CC BY
129
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВ — УЧАСТНИКОВ СНГ
В.М. Редкоус
Кафедра конституционного и международного права Международная академия бизнеса и управления 5-й проезд Марьиной Рощи, 15-а, 129594 Москва, Россия
На основе сравнительно-правового анализа законодательств государств-участников СНГ в области обеспечения национальной безопасности автор показывает актуальные проблемы и основные направления совершенствования законодательного обеспечения национальной безопасности России.
В условиях проведения в Российской Федерации административной реформы весьма актуальными становятся сравнительные исследования законодательного обеспечения в различных областях общественной жизни, в том числе и в области обеспечения национальной безопасности. В юридической литературе справедливо указывается, что использование сравнительного метода наряду с иными методами является основным в исследовании национальной безопасности [1, с. 27-28].
По мнению автора, необходимость сравнительного анализа обеспечения национальной безопасности России и иных государств-участников СНГ вызвана потребностями:
а) расширения и углубления сотрудничества во всех областях, что требует тщательной правовой регламентации и определенной интеграции законодательств;
б) совершенствования российского законодательства в данной области;
в) выработки механизмов выявления и локализации угроз национальной безопасности России, которые могут исходить от ряда государств-участников СНГ, для защиты своих национальных интересов;
г) расширения методологических исследований проблем национальной безопасности Российской Федерации и изучения в этих целях законодательств государств-участников СНГ.
Основным объектом сравнительно-правового анализа в области обеспечения национальной безопасности государств-участников СНГ следует признать их законодательство. Ю.А. Тихомиров в этой связи справедливо отмечает, что «сравнительному анализу подлежат принятые в государствах, входящих в Содружество, нормативные правовые акты (прежде всего законодательные) по одним и тем же или сходным вопросам» [9, с. 154-165, 407-415].
По мнению автора, основными проблемами в сфере обеспечения национальной безопасности России и государств-участников СНГ, подлежащими изучению в рамках сравнительно-правового исследования, являются:
1) концептуальные подходы к обеспечению национальной безопасности, находящие свое закрепление в праве, господствующие научные доктрины в данной сфере;
2) правовые основы обеспечения национальной безопасности, в первую очередь конституционно-правовые и административно-правовые основы;
3) правовое положение субъектов обеспечения национальной безопасности;
4) правовое положение государственных органов, наделенных компетенцией в сфере обеспечения национальной безопасности (их предназначение, задачи и функции, принципы деятельности, система и структура, компетенция, порядок взаимодействия с иными субъектами обеспечения безопасности, контроль и надзор за их деятельностью, ответственность органов и должностных лиц, правовой режим государственной службы в данных органах);
5) практика реализации нормативных предписаний в области обеспечения национальной безопасности, особенно в таких областях, как противодействие терроризму, коррупции, охрана и защита государственной тайны, миграционная деятельность, деятельность субъектов обеспечения национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях и в ряде других;
6) правовое регулирование межгосударственного сотрудничества в области обеспечения национальной безопасности.
Относительная схожесть правовых систем государств-участников СНГ на первое место выдвигает нормативный способ проведения сравнительно-правовых исследований в области национальной безопасности. Однако по мере возрастания различий между правовыми системами государств-участников СНГ, их большей интеграции с иными правовыми системами роль функционального сравнения будет возрастать. Последнее наиболее ярко проявляется в ходе взаимодействия государств в рамках Шанхайской организации сотрудничества, членами которой в настоящее время являются Казахстан, Китай, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан.
Законодательство государств-участников СНГ дает нам примеры различных вариантов решений проблем в области обеспечения национальной безопасности, а также заставляет осмысливать ряд теоретических проблем. Например, характеристика правового положения органов национальной безопасности государств-участников СНГ зачастую содержит слово «специальный». Так, в соответствии с Законом Туркменистана «Об органах национальной безопасности Туркменистана» от 12 апреля 1993 г. органы национальной безопасности Туркменистана являются «... специальными органами в структуре государственного управления...»; в соответствии с Законом Республики Таджикистан от 22 мая 1998 г. № 611 «... органы государственной безопасности Республики Таджикистан как составная часть сил обеспечения государственной безопасности Республики Таджикистан относятся к органам специального назначения» [4]; в соответствии с Законом Украины «О Службе безопасности Украины» от 25 марта 1992 г. № 2229-ХП СБУ — это «государственный правоохранительный орган специального назначения...»; в соответствии с Законом Республики Молдова «Об органах государственной безопасности» от 31 октября 1995 г. № 619-Х1П [5] органы государственной безопасности являются «специальными органами исполнительной власти...» и т.д.
