CC BY
121
К ВОПРОСУ ОБ АКТУАЛЬНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.М. Редкоус
Кафедра конституционного и международного права Международная академия бизнеса и управления 5-й проезд Марьиной Рощи, 15-а, 129594 Москва, Россия
В статье рассматриваются общие направления совершенствования правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, актуальные в свете проводимых в стране реформ.
Важное место в реформировании государственной и политической системы России отводится совершенствованию общественных отношений в области обеспечения национальной безопасности. «Для уверенного, спокойного решения ... вопросов мирной жизни мы должны найти убедительные ответы на угрозы в сфере национальной безопасности», — говорится в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2006 году [15]. Для этого необходима прочная правовая основа национальной безопасности и действенный механизм ее реализации. С учетом этого совершенствование правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации представляет собой важную и ответственную государственную задачу.
Предпринятые в рамках административной реформы меры позволили оптимизировать систему федеральных органов исполнительной власти, наделённых компетенцией в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации, частично исключить параллелизм и дублирование функций в их работе, повысить их управляемость, сделать более действенной систему правовой защиты и социальной поддержки их сотрудников и членов их семей. Однако не все проблемы в данной области еще решены, и одна из причин этого - недостаточное внимание вопросам совершенствования правового регулирования общественных отношений в области обеспечения национальной безопасности.
В научной литературе отмечается, что в настоящее время система взглядов по вопросам обеспечения национальной безопасности достаточно разнообразна [2; 8; 13; 16; 18; 21; 40]. Отсутствие единых теоретических подходов к понятию безопасности приводит соответственно к различным вариантам по ее обеспечению. Т.Э. Шуберт в своей работе справедливо указывает, что несогласованность действий и отсутствие должной координации государственных органов, обеспечивающих национальную безопасность, ненадлежащие механизмы прогнозирования и принятия решений по вопросам безопасности, нормативная база, не отвечающая современным требованиям к системе безопасности, — все это является результатом отсутствия единообразного понимания сути безопасности, ее видов, угроз, методов их отражения, системы органов по ее обеспечению [40].
К настоящему времени по вопросам обеспечения безопасности России сложилось две тенденции, отмечает В.Г. Вишняков [17, с. 4]. Последователи первой тен-
денции в большей степени оперируют понятиями «безопасность Российской Федерации», «государственная безопасность», а последователи второй — понятием «национальная безопасность». Это оказало определенное влияние и на терминологию, используемую в правовых актах.
В ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 года № 2446-1 «О безопасности» безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз [4]. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации [26]. Налицо расхождения в определении понятий в двух основополагающих актах по вопросам обеспечения национальной безопасности, что является не слишком корректным в условиях построения в России правового государства. Нет единства и в употреблении данных понятий. С принятием Концепции понятие «национальная безопасность» стало употребляться намного чаще. Однако наряду с ним весьма употребимыми остаются понятия «безопасность государства», «государственная безопасность», «безопасность России». Например, в послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2006 году были использованы понятия «национальная безопасность», «безопасность России» [15].
По мнению автора, в настоящее время в юридической литературе, несмотря на различия во мнениях ученых, прослеживается тенденция к сближению понятий «национальная безопасность», «государственная безопасность», «безопасность Российской Федерации». Это можно объяснить рядом причин, но основной является потребность теории и практики в унификации понятий и конкретизации их содержания. В частности, A.B. Опалев справедливо считает, что «в широком смысле государственная безопасность — это защищенность основ существования страны. Другими словами, государственная безопасность является высшим звеном национальной безопасности» [38, с. 208]. В.Е Чеканов предлагает достаточно аргументированное определение национальной безопасности Российской Федерации (безопасности нации) как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, достигаемого совокупностью действий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций и человека на основе нормативных правовых актов в целях обеспечения суверенитета и территориальной целостности государства, его устойчивого и поступательного развития [38, с. 213]. В предложенном определении цель деятельности по обеспечению национальной безопасности практически совпадает с целью деятельности по обеспечению государственной безопасности в традиционном её понимании. Более категоричен в своих суждениях В.Г. Вишняков, показывающий, что «подмена государственной безопасности национальной безопасностью, выведение последней за пределы государственной безопасности делает беззащитной безопасность народа, гражданского общества, личности» [17, с. 20-21]. В.Г. Вишняков обосновывает свою позицию сильными аргументами, однако и он пишет, что, «в принципе, допустимо использование понятия «национальная безопасность», если понимать под этим Российское государство, государство-народ, многонациональный народ» [17, с. 9].
