CC BY
58
та — 303 чел., в том числе разобщено: сотрудниками ПДН — 198 чел., сотрудниками криминальной милиции — 17 чел., по иным причинам — 88 чел. Состоят на учете 412 несовершеннолетних с антиобщественной направленностью на конец отчетного периода; 1346 несовершеннолетних, входящих в состав групп с антиобщественной направленностью, состоявших на учете на начало отчетного периода, 599 несовершеннолетних поставлено на учет в отчетном периоде, в том числе привлечено к ответственности 220 чел.,
из них к административной — 129 чел., 91 — к уголовной. 843 чел. снято с учета в отчетном периоде, в том числе в связи с осуждением и определением меры наказания в виде лишения свободы — 20 чел., направлением в специальные учебно-воспитательные учреждения — 17, исправлением — 458, другими причинами — 348. На конец отчетного периода состоят на учете 1102 несовершеннолетних, входящих в состав групп с антиобщественной направленностью.
ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В
ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ (ОПЫТ РОССИИ И СТРАН — УЧАСТНИЦ СНГ)
В.М. РЕДКОУС,
доцент кафедры конституционного и международного права Международной академии бизнеса и управления
Аннотация. Анализируются историко-правовые аспекты формирования современного административного законодательства в области обеспечения национальной безопасности в России и странах — участницах СНГ.
Ключевые слова: национальная безопасность, органы национальной безопасности, административные полномочия, официальное предостережение, меры административного предупреждения, страны — участницы СНГ.
HISTORICAL AND LEGAL ASPECTS OF THE FORMATION OF MODERN ADMINISTRATIVE LAW IN THE FIELD OF NATIONAL SECURITY (EXPERIENCE OF RUSSIA AND THE CIS)
V.M. REDKOUS,
Docent of the department of constitutional and international law of International Academy of Business and Management
The summary. The article analyzes the historical and legal aspects of the formation of modern administrative law in the area of national security in Russia and CIS countries.
Key words: national security, national security agencies, the administrative authority, a formal caution, administrative measures to prevent, the CIS).
Изучение правовой природы явления, справедливо утверждает В.В. Бараненков, требует анализа его эволюции, который позволяет определить значимость влияния разных условий и факторов на предыдущее формирование явления, образование тех или иных его специфических характеристик, а также закономерностей и тенденций его развития1. Национальные законодательства в области обеспечения националь-
ной безопасности и России, и иных стран — участниц СНГ сформировались на основе действовавшего на тот период законодательства Союза ССР. Отметим наиболее важные моменты, определившие общую направленность формирования современных национальных административно-правовых основ обеспечения национальной безопасности и в России, и в странах — участницах СНГ.
Вначале обратимся к Конституции СССР 1977 г., действовавшей с изменениями до распада СССР, которая имела ряд достоинств, не утративших своей научной и практической значимости и в настоящее время. Так, она содержала гл. 5 «Защита социалистического Отечества». Ст. 31 устанавливала, что «защита социалистического Отечества относится к важнейшим функциям государства и является делом всего народа. В целях защиты социалистических завоеваний, мирного труда советского народа, суверенитета и территориальной целостности государства созданы Вооруженные Силы СССР и установлена всеобщая воинская обязанность. Ст. 32 закрепляла, что «государство обеспечивает безопасность и обороноспособность страны, оснащает Вооруженные Силы СССР всем необходимым. Обязанности государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан по обеспечению безопасности страны и укреплению ее обороноспособности определяются законодательством Союза ССР». В соответствии с ч. 9 ст. 73 обеспечение государственной безопасности относилось к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и управления.
Ст. 127.3 Конституции СССР устанавливала полномочия Президента СССР в области обеспечения государственной безопасности; ст. 132 определяла, что Кабинет Министров СССР обеспечивает «принятие мер по обеспечению обороны страны и государственной безопасности». На конституционном уровне определялось предназначение Совета безопасности СССР, «на который возлагается выработка рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны страны, поддержанию ее надежной государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правового порядка в обществе (ч. 9.1 ст. 127.3)
Комитет государственной безопасности СССР в соответствии со ст. 23 Закона СССР «О Совете Министров СССР» 1978 г. был отнесен к союзно-республиканским государственным комитетам СССР, т.е. являлся органом исполнительной власти. Закон СССР «О Кабинете Министров СССР» 1991 г. к основным полномочиям Кабинета Министров СССР отнес принятие мер по обеспечению обороны страны и государственной безопасности (ст. 20), однако о КГБ СССР уже не упоминал.