В Российской Федерации слово «специальный» не используется для определения предназначения и характеристики правового положения органов федеральной службы безопасности, хотя по тексту Федерального закона «О федеральной службе безопасности» 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ слово «специальный» употребляется в следующих словосочетаниях: «подразделения специального назначения», «специ-
сти (оперативно-боевую деятельность)» [6]. Слово «специальный» применимо ко многим аспектам деятельности органов федеральной службы безопасности, начиная от организационных вопросов (например, подразделения специального назначения) и заканчивая используемыми силами, средствами, формами и методами (например, специальные операции, специальные задания, специальные средства и методы). Употребление слова «специальный» говорит также об установлении особого правового режима доступа к информации в отношении того или иного объекта, слово «специальный» зачастую заменяет словосочетание «отнесенный к государственной тайне».
Определенные перспективы для конкретизации предназначения ФСБ России дает п. 4 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 [7], установивший, что федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору..а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. По мнению автора, по смыслу данной нормы речь идет только о предоставлении какому-либо федеральному органу исполнительной власти специальных функций, отличных от иных государственно-управленческих функций, и только для их реализации в следующих областях: обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Требование построения в России правового государства, всемерного соблюдения, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина требует минимального употребления слова «специальный» для характеристики юридических понятий. Однако полностью избежать этого невозможно, так как деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленная на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации, носит преимущественно тайный характер, осуществляется с использованием негласных сил, средств и методов, что требует адекватной реакции со стороны России.
В юридической литературе уже писалось о многоаспектной компетенции органов обеспечения национальной безопасности, о необходимости выделять как минимум три ее составляющие: в области оперативной, уголовно-процессуальной и административной деятельности [10, с. 24-25]. С первой составляющей в основном связывается предназначение органов обеспечения национальной безопасности как специальной службы, со второй — как правоохранительного органа, а с третьей — как органа исполнительной власти.
По мнению автора, наличие у государственного органа следующих признаков позволяет отнести его к специальным службам:
- предназначение органа, цель и задачи его деятельности связаны с областью национальной безопасности, с выявлением, предупреждением и пресечением разведывательной и иной противоправной деятельности иностранных разведывательных и контрразведывательных органов, с борьбой с преступностью, противодействием террористической деятельности;
- функции органа связаны с такими видами деятельности, как контрразведывательная, разведывательная, оперативно-розыскная, оперативно-боевая и иными могущими называться «специальными функциями»;
- в структуре органа предусматривается возможность создания подразделений специального назначения (например, антитеррористических);
- право использовать в своей деятельности как гласные, так и негласные силы, средства и методы, в том числе возможности сотрудничества с гражданами на конфиденциальной основе, при этом объем негласной деятельности превалирует над объемом гласной деятельности;
- отнесение к государственной тайне основного объема информации о деятельности органов обеспечения национальной безопасности; и ряд других.
Следствием такого правового положения являются: высокая централизация управления в данных органах, их прямая подчиненность главе государства, установление особенностей контроля и надзора за их деятельностью, преимущественно правовой режим военной службы и ряд других.
В более узком понимании в российских условиях к спецслужбам относят органы федеральной службы безопасности, органы внешней разведки и органы государственной охраны, то есть органы, наделенные компетенцией в области обеспечения национальной безопасности.