Однако практика идет по пути более широкого использования понятия «национальная безопасность», о чем уже было сказано выше. В случае разработки и принятия проекта федерального закона «О национальной безопасности Российской Федерации» понятие «национальная безопасность» получит свое нормативное определение и уже не будет вызывать столь резкую критику ряда ученых. В качестве базового определения можно использовать предложенное В.Е. Чекановым определение. Основным аргументом противников данного подхода будет являться то, что Конституция Российской Федерации непосредственно не употребляет понятие «национальная безопасность». Так, в ч. 5 ст. 13 Конституции говорится о «безопасно-
сти государства», в ч. 1 ст. 82 — «о безопасности и целостности государства», в п. «д» ч. 1 ст. 114 — о «государственной безопасности» [10; 17, с. 25-26]. Поэтому основной задачей исследователей будет выработка соответствующего положениям Российской Конституции понятия национальной безопасности и определение наиболее точного его содержания.
В юридической литературе уже более десяти лет ставится вопрос о необходимости основательного обновления законодательства в области обеспечения национальной безопасности [2; 8; 13; 16; 18; 21; 40]. В первую очередь речь должна идти о разработке (или доработке) проекта Федерального закона «О национальной безопасности Российской Федерации» и его последующем принятии, ведь Закон РФ «О безопасности» был принят еще в 1992 году, даже раньше Конституции Российской Федерации. Ряд положений данного Закона просто устарел: например, Правительство РФ еще называется Советом Министров РФ, идут ссылки на Конституцию РСФСР и т.д.
По мнению автора, в данном проекте Федерального закона обеспечение национальной безопасности должно быть законодательно закреплено как важнейшая самостоятельная функция государства, определяющая направленность деятельности всего государственного механизма на выявление, предупреждение и пресечение внутренних и внешних угроз безопасности личности, общества и государства [9, с. 54]. К сожалению, в современной юридической литературе не совсем четко прослеживается отнесение обеспечения безопасности личности, общества и государства к самостоятельным функциям государства [12; 22; 23]. В большей степени обеспечение безопасности ученые увязывают с правоохранительной функцией государства. Однако в силу своей важности для всех сфер государственной и общественной жизни обеспечение национальной безопасности тесно связано и с иными функциями государства, во многом обусловливает эффективность их реализации. Об этом прямо сказано в послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2006 году.
После законодательного закрепления обеспечения национальной безопасности как важнейшей самостоятельной функции государства необходимо четко определить и закрепить функции всех субъектов обеспечения национальной безопасности, и в особенности - сил обеспечения национальной безопасности.
Анализ законодательства России в области безопасности показывает, что налицо рассредоточение функций по обеспечению безопасности по большому количеству органов, что приводит к увеличению количества угроз в сфере обеспечения безопасности страны. Отсутствие общей стратегии в обеспечении национальной безопасности негативно сказывается на ее нормативно-правовом регулировании [8; 40]. Все действующие и предполагаемые к принятию нормативные правовые акты в области обеспечения безопасности должны быть приведены в единую осмысленную систему, с устранением всех пробелов и противоречий, а также с установлением должной корреляции между нормативными правовыми актами.
По мнению автора, требует дополнения система принципов обеспечения безопасности. Закон РФ «О безопасности» отражал существовавшие на период его принятия представления о принципах обеспечения безопасности и выделил в ст. 5 в качестве основных следующие: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимную ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграцию с международными системами безопасности. В научной литературе указывается, что вся деятельность по обеспечению национальной безопасности должна строиться на принципах: законности как безусловного соблюдения всеми субъектами обеспечения национальной безопасности требований российского законодательства и норм международного права; обеспечения баланса интересов личности, общества и государства внутри страны и согласования национальных интересов России с интересами других участников международных отношений; комплексности обеспечения национальной безопасности на основе взаимосвязанного решения задач обеспече-
ния безопасности в различных сферах общественной жизни и взаимодействия между всеми участниками этого процесса; адекватности мер обеспечения национальной безопасности масштабам и нанесенного и ожидаемого ущерба национальным интересам России; приоритета мер предупреждения при реализации политики обеспечения национальной безопасности; взаимодействия российской системы обеспечения национальной безопасности с зарубежными и международными системами на основе заключения соответствующих соглашений о сотрудничестве и оказании взаимной помощи в конкретных областях обеспечения национальной и международной безопасности [16].
По мнению автора, в эту систему принципов еще необходимо в качестве самостоятельного включить принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, его социально-правовой защиты при решении задач обеспечения национальной безопасности. Это вызвано тем, что реализация принципа обеспечения баланса интересов личности, общества и государства внутри страны является весьма проблематичным явлением в силу сложности реального установления такого баланса в условиях стремления федеральных органов исполнительной власти к максимальной концентрации в своих руках властных полномочий.
Рассматривая проблему формулирования принципов обеспечения безопасности, Т.Э. Шуберт делает, на наш взгляд, справедливый общий вывод: необходима корреляция общих принципов, закрепленных в Законе РФ «О безопасности», в иных нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы безопасности [40, с. 29]. Должно быть понятно, какому органу данные принципы адресованы, кто конкретно ими должен руководствоваться.
