CC BY
822
А. В. Пылин
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОМПЕТЕНЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Работа представлена кафедрой государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета.
Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор В. М. Чибинев
Статья о правовых основах компетенции Федеральной службы безопасности России, ее взаимодействии с органами, учреждениями, физическими лицами в целях обеспечения государственной безопасности России.
Ключевые слова: Федеральная служба безопасности России, государственная безопасность России, национальная безопасность России, информационная безопасность России, противодействие терроризму.
A. Pylin
LEGAL FUNDAMENTALS OF COMPETENCE OF THE FEDERAL SECURITY SERVICE OF RUSSIA IN PROVIDING STATE SECURITY OF THE RUSSIAN FEDERATION
The article covers the basic legal principles of the Federal Security Service of Russia in the sphere of cooperation with services, institutions and individuals for providing state security of Russia.
Key words: Federal Security Service of Russia, state security of Russia, national security of Russia,
IT security of Russia, counteraction to terrorism.
Вопросы обеспечения безопасности всегда, а в современных условиях особенно имеют для России и его гражданского общества основополагающее значение. Ведь успешное развитие России как суверенного государства невозможно без обеспечения ее безопасности. Разработке научных основ и совершенствования правового регулирования национальной и государственной безопасности Российской Федерации уделяется все больше внимания.
Однако, как справедливо считает Н. П. Патрушев, «в отечественном законодательстве и научной литературе пока не выработан единый понятийный аппарат в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации. Это обстоятельство нередко приводит к неоднозначному пониманию содержания различных дефиниций в теории и создает проблемы в правоприменительной практике» [7, с. 3].
По мнению В. Г. Вишнякова «для законодательства понятие “национальный” слишком туманно и малопродуктивно. Оно пригодно больше для политических дискуссий с их общими и эмоциональными рассуждениями о “нациях”, “национальностях”, “национальных интересах” и др. Понятие же “государственный” лежит в иной, конкретно-юридической плоскости, выступая предметной, глубоко изученной и реально действующей организационно-правовой материей, пригодной для классификации сфер деятельности государства в области безопасности, разграничения полномочий, определения ответственности должностных лиц и др.» [1, с. 29].
Несмотря на то что у некоторых авторов научных работ понятие «национальная безопасность Российской Федерации» пока еще
продолжает вызывать сомнения, тем не менее указанный термин прочно вошел в научный оборот и в содержание многих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, что представляется вполне обоснованным.
Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» [4] закрепил понятие «безопасность Российской Федерации» как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Поэтому представляется логичным введенная Концепцией национальной безопасности России 1997 г., в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 [12], дефиниция «национальная безопасность» как безопасность многонационального народа Российской Федерации, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти в России.
Таким образом, национальная безопасность стала представлять многоаспектную триединую систему безопасности личности, общества и государства, каждый компонент которой взаимосвязан и одинаково значим.
Тем не менее ведущее место в обеспечении национальной безопасности занимает государственная безопасность, в которой, исходя из природы и свойств государства, органически интегрируются безопасность личности и общественная безопасность, а государственноправовые начала пронизывают всю триединую систему национальной безопасности. В соответствии с этим основным субъектом обеспечения системы безопасности является государство. Только государство может определять приоритеты, соотношения различных видов безопасности, цели, исходя из государствен-
ных и общественных интересов, обеспечить их дифференциацию на отраслевом, функциональном и территориальном уровнях.
Представляется, что Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности», Концепция национальной безопасности РФ в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г., так же как и Доктрина информационной безопасности РФ, утвержденная Президентом РФ от 9 сентября 2000 г. № Пр-1895 [3], закрепившие с учетом национальных интересов в основных сферах жизнедеятельности общества важнейшие направления государственной политики по обеспечению внутренней и внешней безопасности, с учетом реальных и потенциальных угроз объектам безопасности, исходящим от внутренних и внешних источников опасности, в основном сохраняют свою актуальность.
Тем не менее вышеуказанные акты разрабатывались и принимались в период, когда, как отмечал в Послании Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. Президент РФ Путин В.В., «страну раздирали сложные социальные конфликты, партийные и идеологические противоречия. Реальной угрозой безопасности России и ее целостности был сепаратизм. И при этом критически не хватало ресурсов для решения самых насущных, жизненно важных проблем... Фактически, распутывая сложные узлы социально-экономических и политических проблем, мы одновременно строили новую жизнь. Сейчас Россия не только полностью преодолела длительный спад производства, но и вошла в десятку крупнейших экономик мира. За период с 2000 года более чем в два раза увеличились реальные доходы населения. И хотя разрыв между доходами граждан еще недопустимо большой, но все-таки в результате принятых в последние годы мер почти вдвое сократились масштабы бедности в России» [8].
К тому же целый ряд имевших место международных событий после возникновения России как самостоятельного государства и, конечно, уроки кавказских событий 2008 г., порожденные агрессией Грузии против Южной Осетии, способствовали утрате прежних иллюзий в отношении действующего миропо-
рядка. Российское руководство, поддерживаемое своими гражданами, выступает последовательно за утверждение на основе принципов международного права за то, чтобы мир стал многополярным, и считает неприемлемым его однополярность. Россия не может принять такое мироустройство, в котором все решения принимаются одной страной — США, так как такой мир неустойчив и грозит конфликтами и международными кризисами, что убедительно подтверждает острый финансовой кризис, охвативший практически все страны мира.