Важнейшим элементом правового положения любого государственного органа являются его задачи. В Федеральном законе «О федеральной службе безопасности» не названы основные задачи органов федеральной службы безопасности, что является определенным пробелом в праве. В то же время в ст. 8 Закона Республики Беларусь «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь» от 3 декабря 1997 г. № 102-3 изложены основные задачи органов государственной безопасности Республики Беларусь [3]. Соответствующие нормы есть и в Законе Республики Казахстан «Об органах национальной безопасности Республики Казахстан» от 21 декабря 1995 г. № 2710. В частности, в нем установлены следующие задачи органов национальной безопасности: участие в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; добывание разведывательной информации; выявление, предупреждение и пресечение разведывательной и иной направленной на нанесение ущерба безопасности РК деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц; выявление, предупреждение и пресечение терроризма и иной деятельности, направленной на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности и подрыв безопасности Республики Казахстан; выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений, отнесенных законодательством к ведению органов национальной безопасности; обеспечение ... правительственной связью в мирное и военное время; организация шифровальной работы в государственных органах, организациях, ВС, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан; обеспечение охраны и защиты государственной границы Республики Казахстан. Учет данного перечня задач возможен и в законотворческой деятельности в области обеспечения национальной безопасности России.
Положительной особенностью законодательства Украины следует назвать то, что в нем достаточно четко определена сфера государственной безопасности. Так, ст. 7 Закона Украины «Об основах национальной безопасности Украины» от 19 июня 2003 года № 964-1У [2] говорит о том, что на современном этапе основными реальными и потенциальными угрозами национальной безопасности Украины, стабильности в обществе в сфере государственной безопасности являются: разведывательно-подрывная деятельность иностранных специальных служб; угроза посягательств со стороны отдельных групп и лиц на государственный суверенитет, терри-
ториальную целостность, экономический, научно-технический и оборонный потенциал Украины, права и свободы граждан; распространение коррупции, взяточничества в органах государственной власти, сращивание бизнеса и политики, организованной преступной деятельности; преступная деятельность против мира и безопасности человека, прежде всего распространение международного терроризма; угроза использования с террористической целью ядерных и других объектов на территории Украины; возможность незаконного ввоза в страну оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и средств массового поражения, радиоактивных и наркотических средств; попытки создания и функционирования незаконных военизированных вооруженных формирований и попытки использовать в интересах определенных сил деятельность воинских формирований и правоохранительных органов государства; проявления сепаратизма, попытки автономизации по этническому признаку отдельных регионов Украины.
Основные направления государственной политики по вопросам национальной безопасности определяет ст. 8 Закона Украины «Об основах национальной безопасности Украины». В сфере государственной безопасности ими являются: реформирование правоохранительной системы с целью повышения эффективности деятельности на основе оптимизации структуры, повышения уровня координации деятельности правоохранительных органов, улучшения их финансового, материально-технического, организационно-правового и кадрового обеспечения; сосредоточение ресурсов и усиление координации деятельности правоохранительных, разведывательных и контрразведывательных органов Украины для борьбы с организованной преступностью и наркобизнесом; участие Украины в международном сотрудничестве в сфере борьбы с международной преступностью, терроризмом, наркобизнесом, нелегальной миграцией; отработка эффективно действующей системы контроля за поставками продукции и технологий оборонного назначения и двойного использования.
Практически все законы о национальной безопасности государств-участников СНГ устанавливают систему социальной защиты их сотрудников. В отношении сотрудников органов федеральной службы безопасности термин «социальная защита» практически ушел в историю. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ о «монетизации» льгот заменил социальную защиту социальной поддержкой [8]. Это — яркий пример не до конца продуманного и проработанного решения российского законодателя.
В качестве удачного законодательного решения хочется отметить Закон Армении «О службе в органах национальной безопасности» от 7 апреля 2003 г. № ЗР-532. Закон Армении употребляет термин «служащий органов национальной безопасности», аналогами которому в России являются термины «сотрудник органов федеральной службы безопасности» либо «сотрудник органов внешней разведки», «сотрудник органов государственной охраны».
В отличие от России, в Армении служащий органов национальной безопасности принимает Присягу служащего органов национальной безопасности (ч. 1 ст. 2, ст. 15). Присяга принимается один раз вне зависимости от обстоятельства принятия присяги во время службы (работы) в Вооруженных Силах или ином государственном органе. В Законе подчеркивается, что служащий органов национальной безопасности является государственным служащим.
Достоинством Закона Армении является установление прав и обязанностей служащих органов национальной безопасности, а также их социальных гарантий (глава 5). Более детально, чем в российском законодательстве, урегулированы во-
просы продолжительности рабочего времени и сверхурочной службы. В соответствии с п. 2 ст. 34 не допускается привлекать служащего органов национальной безопасности к сверхурочной службе более 8 часов в день; продолжительность службы в течение дня, включая сверхурочную, не должна превышать 16 часов.