С учетом того, что Конституция РФ оперирует понятием «права и свободы человека и гражданина» как более универсальным, общепризнанным, охватывающим всех индивидов, законно находящихся на территории Российской Федерации, необходимо внести изменения в перечне объектов безопасности, закрепленном в Законе РФ «О безопасности»: слово «личность» целесообразно заменить на словосочетание «человек и гражданин». Это будет в большей степени отвечать духу и букве Основного закона России.
Необходимо добиться, чтобы система обеспечения национальной безопасности была органично и четко связана с системой национальных ценностей и интересов. По мнению автора, разработка и законодательное закрепление приоритетов национальных интересов как осознанного выражения наиболее важных и значимых для прогрессивного развития личности, общества и государства потребностей во всех сферах жизнедеятельности — экономической, политической, духовной — будет вполне оправданным и целесообразным, так как позволит более конкретно определить задачи по обеспечению национальной безопасности в целом, ее каждого вида в частности, а также задачи, функции и компетенцию каждого государственного органа [8, с. 22]. Национальные интересы России целесообразно дифференцировать не только по объектам и по сферам государственной деятельности, но и по степени их важности. При этом также важно, чтобы формулирование интересов личности, общества и государства носило бы изначально непротиворечивый характер.
По мнению автора, термин «обеспечение государственной безопасности» можно использовать для определения предназначения федеральных органов исполнительной власти, наделяемых компетенцией в сфере обеспечения национальной безопасности. Это позволит более четко закрепить их правовое положение, что, в свою очередь, будет способствовать соблюдению прав и свобод человека и гражданина, законности в сфере обеспечения национальной безопасности. Большинство названных органов являются федеральными службами. А нормативной предпосылкой является п. 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», устанавливающий, что федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельно-
сти, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности [29]. В данном Указе также встречаются достаточно неопределенные понятия — «специальные функции», «область государственной безопасности», которые требуют своего определения и нормативного закрепления. Также, по мнению автора, необходимо преодолеть отставание в корректировке функций федеральных органов исполнительной власти, которые не реагируют должным образом на меняющиеся внешние и внутренние угрозы, продолжить устранение дублирования ряда функций между ними в сфере обеспечения национальной безопасности.
С учетом положений Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 требует конкретизации предназначение ФСБ России. С учетом положений данного Указа Федеральная служба безопасности Российской Федерации должна быть определена как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю, надзору, а также специальные функции в области государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, а также реализующим отдельные полномочия в области обороны и общественной безопасности. ФСБ России вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Также необходимо конкретизировать содержание контрольных, надзорных и специальных функций в названных областях. В случае принятия политического решения о придании федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности статуса федерального министерства его предназначение должно формулироваться с учетом положений п. 3 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
С учетом общеправовых позиций совершенствование правового положения федеральных органов исполнительной власти должно идти по следующей логической схеме и включать четкое установление: 1) места органа в системе органов исполнительной власти, его назначения, правовых основ деятельности; 2) целей, принципов деятельности органа, его задач и функций (основных направлений деятельности), структуры; 3) компетенции органа исполнительной власти; 4) порядка взаимодействия с иными государственными органами, общественными объединениями, гражданами, иностранными организациями для решения поставленных задач; 5) порядка осуществления контроля и надзора за деятельностью органа и его должностных лиц; 6) ответственности органа и его должностных лиц; 7) правового режима организации и прохождения службы в данном органе [1, с. 30].
В юридической литературе справедливо отмечается, что Закон РФ «О безопасности» четко не ответил на вопрос, кто является субъектом (субъектами) обеспечения национальной безопасности, как реализуются их правоохранные действия, то есть за счет каких видов деятельности обеспечивается национальная безопасность России. Что касается общественных организаций и граждан, то они объективно не могут обеспечивать национальную безопасность, так как обладают возможностями только содействовать государственным органам в решении данной проблемы. Граждане в большей степени являются объектом, а не субъектом обеспечения национальной безопасности. Сомнительной также является и норма, признающая элементом системы безопасности законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Следует признать ошибочным сведение в один логический ряд столь разноплановые категории, как органы государственной власти и законодательство. А вот органы местного самоуправления следует признать полноправным субъектом обеспечения национальной безопасности, так как российское законодательство наделяет их вполне конкретными полномочиями в данной области [37].
