CC BY
23
Научная статья © Верзилин С.В., 2022
NIION: 2010-0082-1/22-039 УДК 342.951:351.82
MOSURED: 77/27-006-2022-01-58
СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «КОНТРОЛЬ» И «НАДЗОР» В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Сергей Владимирович Верзилин
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя [email protected]
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы определения четкого и понятного терминологического аппарата в контрольно-надзорной деятельности в области безопасности дорожного движения как залог успешной реализации соответствующих норм правоприменителем. За последнее десятилетие проверочная деятельность в этой области претерпела три смены наименований, однако до настоящего времени в законодательных и подзаконных нормативно-правовых актах отсутствуют единые подходы к использованию терминов «контроль» и «надзор». Сделан вывод о том, что надзор и контроль обладают самостоятельными специфическими признаками и являются способами обеспечения законности.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, терминологический аппарат, контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность
Для цитирования: Верзилин С.В. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» в сфере обеспечения безопасности дорожного движения // Современная наука. 2022. № 1. С. 21-24.
Original article
THE CORRELATION OF THE CONCEPTS OF «CONTROL» AND «SUPERVISION» IN THE SPHERE OF ENSURING ROAD SAFETY
Sergei V. Verzilin
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russian Federation named after V.Ya. Kikot [email protected]
Abstract. The article deals with the issues of defining a clear and understandable conceptual framework in the control and supervisory activities in the field of road safety, as a guarantee of the successful implementation of the relevant norms by the law enforcer. Over the past decade, verification activities in this area have undergone three name changes, but so far there are no uniform approaches to the use of the terms «control» and «supervision» in legislative and subordinate regulations. It is concluded that supervision and control have independent specific features and turn to be the ways to ensure the enforcement of the law rule.
Keywords: road safety, conceptual framework, control, supervision, control and supervisory activities
For citation: Verzilin S.V. The correlation of the concepts of «control» and «supervision» in the sphere of ensuring road safety // Modern science. 2022. № 1. P. 21-24.
Терминологический аппарат играет важнейшую роль в регламентации общественных отношений в различных областях жизни. В связи с этим в законах, подзаконных нормативных правовых актах содержится такой обязательный элемент структуры, как термины или определения, либо ключевые понятия и термины приводятся в отдельных статьях (пунктах). Наличие четкого и понятного терминологического аппарата является залогом успешной реализации соответствующих норм правоприменителем.
Это правило в полной мере распространяется на контрольно-надзорную деятельность в области безопасности дорожного движения (далее - БДД). К сожалению, принятое в 2021 году в рамках административной реформы контрольно-надзорной деятельности новое законодательство [2, 5, 6, 7] подтвердило отсутствие преемственности в использовании ключевых терминов, характеризующих ее сущность и содержание. Проанализируем это на примере замены наименования данной деятельности в законодательстве.
Так, прежнее наименование «федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения» (далее - ФГН в ОБДД) изменено на «контроль (надзор) в области безопасности дорожного движения» [2] (далее - контроль (надзор) в области БДД), который включает
федеральный государственный контроль (надзор) в области БДД и надзор за исполнением водителями, пешеходами и пассажирами транспортных средств установленных норм законодательства Российской Федерации о БДД [2]. Таким образом, вместо термина «надзор» используются два термина «контроль» и «надзор», при этом они позиционируются как тождественные. Прежнее наименование этой деятельности в области безопасности дорожного движения применялось с 2011 года, когда термин «государственный надзор и контроль в области безопасности дорожного движения» заменен на ФГН в ОБДД [4].
Таким образом, за последнее десятилетие проверочная деятельность в области дорожного движения претерпела три смены наименования.
Следует заметить, что теоретическая неопределенность соотношения понятий «контроль» и «надзор» объясняется некоторым внешним сходством этих дефиниций, характеризуемых в юридической литературе как способы обеспечения законности в различных сферах общественной жизни.
