм реализации федерального надзора в отношении его объектов, который учитывает их специфику и призван обеспечить необходимый уровень управленческого воздействия в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений обязательных требований.
Однако происходившие в 2022 году глобальные геополитические процессы и связанные с ними неблагоприятные последствия для отечественной экономики
обусловили необходимость снижения административной нагрузки на субъекты экономической деятельности и предопределили издание постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [22] (далее - Постановление № 336).
В соответствии с данным нормативным правовым актом введен мораторий на плановые контрольные (надзорные) мероприятия, проверки (за исключением отельных объектов контроля чрезвычайно высокого риска и опасных производственных объектов по отдельным видам контроля (надзора), указанных в п. 2 Постановления № 336), установлены ограничения на проведение внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий (далее - КНМ), проверок, а также закреплена необходимость согласования таких КНМ с прокуратурой.
Одновременно введен запрет на выдачу предписаний по итогам проведения контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом (п. 7.2 Постановления № 336).
В части, касающейся федерального государственного контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения, проведение внепланового КНМ, внеплановой проверки допускается при наличии согласования органов прокуратуры и следующих оснований:
непосредственная угроза причинения, факт причинения тяжкого вреда здоровью граждан и вреда жизни (обороне страны, безопасности государства);
непосредственная угроза возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера, по фактам их возникновения;
выявление индикаторов риска нарушения обязательных требований (данное основание дополнительно включено постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2022 г. № 2516) [23];
истечение срока исполнения предписания о принятии мер, направленных на устранение нарушений, влекущих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера (внеплановая выездная проверка и внеплановый инспекционный визит проводятся исключительно в случаях невозможности оценки исполнения предписания на основании документов, иной имеющейся в распоряжении контрольного (надзорного) органа информации).
Без согласования с органами прокуратуры в рамках рассматриваемого вида контроля (надзора) возможно проведение КНМ по поручению Президента России, Правительства Российской Федерации, по требованию прокурора, а также в некоторых иных исключительных случаях, перечень которых приведен в подп. «б» п. 3 Постановления № 336.
Также допускается проведение внепланового КНМ без согласования с прокуратурой, но при ее незамедлительном уведомлении, по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, вреда обороне страны и безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера на объектах чрезвычайно высокого и высокого риска, ряде опасных производств и гидротехнических сооружений (п. 4 Постановления № 336).
В п. 9 Постановления № 336 с учетом норм Федерального закона № 248-ФЗ возможность возбуждения дела об административном правонарушении по
факту несоблюдения обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), увязывается с результатами проведения КНМ.
Впоследствии данная норма получила еще более четкое выражение во введенной Федеральным законом от 14 июля 2022 г. № 290-ФЗ ч. 3.1 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), которой установлено, что, по общему правилу, соответствующее производство может быть начато только после проведения КНМ во взаимодействии с контролируемым лицом.
Вместе с тем и КоАП РФ (ч. 3.1 и 3.2 ст. 28.1), и Постановление № 336 предусматривают исключения из перечисленных ограничений, которые не распространяются на организацию и проведение (осуществление) специальных режимов государственного контроля (надзора), режима постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда.
С учетом изложенного в настоящее время имеет место достаточно парадоксальная ситуация, когда контрольно-надзорный мораторий не препятствует (в рамках постоянного рейда) предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований в области безопасности дорожного движения при осуществлении деятельности по эксплуатации транспортных средств, но существенно, причем без каких-либо обоснований, ограничивает инструментарий уполномоченных органов при обеспечении соблюдения указанных требований, например, в части, касающейся автомобильных дорог.
При этом и дороги, и транспортные средства являются элементами единого процесса дорожного движения, а нарушение обязательных требований к ним приводит к одинаковым негативным последствиям в виде дорожно-транспортных происшествий (далее -ДТП), в которых получают ранения и гибнут люди, причиняется материальный ущерб.
По экспертным оценкам, в 2022 году органами прокуратуры согласовано около 10% от числа инициированных территориальными органами МВД России контрольных (надзорных) мероприятий по фактам смерти или ранения граждан в результате ДТП, а также в связи с угрозой причинения таких негативных последствий из-за несоблюдения обязательных требований в области безопасности дорожного движения.
Вместе с тем соответствующая информация поступает в МВД России как из обращений граждан и организаций, так и в результате реализации полицией иных полномочий (в том числе при осуществлении надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, при оформлении материалов о ДТП и др.).
В рамках существующей модели нормативного правового регулирования рассматриваемой группы общественных отношений с момента получения сведений о несоблюдении требований к эксплуатационному состоянию автодорог до принятия необходимых надзорных мер, пресечения нарушения и устранения связанных с ним угроз проходит продолжительный промежуток времени, в течение которого сохраняются риски причинения вреда жизни и здоровью участников дорожного движения.