Базовым законом в области обеспечения государственной безопасности СССР являлся Закон СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» 1991 г.. Однако этому Закону не суждено было долго действовать. 22 октября 1991 г. было принято постановление Государственного Совета СССР от 22 октября 1991 г. № ГС-8 «О реорганизации органов государственной безопасности»: «1. Считать
необходимым упразднить Комитет государственной безопасности СССР. Комитеты государственной безопасности республик и подчиненные им органы считать находящимися в исключительной юрисдикции суверенных государств». А 3 декабря 1991 г. М.С. Горбачев подписал Закон СССР «О реорганизации органов государственной безопасности», который прекратил существование одой из самых мощных спецслужб мира.
В тот непростой период поиск организационно-правовых форм деятельности органов государственной безопасности иногда приводил к самым неожиданным решениям высшего руководства. Так, Указом Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» на базе упраздняемых МВД СССР и РСФСР, Межреспубликанской службы безопасности и Агентства федеральной безопасности РСФСР было образовано Министерство безопасности и внутренних дел РСФСР.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 января 1992 г. № 1-П Указ признан не соответствующим Конституции РСФСР, а Указом Президента РФ от 15 января 1992 г. № 21 признан утратившим силу. В постановлении Конституционного Суда РФ было сказано, что «разделение и взаимное сдерживание служб государственной безопасности и внутренних дел призвано обеспечивать конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти. Указ Президента от 19 декабря 1991 года, объединяя функции охраны государственной и общественной безопасности, противоречит ряду законов РФ, содержание которых направлено на соблюдение в РФ конституционного принципа разделения властей, на охрану в конечном счете конституционных прав и свобод граждан, конституционного строя в целом».
Рассматривая основные положения Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР», можно сделать общий вывод, что именно он во многом определил направленность формирования национальных законодательств в области обеспечения национальной безопасности и в России, и в странах — участницах СНГ, а также наделение национальных органов безопасности административными полномочиями.
Закон СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» четко определил назначение органов государственной безопасности: «Органы государственной безопасности обеспечивают в пределах компетенции государственную безопасность Союза ССР и республик и в этих целях ведут борьбу с разведывательно-подрывной деятельностью специальных служб иностранных государств и иностранных организаций против Союза ССР и республик, осуществляют защиту конституционного строя Союза ССР и республик от противоправных посягательств, защиту
суверенитета и территориальной целостности государства, его экономического, научно-технического и оборонного потенциала» (ст. 1).
В настоящее время в национальных законодательствах стран — участниц СНГ преимущественно используется понятие «национальная безопасность». Однако в научной литературе убедительно показано, что понятие «государственная безопасность» имеет право на самостоятельное существование и не утратило своего значения; в узком смысле безопасность национальная может быть отождествлена с безопасностью государственной2.
Ст. 2 Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» определила основные направления деятельности органов государственной безопасности. Большое значение имело законодательное установление основных принципов деятельности органов государственной безопасности, к которым ст. 3 отнесла принципы законности, равенства всех перед законом, уважения личности, ее прав и свобод, гуманизма и интернационализма. Помня историческое прошлое, а также зная о том, что органы государственной безопасности в силу специфики своей деятельности строго в случаях, установленных законодательством, могут «вторгаться» в область прав и свобод человека и гражданина, затрагивать их, законодатель специально ввел в ст. 4 «Гарантии соблюдения прав и свобод граждан».
Важнейшим был разд. III «Компетенция органов государственной безопасности». При определении обязанностей органов государственной безопасности проводилось их разграничение между КГБ СССР и органами государственной безопасности республик (ст. 13).
Для исполнения обязанностей органы государственной безопасности наделялись определенными правами, ряд из которых можно было бы ввести и современное законодательство о деятельности российских органов безопасности. В частности, это касается следующих прав:
® проверять у граждан при обоснованном подозрении в совершении преступлений либо при совершении преступлений, расследование которых отнесено законом к ведению органов государственной безопасности, документы, удостоверяющие их личность, а также другие документы, необходимые для проверки соблюдения правил, контроль за выполнением которых возложен на органы государственной безопасности (п. 6 ст. 14 Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР»); ® осуществлять профилактику преступлений, расследование которых отнесено законом к ведению органов государственной безопасности. В случаях, предусмотренных законодательством, официально предостерегать граждан о недопустимости совершения противоправных действий, с последующим уведомлением об этом прокурора (п. 11 ст. 14).
Ст. 15 Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» подробно регламентировала порядок реализации военнослужащими органов государственной безопасности право на применение и использование оружия и специальных средств. Подробным был разд. IV, устанавливавший правовое положение, социальную защиту и ответственность работников органов государственной безопасности. Соответствующие положения вошли во все законодательные акты стран — участниц СНГ, регулирующие деятельность национальных органов безопасности.