Считаем необходимым найти логическое объяснение принятому решению. Для этого рассмотрим термины «контроль», «надзор» и их соотношение в рамках филологии, закрепление соответствующих дефиниций в нормативных правовых
MODERN SCIENCE. 2022. № 1.
актах различной юридической силы и точки зрения ученых по данной проблеме.
В статье не рассматриваются понятия «прокурорский надзор» как высший способ обеспечения законности [10] и «административный надзор», обозначаемый как «осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных законодательством» [3].
В. Даль трактует понятие «контроль» как «... учитывание, анализ счетов, документов ...», а «надзор» - как «действие по наблюдению, надсмотру» [11]. В Толковом словаре русского языка представлено определение следующего содержания: «контроль» - надсмотр, наблюдение за чем-либо с целью проверки, «надзор» - деятельность по надсмотру, наблюдению вкупе с обязательностью ее координирования [16]. В другом словаре термин «контроль» рассматривается как проверка функционирования кого-, чего-либо, наблюдение с целью проверки, а «надзор» - в качестве наблюдения с целью проверки, надсмотра [14].
Таким образом, эти понятия фактически отождествляются, а объединяют их термины «наблюдение» и «проверка».
В законодательстве искомые термины применяются в различных сочетаниях и соотношениях.
Необходимо заметить, что двойное наименование рассматриваемой деятельности имелось в прежней редакции Федерального закона от 26 декабря 2008 г № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Соответствующим образом использовались (используются) анализируемые термины в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность Госавтоинспекции: Федеральном законе от 7 февраля 2011 г № З-ФЗ «О полиции» (п. 19 ч. 1 ст. 12), Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (ред. от 29.11.2021) (ст.ст. 5, 6 и 30), Указе Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 года № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» (пп. 1, 2) и др. В ведомственных нормативных правовых актах наблюдается аналогичная картина.
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях искомые дефиниции используются в одном случае как равнозначные: «государственный контроль (надзор)» [1] или «государственный надзор (контроль)» [1], а в другом - как самостоятельные: «надзор» [1]; «контроль» [1]. Различные толкования возможно увидеть почти во всех правовых нормах, которые рассматривают предмет контроля и надзора во всех направлениях общественной деятельности.
Следует заметить, что в качестве самостоятельного термина «федеральный надзор» появился в Федеральном законе от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодатель-
ные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Позднее это понятие было определено в п. 1 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что до настоящего времени в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах отсутствуют единые подходы к использованию рассматриваемых терминов.
Что касается позиций ученых-администрати-вистов по данной проблеме, здесь также не наблюдается единства мнений. Так, А.Е. Лунев, Е.В. Шо-рина и некоторые другие авторы рассматривали контроль как форму обеспечения законности, позволяющую активно вмешиваться в сферу управления путем дачи обязательных для исполнения указаний о путях, способах и сроках устранения нарушений законности и обстоятельств, способствующих этим нарушениям. Также имелась точка зрения, что цель надзора - предупредить нарушение законности, а совершенное нарушение устранить для восстановления нарушенного права [9, 17]. Особо подчеркивалось, что надзорные органы в отличие от контрольных органов не вправе вмешиваться в административную деятельность органов управления. Другой известный ученый Ф.С. Разаренов акцентировал внимание на отсутствии соподчиненности между органами надзора и поднадзорными органами. Более того, он утверждал, что объект надзора шире объекта контроля и включает в себя наряду с организациями и граждан [13]. В дальнейшем приводились и другие разграничения соответствующих понятий, в частности, результатами контроля (в случае выявления нарушений) являются, как правило, дисциплинарные меры, а надзора - административные; надзор осуществляется специальными органами - государственными инспекциями, а в целом эта деятельность называлась административным надзором и понималась как наблюдение за исполнением специальных правил и требований, установленных в различных сферах общественной жизни [8]. Р.И. Денисов также считал, что органы надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции [12].