Аналогичная ситуация имеет место и в отношении надзора за соблюдением законодательства в сфере технического осмотра (например, в случаях выдачи диагностической карты на транспортное средство без фактического проведения технического осмотра, что
зачастую сопряжено с отсутствием пункта технического осмотра (оборудования, помещения) по адресу, указанному в реестре операторов технического осмотра).
В целях минимизации рисков причинения вреда жизни и здоровью граждан в результате нарушения обязательных требований в области безопасности дорожного движения и повышения эффективности реагирования государственных органов на соответствующие противоправные действия представляется необходимым внести изменения в Положение, предусмотрев возможность осуществления полицией постоянных рейдов применительно к деятельности, связанной с содержанием дорог и проведением на них работ, перевозкой пассажиров и грузов, а также проведением технического осмотра транспортных средств.
По нашему убеждению, реализация изложенных в рамках настоящей статьи предложений позволит повысить эффективность государственного управления в области безопасности дорожного движения, будет способствовать исполнению положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (в части повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, увеличения численности населения страны), а также станет значимым шагом на пути к достижению амбициозной цели -нулевой смертности в ДТП к 2030 году, зафиксированной в Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 годы [24].
Список источников
1. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.08.2020. № 31 (Часть I). Ст. 5007.
2. Калинин Г.И. Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»: некоторые проблемы и спорные моменты // Административное право и процесс. 2019. № 1. С. 34-37.
3. Гришковец А.А. Нужен ли России специальный федеральный закон о контрольно-надзорной деятельности? // Административное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 585-592.
4. Евдокимов А.С. Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»: организационно-правовой анализ // Административное право и процесс. 2022. № 2.
5. Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010; Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2010; Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006; Россин-ский Б.В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения: тенденции, проблемы и перспективы развития: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1993. С. 106-128; Антонов С.Н. Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения: монография. ФКУ НИЦ БДД МВД России, 2017. 68 с.
6. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (Часть I). Ст. 6249.
7. Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (Приложение к протоколу президиума Совета при Президенте РФ по стратеги-
ческому развитию и приоритетным проектам от 21.12.2016 № 12) // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 13.02.2023).
8. Федеральный закон от 11 июня 2021 г № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 14.06.2021. № 24 (Часть I). Ст. 4188.
9. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 11.12.1995. № 50. Ст. 4873.
10. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ. 30.12.2002. № 52 (Часть I). Ст. 5140.
11. Указ Президента РФ от 11 февраля 2023 г. № 83 «О внесении изменений в Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г № 711, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699» // URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 11.02.2023).
12. Указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 22.01.2023).
13. Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // Российская газета. 23.06.1998. № 116.
14. URL: http://www.stats.oecd.org (дата обращения: 13.02.2023).
15. Государственный доклад о состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации. М., 2021. С. 52.
16. URL: http://www.fedstat.ru/indicator/31556 (дата обращения: 11.02.2023).
17. Гражданский кодекс Российской Федерации часть 2 от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 29.01.1996. № 5. Ст. 410.
18. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 08.11.2022 № 31 «О применении судами законодательства об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» // Российская газета. 18.11.2022. № 261.
19. Государственный доклад о состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации. М., 2021. С. 46.
20. Постановление Правительства РФ от 30 июня
2021 г № 1101 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» // URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 05.02.2023).
21. Постановление Правительства РФ от 19 августа 2013 г. № 716 «О федеральном государственном надзоре области безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. 26.08.2013. № 34. Ст. 4446.
22. Постановление Правительства РФ от 10 марта 2013 г № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 14.03.2022. № 11. Ст. 1715.
23. Постановление Правительства РФ от 29 декабря
2022 г. № 2516 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 13.02.2023).
24. Распоряжение Правительства РФ от 8 января 2018 г. № 1-р «Об утверждении Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 20182024 годы» // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 23.01.2023).
References
1. Federal Law of 31.07.2020 № 248-FZ «On state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation» // Collection Legislation of the Russian Federation.
03.08.2020. № 31 (Part I). Art. 5007.
2. Kalinin G.I. Draft Federal Law «On state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation»: some problems and controversial issues // Administrative Law and Process. 2019. № 1. P. 34-37.
3. Grishkovets A.A. Does Russia need a special federal law on control and supervision activities? // Administrative and Municipal Law. 2016. № 7. P. 585-592.
4. Evdokimov A.S. Federal Law «On state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation»: organizational and legal analysis // Administrative Law and Process. 2022. № 2.
5. Zyryanov S.M. Administrative supervision of executive authorities: dis...doctor of Sciences in Jurisprudence. M., 2010; Martynov A.V. Administrative supervision in the Russian Federation: theoretical foundations of construction, practice of implementation and problems of legal regulation: dis...doctor of Sciences in Jurisprudence. Voronezh, 2010; Belyaev V.P. Control and supervision as forms of legal activity: dis...doctor of Sciences Jurisprudence. Saratov, 2006; Rossinsky B.V State system for ensuring road safety: trends, problems and development prospects: dis...doctor of Sciences in Jurisprudence. M., 1993. P. 106-128; Antonov S.N. Federal state supervision in the field of road safety: monograph. M.: Federal public establishment «Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation», 2017. 68 p.