Также целесообразно включить в субъектный состав обеспечения национальной безопасности Центральный Банк России, Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Ряд норм Закона РФ «О безопасности» посвящен общим вопросам определения полномочий субъектов обеспечения безопасности. При этом рассматриваемый Закон, во-первых, говорит о полномочиях не всех субъектов обеспечения безопасности, а лишь только некоторых; во-вторых, недостаточно четко определяет полномочия органов всех ветвей власти в сфере обеспечения национальной безопасности, а органы законодательной власти в ст. 10 вообще не упоминает; в-третьих, вводит в ст. 12 понятие сил и средств обеспечения безопасности, не дав четкого определения сил обеспечения безопасности и вообще ничего не сказав о средствах обеспечения безопасности. Так, понятие «силы обеспечения безопасности» по смыслу ч. 2 ст. 12 тождественно понятию «государственные органы обеспечения безопасности». Зачем вводить два однородных понятия? В ч. 3 ст. 12 Закона РФ «О безопасности» указывается, что «службы ... органов исполнительной власти, использующие в своей деятельности специальные силы и средства, действуют только в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством». Какие силы и средства следует считать специальными, данный Закон не указывает. И как еще могут действовать вышеназванные органы в условиях построения в России правового государства, если не в пределах своей компетенции и не в соответствии с законодательством? А ведь законодательство бывает разное, и его содержание и качество могут создавать основу для нанесения ущерба национальным интересам России. Пример — период развития России после распада СССР. Поэтому то послание Президента РФ Федеральному Собранию страны и содержит такие строки: «... Авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения» [15].
По мнению автора, в проект Федерального закона «О национальной безопасности Российской Федерации» необходимо включить положения о кадровом обеспечении, а также о правовой защите и социальной поддержке сотрудников государственных органов обеспечения безопасности.
Рассмотрим направления совершенствования Концепции национальной безопасности Российской Федерации — важнейшего политико-правового документа, определяющего систему взглядов на обеспечение безопасности Российской Федерации. Следует отметить, что до настоящего времени не устранены причины и условия, снижающие эффективность действия Концепции, а именно: во-первых, разделяя национальные интересы личности, общества и государства, Концепция формально не разграничила понятия личной, общественной и государственной безопасности; во-вторых, устанавливая сферы национальной безопасности, Концепция не распределила данные сферы между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления применительно к разделению предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления; в-третьих, Концепция не проводит разграничения между административно-правовым и уголовно-правовым обеспечением национальной безопасности; в-четвертых, Концепция не дает определения системы обеспечения национальной безопасности, призванной поддерживать необходимый уровень защищенности национальных интересов России [20].
По мнению автора, в Концепции национальной безопасности РФ целесообразно: придерживаться принципа адекватности между национальными интересами и характером отражения соответствующих им угроз; четко отражать региональные приоритеты Российской Федерации; ориентироваться не только на внутренний, но и на внешний характер угроз Российской Федерации; более конкретно формулировать методы отражения угроз, не смешивать их с задачами и функциями конкретных субъектов обеспечения безопасности. Для улучшения действенности Концепции, необходимо:
Во-первых, отдельным пунктом выделить содержание и составные элементы суверенитета Российской Федерации и ее национальные интересы, исходя из внутренних и внешних составляющих. Представляется обоснованным закрепление в
нормах Концепции понятия системы национальной безопасности России во взаимосвязи с категориями «национальные интересы» и «национальная безопасность», а также выделение в структуре системы национальной безопасности подсистемы административно-правового обеспечения национальной безопасности, состоящей из органов и должностных лиц, наделяемых административными полномочиями по обеспечению безопасности.
Во-вторых, исходя из необходимости соблюдения баланса интересов личности, общества и государства, целесообразно выработать четкие критерии классификации угроз национальной безопасности, учитывая, прежде всего, источники опасности. Главным критерием деления может являться направленность угроз как изнутри, так и извне. Следовательно, в Концепции должен быть определен блок внутренних и блок внешних угроз безопасности России. Остальные критерии классификации будут носить вторичный характер. В этой связи могут быть выделены внутренние и внешние угрозы: 1)по объектам обеспечения безопасности: личности; обществу; государству; 2) по сферам общественной жизни: политические; экономические; социальные; 3) по степени опасности: реальные и потенциальные; 4) по характеру опасности: стратегические и тактические; 5) по продолжительности действия: постоянные и временные; 6) по масштабу действия: глобальные (геополитические) и региональные.
В-третьих, степень опасности угроз национальной безопасности должна быть положена в основу определения системы адекватных мер противодействия, применяемых государством (военная агрессия, чрезвычайна ситуация, терроризм и т.д.).
В-четвертых, необходимо четко определить роль и место в системе обеспечения безопасности: федеральных органов государственной власти (законодательных, исполнительных и судебных); органов государственной власти субъектов РФ; органов местного самоуправления, а также определить основные направления государственной национальной политики в субъектах РФ с учетом специфики конкретных регионов (например, Северо-Кавказский, Дальневосточный регион, Северо-Западный регион и другие).
В-пятых, целесообразно повысить ответственность должностных лиц государственных органов за действия и решения в сфере национальной безопасности РФ.
В-шестых, во внешнеполитической сфере целесообразно обратить особое внимание на изменения, происходящие во взаимоотношениях государств-участников СНГ, и четко определить роль России в решении вопросов обеспечения региональной безопасности государств-участников СНГ с учетом новых условий развития СНГ.