В Законе Армении более подробно урегулированы вопросы ограничений, применяемых в отношении служащих органов национальной безопасности. В частности, установлено, что служащий органов национальной безопасности не имеет права в течение одного года после увольнения со службы поступить на работу к тому работодателю или стать членом той организации, в отношении которой он осуществлял непосредственный контроль в течение последнего года службы (п. 4 ст. 43). Российский законодатель не знает такой статьи увольнения со службы, как увольнение в случае непредставления в установленном законом порядке декларации о своих доходах (п. 14 ст. 47).
Закон Республики Армения «О воинской обязанности» предусматривает в п. 4 ст. 30, что военнообязанные, не прошедшие военную службу, кроме установленных названным законом Армении случаев, не могут назначаться на государственные должности. С учетом того, что в последнее время в Вооруженных Силах РФ существуют проблемы с призывом, это положение целесообразно рассмотреть в плане возможной адаптации к российским условиям.
Проведение сравнительно-правового исследования должно сопровождаться анализом проектов законодательных актов. Это позволит выявить тенденции в правовом регулировании отношений в области обеспечения безопасности, изменение подходов законодателя к регулированию тех или иных вопросов.
Возьмем, к примеру, проект Закона Украины «О Службе безопасности Украины» [11]. В сопроводительной записке к нему сказано, что он подготовлен «с учетом европейских стандартов, в частности, рекомендаций Парламентской Ассамблеи Совета Европы». Поэтому рассмотрение данного законопроекта важно для выяснения европейских стандартов в области обеспечения национальной безопасности и деятельности специальных служб.
В частности, в названном законопроекте государственная безопасность определяется как защищенность государственного суверенитета, конституционного строя, территориальной целостности, экономического, научно-технического и оборонного потенциала Украины от внешних и внутренних угроз, террористических проявлений, разведывательных и иных противоправных посягательств специальных служб иностранных государств, организаций, отдельных групп и лиц на жизненно важные интересы Украины; обеспечение государственной безопасности - как одна из организационных форм обеспечения национальной безопасности во всех ее видах. СБУ предлагается определить государственным органом со специальным статусом, который в соответствии с Конституцией и законами Украины обеспечивает государственную безопасность Украины. Отсюда можно сделать вывод и о «европейском» понимании содержания государственной безопасности, и о том, что европейское сообщество не будет возражать против использования термина «государственная безопасность».
С целью обеспечения государственной безопасности на Службу безопасности Украины предлагается возложить следующие задачи: 1) контрразведывательную защиту государственного суверенитета, конституционного строя, территориальной целостности, экономического, научно-технического и оборонного потенциала, информационной безопасности Украины, законных интересов государства и прав граждан от посягательств со стороны иностранных спецслужб, отдельных органи-
заций, групп и лиц; 2) предупреждение, пресечение, своевременное выявление и прекращение преступлений против основ национальной безопасности, терроризма, преступлений против мира, безопасности человечества и международного правопорядка, и иных противоправных действий, которые создают угрозу государственной безопасности Украины. По мнению автора, эти положения достаточно интересны для российской науки. Получается, что предназначение СБУ, в основном, будет сведено к обеспечению государственной безопасности как одного из основных видов национальной безопасности, что создает определенные методологические предпосылки рассматривать СБУ, прежде всего, как орган государственной безопасности.
Большинство положений данного законопроекта вполне соответствуют общепризнанным как в России, так и в других странах СНГ требованиям, предъявляемым к правовому регулированию деятельности органов обеспечения национальной безопасности. Это касается и принципов их деятельности и защиты информации о формах, методах деятельности, кадровом составе и их полномочий. Определенной новеллой является предлагаемая «демилитаризация» СБУ. Статья 31 законопроекта говорит, что «государственная служба в органах СБУ есть государственная служба особого характера, связанная с обеспечением государственной безопасности».