6. Federal Law dated 26.12.2008 № 294-FZ «On the protection of the rights of legal entities and individual entrepreneurs in the implementation of state control (supervision) and municipal control» // Collection Legislation of the Russian Federation. 29.12.2008. № 52 (Part I). Art. 6249.
7. Passport of the priority program «Reform of control and supervisory activities» (Appendix to the protocol of the Presidium of the Council under the President of the Russian Federation for strategic development and priority projects dated 21.12.2016 № 12) // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 13.02.2023).
8. Federal Law dated 11.06.2021 № 170-FZ «On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation in connection with the adoption of the Federal law «On state control (supervision) and municipal control in the Russian Federation» // Collection Legislation of the Russian Federation.
14.06.2021. № 24 (Part I). Art. 4188.
9. Federal Law dated 10.12.1995 № 196-FZ «On road safety» // Collection Legislation of the Russian Federation. 11.12.1995. № 50. Art. 4873.
10. Federal Law dated 27.12.2002 № 184-FZ «On technical regulation» // Collection Legislation of the Russian Federation. 30.12.2002. № 52 (Part I). Art. 5140.
11. Decree of the President of the Russian Federation dated 11.02.2023 № 83 «On amendments to the regulations on the State Inspectorate for Road Safety of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, approved by Decree of the President of the Russian Federation dated 15.06.1998 № 711, Regulations on the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and Model Regulations on the territorial body of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation for the subject of the Russian Federation, approved by Decree of the President of the Russian Federation dated 21.12.2016 № 699» // URL: http://pravo.gov.ru (date of access: 11.02.2023).
12. Decree of the President of the Russian Federation dated 21.12.2016 № 699 «On approval of the Regulations on the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the Model regulations on the territorial body of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation for the subject of the Russian Federation» // URL: http://pravo. gov.ru (date of access: 22.01.2023).
13. Decree of the President of the Russian Federation dated 15.06.1998 № 711 «On additional measures to ensure road safety» // Rossiyskaya gazeta. 23.06.1998. № 116.
14. URL: http://www.stats.oecd.org (date of access: 13.02.2023).
15. State report on the state of road safety in the Russian Federation. M., 2021. P. 52.
16. URL: https://www.fedstat.ru/indicator/31556 (date of access: 11.02.2023).
17. Civil Code of the Russian Federation (part two) dated 26.01.1996 № 14-FZ // Collection Legislation of the Russian Federation. 29.01.1996. № 5. Art. 410.
18. Decree of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation dated 08.11.2022 № 31 «On the application by courts of legislation on compulsory insurance of civil liability of vehicle owners» // Rossiyskaya gazeta. 18.11.2022. № 261.
19. State report on the state of road safety in the Russian Federation. M., 2021. P. 46.
20. Decree of the Government of the Russian Federation dated 30.06.2021 № 1101 «On approval of the Regulations on federal state control (supervision) in the field of road safety and the invalidation of certain acts of the Government of the Russian Federation and certain provisions of certain acts of the Government of the Russian Federation» // URL: http://pravo. gov.ru (date of access: 05.02.2023).
21. Decree of the Government of the Russian Federation dated 19.08.2013 № 716 «On federal state supervision of the field of road safety» // Collection Legislation of the Russian Federation. 26.08.2013. № 34. Art. 4446.
22. Decree of the Government of the Russian Federation dated 10.03.2013 № 336 «On the features of the organization and implementation of state control (supervision), municipal control» // Collection Legislation of the Russian Federation. 14.03.2022. № 11. Art. 1715.
23. Decree of the Government of the Russian Federation dated 29.12.2022 № 2516 // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 13.02.2023).
24. Decree of the Government of the Russian Federation dated 08.01.2018 № 1-r «On approval of the Road Safety Strategy in the Russian Federation for 2018-2024» // URL: http://www.pravo.gov.ru (date of access: 23.01.2023).
Информация об авторе
А.И. Горяинов - кандидат юридических наук, начальник управления проектной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения Главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации Контакты: ул. Поклонная, д. 17, Москва, Россия, 121293
Information about the author
A.I. Goryainov - Candidate of Sciences in Jurisprudence, Head of the Department of Project Activities for Road Safety Main Directorate for Road Safety of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation Contacts: ul. Poklonnaya, d. 17, Moscow, Russia, 121293
Статья поступила в редакцию 14.02.2023; одобрена после рецензирования 21.02.2023; принята к публикации 28.02.2023. The article was submitted 14.02.2023; approved after reviewing 21.02.2023; accepted for publication 28.02.2023.