При доработке Концепции национальной безопасности следует учитывать положения последних посланий Президента РФ Федеральному собранию, где в сжатой форме дается динамика изменений отдельных угроз национальной безопасности для нашей страны. В частности, в послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2006 году было сказано о возникновении множества «новых проблем, с которыми реально сталкивается наша страна. Эти угрозы менее предсказуемы, чем прежние и уровень их опасности в полной мере, до конца не осознан» [15].
Также следует учитывать, что определенную внутреннюю угрозу национальной безопасности России может представить невыполнение сроков и планов проведения административной реформы, резкий рост численности и бюрократизация аппарата исполнительной власти в России.
И в проект Федерального закона «О национальной безопасности Российской Федерации», и в новый вариант Концепции национальной безопасности Российской Федерации должны быть включены положения, касающиеся проблем обеспечения региональной безопасности. Это вызвано тем, что сепаратизм и дезинтегра-ционные процессы сохраняются в ряде регионов России, прежде всего в Северо-кавказском регионе. Серьезная угроза — межнациональные конфликты как внутри страны, так и вблизи границ России (южноосетинский, абхазский). Региональная безопасность должна рассматриваться как самостоятельный комплексный вид
безопасности, включающий в себя соответствующие аспекты основных видов безопасности.
В юридической литературе также отмечается, что Совет Безопасности России не имеет в полном объеме задач по координации и межведомственного взаимодействия в обеспечении национальной безопасности [28]. Расширение данной области деятельности Совета Безопасности можно считать оправданным, так как оно приведет к усилению взаимодействия Совета Безопасности с иными государственными органами, и, прежде всего, с федеральными органами исполнительной власти, решающими наибольший объем задач в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» [36] не формулирует задачи органов федеральной службы безопасности, что является определенным упущением российского законодателя. Формулирования одних функций явно недостаточно для того, чтобы четко определить правовое положение целой системы органов федеральной службы безопасности. Функции должны быть привязаны к задачам, следовать из них.
Практический интерес представляет предоставление органам федеральной службы безопасности возможности осуществлять в соответствии с законодательством профилактику правонарушений в сфере национальной безопасности, а также обеспечивать в пределах определенной законодательством компетенции защиту личной безопасности граждан. Эти статьи непосредственно в тексте ст. 12 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» не содержатся. Однако и Уголовный кодекс РФ, и Кодекс РФ об административных правонарушениях содержат нормы, обязывающие соответствующе органы выявлять причины и условия, способствовавшие совершению преступлений и административных правонарушений, что тесным образом связано с профилактикой правонарушений.
Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» не предоставляет сотрудникам органов федеральной службы безопасности права требовать от граждан и должностных лиц прекращения правонарушений, что во многих случаях было бы полезным. Также довольно неконкретно в п. «и» ст. 13 названного Федерального закона установлено право органов федеральной службы безопасности проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления. Это право предоставлено без учета различных категорий сотрудников, проходящих службу в органах федеральной службы безопасности, а также без учета специфики выполняемых ими служебных обязанностей.
Следует отметить нежелательность бланкетности ст. 14 Федерального закона «О федеральной службе безопасности». Необходимо разработать и конкретно в статье 14 указать основания применения сотрудниками органов федеральной службы безопасности огнестрельного оружия, физической силы и специальных средств, при этом учесть все возможные нюансы, связанные с характером исполняемых ими служебных обязанностей.
Требует дальнейшего совершенствования законодательство об оперативнорозыскной и контрразведывательной деятельности, в частности, принятие федерального закона «О контрразведывательной деятельности», проект которого уже разработан [3, с. 581-584]. Представляется, что закон о контрразведывательной деятельности должен иметь примерно такую же структуру, как и Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [31], так как эти два вида деятельности имеют много общего, и ряд ученых давно предлагают объединить их в один. Однако в настоящее время более перспективным является четкое разграничение оснований и прядка осуществления каждого вида деятельности в рамках самостоятельных федеральных законов.
Требует конкретизации и ряд положений Федерального закона от 10 января 1996 года № 5-ФЗ «О внешней разведке» [30]. По мнению автора, отсутствие в на-
званном Федеральном законе основных задач разведывательной деятельности является пробелом в законодательстве, так как задачи государственного органа являются производными от цели и конкретизируют ее. В соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О внешней разведке» сотрудниками органов внешней разведки Российской Федерации являются военнослужащие и служащие кадрового состава и не входящие в кадровый состав военнослужащие, служащие и рабочие, добровольно поступившие соответственно на военную службу или на работу в эти органы. Вопрос о том, насколько оправдано деление сотрудников разведывательных органов на кадровый состав и некадровый состав, насколько это повышает эффективность деятельности разведывательных органов, по мнению автора, остается открытым.