По мнению автора, с учетом вышеизложенного требования европейских стандартов в области правового регулирования деятельности спецслужб сводятся к четкому правовому закреплению предназначения спецслужб, их задач и функций, принципов и организации деятельности, компетенции; предоставлению спецслужбам права использовать негласные и иные специальные формы, методы деятельности, силы и средства; установлению механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в деятельности спецслужб, восстановления нарушенных прав; наличию механизма не только государственного, но и эффективного общественного контроля за деятельностью спецслужб; открытости в деятельности спецслужб в пределах, определяемых законами, с одновременной сохранностью установленных видов тайн; созданию организационных и правовых условий для сотрудников с целью обеспечения их эффективной служебной деятельности; «демилитаризации» службы в спецслужбах, перевода ее из военной в гражданскую с приданием статуса «особой», и ряд других.
Все вышеназванное говорит о необходимости внимательного отношения к сравнительно-правовому анализу в данной области, учет результатов которого поможет скорректировать основные направления совершенствования законодательного обеспечения национальной безопасности России, которыми, по мнению автора, являются:
- доработка и принятие проектов ряда так называемых «базовых» федеральных законов в области обеспечения национальной безопасности, в частности о национальной безопасности, о Совете Безопасности Российской Федерации, о противодействии коррупции, и ряда других;
- совершенствование действующей правовой основы деятельности федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в области обеспечения национальной безопасности, в частности Федеральных законов «О федеральной службе безопасности», «О государственной охране», «О внешней разведке», что позволит более четко определить их задачи и функции, систему и структуру, принципы деятельности, основные полномочия, порядок взаимодействия в области обеспечения национальной безопасности;
- совершенствование законодательства по отдельным основным направлениям деятельности федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в области обеспечения национальной безопасности;
- совершенствование законодательства в отдельных областях, непосредственно связанных с областью обеспечения национальной безопасности (например, миграционной деятельности, порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, защиты государственной тайны);
- совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в области обеспечения национальной безопасности, ее оптимизация с учетом особенностей и характера решаемых задач;
- конкретизация обязанностей и прав федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в области обеспечения национальной безопасности, унификация процессуального порядка применения наиболее важных из них (например, порядка применения оружия, специальных средств и физической силы);
- совершенствование административных полномочий федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в области обеспечения национальной безопасности, в частности лицензионно-разрешительных, регистрационных, контрольных;
- усиление контроля и надзора за соблюдением законности в деятельности названных органов, исключение необоснованного использования ими специальных сил и средств, форм и методов деятельности;
- совершенствование правового режима государственной службы в федеральных органах исполнительной власти с учетом нового законодательства о государственной гражданской службе;
- совершенствование правового статуса сотрудников названных органов, в особенности вопросов, касающихся исполнения ими служебных обязанностей в качестве представителей власти, возможности применения ими мер административного воздействия в отношении не подчиненных им субъектов, а также вопросов правовой защиты и социальной поддержки сотрудников и членов их семей.
ЛИТЕРАТУРА
1. Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения: Монография. — М.: Изд-во РАГС, 2002.
2. Ведомости Верховной Рады Украины. — 2003. — № 39. — Ст. 351.
3. Закон Республики Беларусь от 3 декабря 1997 года № 102-3 «Об органах го-
сударственной безопасности Республики Беларусь» // Ведамасщ Нацыянальнага сходу Рэспублш Беларусь. — 1998. — № 4. — Ст. 18.
4. Законы предоставлены ИПС Кыргызстана «Токтом».
5. Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 156/764 от 31 декабря 1999 г.
6. Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). — 1995. —№ 15. —Ст. 1269.
7. СЗ РФ. — 2004. — № 11. — Ст. 945.
8. СЗ РФ. — 2004. — № 35. — Ст. 3607.
9. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. — М.: Норма, 1996.
10. ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. — М.: Эксмо, 2006, —С. 24-25.
11. Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Службу безпеки України». Материал представлен на официальном сайте Службы безопасности Украины на украинском языке, http://www.sbu.gov.ua/sbu/control/uk/pub-іібЬ/ аі1іс1е?аі1_іс1=48148.
PROBLEMS OF LEGISLATIVE ENSURING OF NATIONAL SECURITY OF STATE MEMBERS OF THE CIS
V.M. Redkous
The Department of Constitutional and International Law International Academy of Business and Management 5th Maryina Rostcha pr., 15, 129594 Moscow, Russia
On the basis of the comperative legal analysis of legislation of the state members of the CIS in the sphere of ensuring national security, the author demonstrates topical issues and basic directions for improvement of legislative ensuring of the national security of Russia.