Проанализировав рассмотренные мнения ученых, можно сделать вывод, что большинство из них полагают, что надзор и контроль обладают самостоятельными специфическими признаками и представляют собой отдельные средства правового обеспечения в государственном управлении.
Их отличительными чертами являются:
- предмет контроля гораздо обширнее, чем предмет надзора, в связи с чем органы контроля имеют большие права по сравнению с надзорными органами;
- контроль имеет право вмешиваться в хозяйственную деятельность проверяемых субъектов, при надзоре это недопустимо;
- контрольные органы дают оценку работе подлежащих контролю объектов не исключительно с позиций закона, но и с точки зрения разумности, в отличие от надзорных органов;
22
ЬА'Н'
- надзор всегда проводится относительно третьих лиц, которые не имеют иерархических отношений;
- надзор осуществляется за неопределенным кругом лиц, тогда как предметом контрольной деятельности определена персонализированная совокупность объектов;
- итогом контрольной деятельности может быть дисциплинарная или уголовная ответственность, при надзоре - применение административных санкций.
В заключение необходимо сделать вывод о том, что, несмотря на определенное сходство понятий «надзор» и «контроль», надзор имеет конкретные особенности, что позволяет ему быть отдельным направлением в вопросах соблюдения законности.
Автор также убежден, что проблема соотношения данных понятий не является в достаточной мере исследованной и подлежит дальнейшему более комплексному и системному рассмотрению.
Список источников:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30.12.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2022) // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
2. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ (ред. от 29.11.2021) «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 11.12.1995. № 50. Ст. 4873.
3. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ (ред. от 01.10.2019) «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // СЗ РФ. 11.04.2011. № 15. Ст. 2037.
4. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ (ред. от 28.06.2021) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 25.07.2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.
5. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 03.08.2020. № 31 (часть I). Ст. 5007.
6. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ (ред. от 06.12.2021) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) // СЗ РФ.
03.08.2020. № 31 (часть I). Ст. 5007.
7. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1101 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области безопасности дорожного движения и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ.
12.07.2021. № 28 (часть II). Ст. 5531.
8. Административное право: учебник для вузов / под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юридическая литература. 1985. С. 270-272.
9. Административное право: учебник / под ред. д.ю.н., проф. А.Е. Лунева. М.: Юридическая литература. 1970. С. 230-232.
10. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / науч. ред. А.В. Малько. М.: Проспект. 2005. 272 с.
11. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4-х т. Т. 2 / В.И. Даль. 8-е изд. М.: Русский яз. 1981-1982. С. 153, 401.
12. Денисов Р.И. Органы внутренних дел как субъекты административного надзора // Вопросы теории и
организационно-правового обеспечения административного надзора в дорожном движении. М., 1983. С. 18.
13. Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного надзора на современном этапе. М.: Госюриздат. 1963. С. 69-78.
14. Словарь современного русского литературного языка: в 16-ти т. / глав. ред. чл.-кор. АН СССР В.И. Чернышев. М., Л.: изд. Акад. наук СССР в Л. 1950-1965. Том. 5. С. 1342. Том 7. С. 150.
15. Словарь русского языка: в 4-х т. / гл. ред. А.П. Евгеньева. 2-е изд., испр. и доп. М.: Рус. яз. 1983. Т. 2. С. 94, 344.
16. Толковый словарь русского языка / под ред. проф. Д.Н. Ушакова. М., 1938. Том 1. С. 1450. Том. 2. С. 335.
17. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов управления / Е.В. Шорина. М.: изд. «Наука». 1980. С. 255.
References:
1. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses dated of 30.12.2001 № 195-FZ (as amended on 30.12.2021) (as amended and supplemented, entered into force on 10.01.2022) // SZ RF. 07.01.2002. № 1 ^art I). Art. 1.