Несколько слов хочется сказать в отношении необходимости продолжения совершенствования законодательства о государственной службе в федеральных органах исполнительной власти, наделенных компетенцией в сфере обеспечения национальной безопасности: органах федеральной службы безопасности, органах внешней разведки, органах государственной охраны. По мнению автора, в настоящее время разработанность института государственной гражданской службы намного выше, чем института военной службы, являющейся основным видом службы в вышеназванных федеральных органах исполнительной власти. Довольно медленно вносятся соответствующие изменения и дополнения в законодательство о военной службе. Например, Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [34] в п. 3 ст. 2 определил военную службу в качестве вида федеральной государственной службы, а в Федеральный закон от 28 марта 1998 года № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» [35] до сих пор соответствующие изменения не внесены. Никак не отражен в военном законодательстве институт основных принципов построения и функционирования системы государственной службы применительно к государственным военным организациям.
По мнению автора, в законодательстве о военной службе в перспективе может найти применение ряд институтов законодательства о государственной гражданской службе, в частности, содержащихся в гл. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [32] и посвященных правовому статусу гражданского служащего. Следует признать, что в названном Федеральном законе более проработанными по сравнению с законодательством о военной службе являются нормы об основных правах и обязанностях государственных служащих, ограничениях и запретах, связанных с гражданской службой, требованиях к служебному поведению гражданских служащих, об урегулировании конфликта интересов на гражданской службе.
Большие дискуссии в российском обществе вызвал Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» [37]. Это вызвано предоставлением законодателем права Вооруженным Силам страны применять в предусмотренных Федеральным законом случаях оружие и боевую технику для пресечения полета воздушного судна путем его уничтожения (п. 3 ст. 7), либо для пресечения движения плавательного средства путем его уничтожения (п. 2 ст. 8). Естественно, что применение данных полномочий является крайней, вынужденной мерой, направленной на пресечение террористического акта. Данные вопросы должны решаться с учетом норм международного права [24].
По мнению автора, большую пользу решению вопросов совершенствования российского законодательства в области обеспечения национальной безопасности может принести сравнительно-правовое исследование российского и зарубежных законодательств в данной области, и, прежде всего, законодательств государств-участников СНГ. Использование сравнительного правоведения в области национальной безопасности должно быть направлено, прежде всего, на изучение фактического состояния законодательного регулирования национальной безопасности государств-участников СНГ, выявления его особенностей, отличий от российского
законодательства, анализ и обобщение практики реализации законодательства, существующих концепций, научных доктрин в сфере национальной безопасности с целью возможной адаптации положительного зарубежного опыта в российских условиях, совершенствования российского законодательства в области безопасности, а также совершенствования правовой основы взаимодействия между государствами, их спецслужбами и правоохранительными органами в области национальной безопасности
Возьмем, к примеру, Украину. A.B. Возжеников справедливо отмечает, что для безопасности России ее отношения с Украиной имеют особое значение [2, с. 217-218]. Не только анализ политики Украины, но и анализ законодательства в области обеспечения безопасности свидетельствует о смещении вектора украинской политики в сторону Запада, что непосредственно затрагивает национальные интересы России. Недавно были озвучены планы по форсированию процесса вступления Украины в НАТО к 2008 году. Для этого уже созданы четкие законодательные предпосылки. Так, в соответствии со ст. 8 Закона Украины от 19 июня 2003 года № 964-IV «Об основах национальной безопасности Украины» в качестве основных направлений государственной политики по вопросам национальной безопасности во внешнеполитической сфере названы: проведение активной международной политики Украины с целью обеспечения полноправного участия Украины в общеевропейской и региональных системах коллективной безопасности, приобретения членства в Европейском Союзе и Организации Североатлантического договора при сохранении добрососедских отношений и стратегического партнерства с Российской Федерацией, другими странами СНГ, а также с другими государствами мира; адаптация законодательства Украины к законодательству Европейского Союза [5]. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации прямо сказано, что основные угрозы в международной сфере обусловлены, в том числе, и укреплением военнополитических блоков и союзов; прежде всего расширением НАТО на восток; возможностью появления в непосредственной близости от российских границ иностранных военных баз и крупных воинских контингентов [26]. А возникновение новых угроз безопасности требует соответствующей реакции российского руководства.
Одним из достоинств законодательства Украины является наличие таких основных законов, как Закона Украины 2003 года «Об основах национальной безопасности Украины» [26] и Закона Украины 2002 года «О контрразведывательной деятельности» [7]. В украинском законодательстве наблюдаются более или менее удачные по сравнению с законодательством России попытки создания собственного понятийного аппарата. Как положительный пример можно отметить данное украинской стороной определение национальной безопасности, определения правоохранительных органов, военной организации государства и ряд других. Как определенный недостаток в законодательстве Украины необходимо отметить путаницу в терминологии и определении содержания основных направлений деятельности спецслужб Украины: разведывательной, оперативно-розыскной, контрразведывательной. Например, украинское определение оперативно-розыскной деятельности как системы гласных и негласных поисковых, разведывательных, контрразведывательных мер, осуществляемых с применением оперативных и оперативнотехнических средств, фактически ставит эти виды деятельности в неравное положение: оперативно-розыскная деятельность поглощает и разведывательную, и контрразведывательную.