Интерес представляет ч. 5 ст. 16 Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР», устанавливавшая, что «работники органов внутренних дел, привлеченные к указанным мероприятиям, пользуются правами, предоставленными военнослужащим органов государственной безопасности п. 6—9 ст. 14 и ст. 15; на них распространяются гарантии правовой защищенности, предусмотренные для военнослужащих органов государственной безопасности». Согласно ст. 18 «Ответственность работников органов государственной безопасности», работники органов государственной безопасности самостоятельно принимают решения в пределах своих полномочий. За противоправные действия и бездействие они несут в соответствии с законом дисциплинарную, административную и уголовную ответственность.
Таким образом, Закон СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» послужил прообразом принятия законов стран — участниц СНГ в области национальной безопасности, в частности Закона Киргизской Республики от 11 января 1994 г. «Об органах национальной безопасности Киргизской Республики», Закона Республики Беларусь от 3 декабря 1997 г. «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь», Закона Республики Молдова от 23 декабря 1999 г. «О Службе информации и безопасности Республики Молдова», Закона Республики Таджикистан от 22 мая 1998 г. «Об органах государственной безопасности», Закона Туркменистана от 12 апреля 1993 г. «Об органах национальной безопасности Туркменистана», Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. «Об органах национальной безопасности Республики Казахстан».
Ряд вопросов административной деятельности органов государственной безопасности СССР регулировался указами Президиума Верховного Совета СССР от 3 февраля 1972 г. «О некоторых дополнительных мерах правового регулирования деятельности органов государственной безопасности» и от 25 декабря 1972 г. «О применении органами государственной безопасности предостережения как меры профилактического воздействия», а также рядом постановлений Совета Министров СССР по вопросам охраны государственных секретов СССР. Органы
государственной безопасности были вправе осуществлять в установленных случаях административное задержание, проверку документов, удостоверяющих личность, личный досмотр задержанных, досмотр вещей и изъятие вещей и документов, объявлять гражданам официальное предостережение, контролировать состояние режима секретности и т.д. Вместе с тем, правовые акты в свое время так и не были опу-бликованы3.
Таким образом, современное административное законодательство в области обеспечения национальной безопасности — исторически обусловленное явление, берущее начало со времен существования СССР. На конституционном и законодательном уровне были закреплены такие положения, как отнесение защиты Отечества к важнейшим функциям государства, определение круга основных субъектов обеспечения безопасности страны (государства, государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан), включенность КГБ СССР в систему органов исполнительной власти.
Постепенный развал СССР сопровождался реформированием органов государственной безопасности. Целесообразность принятия решений о реформировании во многом была обусловлена действием субъективного фактора, заключавшегося в определенном отношении высшего руководства бывшего СССР к органам государственной безопасности. Этот фактор активно действовал и действует в современной России. Достаточно вспомнить знаменитый Указ Президента РФ от 21 декабря 1993 г. № 2233 «Об упразднении Министерства безопасности Российской Федерации и создании Федеральной службы контрразведки Российской Федерации».
В Законе СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» впервые на законодательном уровне были закреплены такие специальные виды
деятельности органов безопасности, как разведывательная, контрразведывательная. Это позволило сделать правовую основу деятельности органов безопасности более прозрачной, общество получило полное представление об используемых органами формах и методах, силах и средствах, направленных на обеспечение безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Была подтверждена комплексность компетенции органов безопасности, наличие в ней групп обязанностей и прав оперативного (специального), уголовного процессуального (правоохранительного) и административного (исполнительно-распорядительного) характера.
В контексте развития административно-правового регулирования организации и деятельности органов государственной безопасности серьезным моментом было то, что органы государственной безопасности все больше оформлялись как важная часть государственного механизма, действовавшая в пределах своей компетенции и решавшая установленные законом задачи по обеспечению безопасности личности, общества и государства.
1 Бараненков В.В. Системный подход как важнейшее условие совершенствования законодательства о военной службе // Российский военно-правовой сборник. 2006. № 5.
2 Редкоус В.М. Теоретические подходы к определению понятия «государственная безопасность» по законодательствам России и государств — участников СНГ (сравнительный аспект) // Наука и образование XXI века : мат-лы III Междунар. науч.-практ. конф. (30 октября 2009 г.). Т. 1. Рязань, 2009. С. 230—236.
3 Правовое положение советских органов государственной безопасности (историческая справка). М., 1991. С. 24.
ПРОЦЕСС ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НОРМ И ПРИНЦИПОВ МЕЖДУНАРОДНОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА
С.А. САВЧЕНКО,
доцент кафедры гражданского права и процесса Тюменского государственного университета,
кандидат юридических наук prepod72@bk.ru
Аннотация. Перед наукой и практикой стоит актуальная проблема изучения механизма взаимодействия международного и национального права; определение универсальных процедур и условий такого взаимодействия. В работе отражены авторские точки зрения на применение норм и принципов международного права во внутригосударственной сфере.
Ключевые слова: принципы права, приоритет закона, правовые системы, международные стандарты, трансформация норм права.