2. Federal Law of 10.12.1995 № 196-FZ (as amended on 29.11.2021) «On Road Safety» // SZ RF. 11.12.1995. № 50. Art. 4873.
3. Federal Law of 06.04.2011 № 64-FZ (as amended on 01.10.2019) «On Administrative Supervision of Persons Released from Places of Detention» // SZ RF. 11.04.2011. № 15. Art. 2037.
4. Federal Law of 18.07.2011 № 242-FZ (as amended on 28.06.2021) «On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation on the Implementation of State Control (Supervision) and Municipal Control» // SZ RF. 25.07.2011. № 30 (part I). Art. 4590.
5. Federal Law of 31.07.2020 № 247-FZ (as amended on 11.06.2021) «On Mandatory Requirements in the Russian Federation» // SZ RF. 03.08.2020. № 31 (Part I). Art. 5007.
6. Federal Law of 31.07.2020 № 248-FZ (as amended on 06.12.2021) «On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation» (as amended and supplemented, effective from 01.01.2022) // SZ RF. 03.08.2020. № 31 ^art I). Art. 5007.
7. Decree of the Government of the Russian Federation of 30.06.2021 № 1101 «On approval of the Regulations on federal state control (supervision) in the field of road safety and the invalidation of certain acts of the Government of the Russian Federation and certain provisions of certain acts of the Government of the Russian Federation» // SZ RF. 12.07.2021. № 28 ^art II). Art. 5531.
8. Administrative law textbook for universities / ed. Yu.M. Kozlov. M.: Legal literature. 1985. P. 270-272.
9. Administrative law textbook for universities / ed. Doctor of Law, Prof. A.E. Luneva. M.: Legal literature. 1970. P. 230-232.
10. Belyaev V.P. Control and supervision in the Russian state: monograph / ed. A.V.Malko. M.: Prospekt. 2005. 272 p.
11. Dal V.I. Explanatory dictionary of the living Great Russian language: in 4 volumes V. 2 / V. I. Dal. 8th ed. M.: Russian language. 1981-1982. P. 153, 401.
12. Denisov R.I. Internal affairs bodies as subjects of administrative supervision // Issues of theory and organizational and legal support of administrative supervision in road traffic. M., 1983. P. 18.
13. Razarenov F.S. On the essence and significance of administrative supervision in the Soviet state administration // Questions of administrative supervision at the present stage. M.: Gosjurizdat. 1963. P. 69-78.
ПРАВО
23
MODERN SCIENCE. 2022. № 1.
14. Dictionary of the modern Russian literary language: in 16 volumes chapters / ed. corresponding member Academy of Sciences of the USSR V.I. Chernyshev. M., L.: ed. and type 1. Publishing House Acad. Sciences of the USSR in Leningrad. 1950-1965. V. 5. P. 1342. V. 7. P. 150.
15. Dictionary of the Russian language: In 4 volumes /
ch. ed. A.P. Evgeniev. 2nd ed., rev. and additional. M.: Rus. Language. 1983. V. 2. P. 94, 344.
16. Explanatory dictionary of the Russian language / ed. prof. D.N. Ushakova. M., 1938. V. 1. P. 1450. V 2. P. 335.
17. Shorina E.V. Control over the activities of governing bodies / E.V. Shorina. M.: Ed. «Science». 1980. P. 255.
Информация об авторе
С.В. Верзилин - соискатель кафедры административного права Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.Я. Кикотя»
Контакты: ул. Академика Волгина, д. 12, Москва, Россия, 117437 Information about the author
S.V Verzilin - An applicant for the department of administrative law of the Federal state treasury educational institution of higher education «Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation named after V.Ya. Kikot»
Contacts: ul. Akademika Volgina, d. 12, Moscow, Russia, 117437
Статья поступила в редакцию 25.01.2022; одобрена после рецензирования 04.02.2022; принята к публикации 14.02.2022. The article was submitted 25.01.2022; approved after reviewing 04.02.2022; accepted for publication 14.02.2022.
24
LAW