Ведущим государственным органом в системе обеспечения национальной безопасности Украины является Служба безопасности Украины, которую украинский законодатель определяет как государственный правоохранительный орган специального назначения [6]. В украинском законодательстве гораздо чаще, чем в российском, употребляется термин «специальный» без расшифровки его содержания.
Если вопрос о членстве Украины в НАТО будет решен положительно в столь короткие сроки, то мы станем свидетелями беспрецедентно быстрой трансформа-
ции украинского законодательства в области обеспечения национальной безопасности под стандарты НАТО, и сравнительно-правовой анализ позволит нам получить в данной области весомые результаты.
Наряду с изучением законодательства целесообразно изучать, обобщать и анализировать практику его реализации, в частности, во время организации и проведения выборов. Так, сопоставляя события президентской кампании в Украине 2004 года с видами угроз национальной безопасности Украины, закрепленных в ст. 37 Закона Украины от 19 июня 2003 года № 964-1У «Об основах национальной безопасности Украины», можно сделать вывод, что в этот период в разное время и с разной степенью выраженности возникали следующие угрозы национальной безопасности Украины: в сфере государственной безопасности проявились угрозы посягательств со стороны отдельных групп и лиц на государственный суверенитет, территориальную целостность, экономический, научно-технический и оборонный потенциал Украины, права и свободы граждан; сращивание бизнеса и политики; были проявления сепаратизма, попытки автономизации отдельных регионов Украины; во внутриполитической сфере фиксировались нарушения со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления Конституции и законов Украины, прав и свобод человека и гражданина, в том числе при проведении избирательных кампаний, недостаточная эффективность контроля за соблюдением требований Конституции и исполнением законов Украины; структурная и функциональная несбалансированность политической системы общества, неспособность отдельных ее звеньев к оперативному реагированию на угрозы национальной безопасности; в экономической сфере частично проявилась угроза преобладания в деятельности управленческих структур личных, корпоративных, региональных интересов общества над общенациональными; в информационной сфере
— попытки манипулировать общественным сознанием, в частности, путем распространения недостоверной, неполной или упрежденной информации. В то же время недопущение возникновения угроз безопасности, их выявление и локализация являются основными задачами высшего руководства страны и соответствующих государственных органов.
Оценивая президентские выборы в Украине, напрашивается несколько выводов. Во-первых, развитие ситуации в ходе выборов может привести к серьезным политико-правовым последствиям. Так, президентские выборы привели к изменению формы правления в Украине, к превращению ее из президентской республики в парламентско-президентскую. Во-вторых, во время проведения выборов политическая система как никогда подвержена влиянию извне. В стране действуют различные международные наблюдатели, для разрешения конфликтов в страну прибывают руководители международных организаций, и даже главы иностранных государств, внутри — и межгосударственные отношения до крайности политизированы. Период выборов — наилучший период для продвижения «выгодного» кандидата путем использования всех имеющихся ресурсов. В-третьих, во время выборов обнажаются все внутренние противоречия, конфликты, зачастую являющиеся угрозами национальной безопасности. В качестве примера можно вспомнить противоречия юга и востока, с одной стороны, и запада Украины, с другой, поддержавших различных кандидатов. В-четвертых, во времена кризисных ситуаций весьма важным является сохранение управляемости правоохранительных органов и специальных служб высшими органами государственной власти, их действие строго в соответствии с Конституцией и законодательством страны. Этот опыт, по мнению автора, необходимо обобщать и учитывать применительно к российским условиям.
По мнению автора, учет в российском законодательстве об обеспечении национальной безопасности выработанных наукой и практикой предложений по его совершенствованию, а также более широкое проведение в данной области сравнительно-правовых исследований будет способствовать повышению эффективности правового регулирования в этой важнейшей сфере государственного управления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Административное право Российской Федерации: Учебник / В.Я. Насонов, В.А. Коньшин, К.С. Петров, В.М. Редкоус. — М.: Издательский центр «Академия», 2003. —208 с.
2. Возжеников A.B. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения: Монография. — М.: Изд-во РАГС, 2002. — 424 с.
3.Дмитриев П.С. О проекте федерального закона «О контрразведывательной деятельности» // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. — М.: Эксмо, 2006. — С. 581-584.
4. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2446-1 (с поел. изм. и доп.) «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992. — № 15. — Ст. 769.
5. Закон Украины от 19 июня 2003 года № 964-IV «Об основах национальной безопасности Украины» // Ведомости Верховной Рады Украины. — 2003. — № 39.
— Ст. 351.
6. Закон Украины от 25 марта 1992 года № 2229-XII «О Службе безопасности Украины» // Ведомости Верховного Совета Украины. — 1992. — № 27. — Ст. 382.
7. Закон Украины от 26 декабря 2002 года № 374-IV «О контрразведывательной деятельности» И Ведомости Верховной Рады Украины. — 2003. — № 12. — Ст. 89.
8. Законодательное обеспечение национальной безопасности Украины (сравнительно-правовое исследование): Монография / Под ред. В.М. Редкоуса. — Орск: Издательство ОГТИ, 2005. — 282 с.
9.Козлов P.M., Редкоус В.М. Государственная охрана как функция государственных органов, входящих в систему обеспечения безопасности Российской Федерации // Научные труды Европейской Академии экономики, управления и права. Апрель 2003 года: Сборник статей. — М.: «Спутник», 2003.
10. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. — 1993. — 25 декабря. — № 237.
11. Национальная безопасность и роль ОВД в ее обеспечении: Учебное пособие / A.C. Прудников, И.Н. Глебов, М.Д. Черненко, В.Н. Амельчакова, Д.О. Ежевский, М.П. Тетерин, A.C. Чупанов. — М.: Московский университет МВД России, 2005. — 68 с.
12. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. — М.: Зерцало, 1998. —Т.1. Теория государства.
13. Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под ред. A.A. Про-хожева. — М.: Изд-во РАГС, 2002. — 320 с.
14. Опалев A.B. О некоторых базовых категориях Закона Российской Федерации «О безопасности» и Концепции национальной безопасности российской Федерации // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. — М.: Эксмо, 2006. — С. 203-210.
15. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. — 2006. — 11 мая.
16. Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография / Ю.И. Авдеев, С.В. Аленкин. В.В. Алешин и др. / Под ред. A.B. Опалева. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. — 511 с.
17. Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Отв. редактор В.Г. Вишняков. — М.: Юридическая литература, 2005. — 398 с.
18. Проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. — М.: Изд. дом «Финансовый контроль», 2003. — 250 с.
19. Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография. — Издание второе, испр. и доп. — М.: ЭДАС-ПАК, 2000. — 410 с.
20. Стахов А. Концепция национальной безопасности России: административ-но-правовой аспект // Российская юстиция. — 2003. — № 3.
21 .Степашин СВ., Шульц В.Л. Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления в Российской Федерации: Учебник. — СПб., 1994, —505 с.
22. Сырых В.М. Теория государства и права. Учебник для вузов. — М.: Былина, 1998.
23. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и A.B. Малько. — М.: Юристъ, 1997.
24. Терроризм. Правовые аспекты борьбы. Нормативные и международные правовые акты с комментариями, научные статьи / Отв. ред. и рук. авт. коллектива И.Л. Трунов. — М.: Изд-во Эксмо, 2005. — 512 с.
25. Указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 2004 года № 1258 «Вопросы денежного довольствия военнослужащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 41. — Ст. 4017.
26. Указ Президента РФ от 10 января 2000 года № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2000. — № 2. — Ст. 170.
27. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 21. — Ст. 2023.
28. Указ Президента РФ от 7 июня 2004 года № 726 «Об утверждении положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 24. — Ст. 2392.
29. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 11. — Ст. 945.
30. Федеральный закон от 10 января 1996 года № 5-ФЗ (с поел. изм. и доп.) «О внешней разведке» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996.
— №3. —Ст. 143.
31. Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. —
1995, —№33. —Ст. 3349.
32. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — №31. — Ст. 3215.
33. Федеральный закон от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ «О государственной охране» (с поел. изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. —
1996, —№22, —Ст. 2594.
34. Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 22. — Ст. 2063.
35. Федеральный закон от 28 марта 1998 года № 53-Ф3 (с поел. изм. и доп.) «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 13. — Ст. 1475.
36. Федеральный закон от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ (с поел. изм. и доп.) «О федеральной службе безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 15. — Ст. 1269.
37. Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» // Российская газета. — 2006. — 10 марта.
38. ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. — М.: Эксмо, 2006. — 592 с.
39. Чеканов В.Е. Некоторые проблемы законодательного обеспечения нацио-
нальной безопасности Российской Федерации в современных условиях // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-
практический комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. — М.: Эксмо, 2006, — С. 210-219.
40. Шуберт Т.Э. Национальная безопасность России: конституционно-
правовые аспекты. Сравнительно-правовое исследование. — М.: Право и закон, 2001, — 176 с.
ON THE ISSUE OF ACTUAL DIRECTIONS OF IMPROVING LEGAL REGULATION OF PUBLIC RELATIONS IN THE SPHERE OF ENSURING THE NATIONAL SECURITY OF THE RUSSIAN
FEDERATION
V.M. Redcous
Department of Constitutional and International Law International Academy of Business and Management 15-a Maryina Roscha pr., 129594 Moscow, Russia
The article considers general directions of improving legal regulation of public relations in the sphere of ensuring the national security of the Russian Federation that are topical in the light of the reforms going on in the country.