С учетом изменившихся условий и возникших новых угроз часть положений вышеназванных актов по вопросам национальной и государственной безопасности требует модернизации, уточнения, приведения в соответствие с современными вызовами, потребностями и национальными интересами России.
Для непосредственного выполнения функций безопасности в стране образована система, представляющая собой хорошо структурированную совокупность разнопрофильных федеральных органов исполнительной власти, сил и средств по обеспечению национальной и государственной безопасности, руководимая Президентом РФ и Правительством РФ, каждый орган которой, осуществляя возложенные на него законодательством задачи, функции и полномочия в области безопасности, одновременно участвует в реализации наиболее важных задач и функций других органов в данной области на принципах общей координации, взаимодействия, взаимосвязи и четкого распределения юридически-власт-ных полномочий.
Среди них одним из ведущих органов является Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), представляющая собой успешно развивающуюся и эффективно действующую единую централизованную и многофункциональную систему. Правовой статус и компетенция ФСБ России определяются Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» [14], Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Россий-
ской Федерации» [10], другими федеральными законами и нормативными правовыми актами России.
Основываясь на работе О. Е. Кутафина и К. Ф. Шеремета «Компетенция местных Советов», в которой всесторонне рассмотрены вопросы компетенции, дано ее определение [6], представляется, что компетенцию ФСБ России следует определить как совокупность ее прав и обязанностей по предметам ведения, установленным законами и иными нормативными актами России.
ФСБ России в пределах своей компетенции осуществляет государственное управление в области обеспечения безопасности России, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы России, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа России и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность России, защиту сведений, составляющих государственную тайну, и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством РФ, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.
Деятельность органов ФСБ России осуществляется по следующим основным направлениям: контрразведывательная деятельность; борьба с терроризмом; борьба с преступностью; разведывательная деятельность; пограничная деятельность; обеспечение информационной безопасности.
ФСБ России оказывает содействие другим федеральным органам исполнительной власти в реализации наиболее важных задач и функций в данной области, отнесенных к их компетенции, на принципах общей координации, контроля, взаимодействия и взаимосвязи. В свою очередь, в соответствии с законодательством целый ряд федеральных органов исполнительной власти участвует в обеспечении определенных задач и функций ФСБ России под ее руководством или координацией.
При этом органы ФСБ России осуществляют свою деятельность также во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Федерации, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их форм собственности, общественными объединениями и гражданами, которые обязаны оказывать содействие органам ФСБ России в осуществлении возложенных на них обязанностей.
В целях решения задач обеспечения безопасности военнослужащие органов ФСБ России могут быть прикомандированы в установленном порядке к государственным органам, предприятиям, учреждениям и организациям независимо от форм собственности с согласия их руководителей, с оставлением их на военной службе.
ФСБ России тесно взаимодействует в обеспечении охраны и защиты государственной границы с Министерством обороны России, Министерством внутренних дел России (МВД России), Службой внешней разведки России и другими органами. Министерство обороны России обеспечивает защиту государственной границы в воздушном пространстве и подводной среде; обеспечивает участие Вооруженных Сил России в защите государственной границы на суше, море, пограничных реках, озерах и иных водоемах в случаях и порядке, определенных Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» [5].
МВД России оказывает содействие пограничным органам в проведении мероприятий по защите государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, розыске лиц, нарушивших режим государственной границы, в выяснении и проверке обстоятельств правонарушений граждан, задержанных в административном или уголовно-процессуальном порядке; обеспечивает участие органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу.
В целях осуществления контрразведывательной деятельности в Вооруженных Силах России, других войсках, воинских формиро-
ваниях ФСБ России тесно взаимодействует с указанными войсками на основе «Положения об управлениях (отделах) Федеральной службы безопасности Российской Федерации в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (органах безопасности в войсках)», утвержденного Указом Президента РФ от 7 февраля 2000 г. № 318 [13].
Создаваемые ФСБ России указанные управления (отделы) в войсках входят в единую централизованную систему органов ФСБ России, находятся в прямом подчинении ФСБ России, образуют систему органов безопасности в войсках в составе третьего Управления ФСБ России.
Органы безопасности в войсках в пределах своих полномочий обеспечивают безопасность в Вооруженных Силах России, в пограничных войсках, в федеральном органе специальной связи и информации, во внутренних войсках МВД России, в Железнодорожных войсках России, войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, а также в создаваемых на военное время специальных формированиях.
Органы безопасности в войсках решают возложенные на них задачи во взаимодействии с органами государственной власти России, органами военного управления и должностными лицами, судебными органами, органами прокуратуры РФ, правоохранительными и другими органами, действующими в сфере обеспечения обороны и безопасности России. При решении вопросов, относящихся к их компетенции, органы военного управления и должностные лица согласовывают свои действия с органами безопасности в войсках, оказывают содействие им в решении стоящих перед ними задач, а также информируют их по вопросам, обозначенным в Положении об органах безопасности в войсках.
ФСБ России тесно взаимодействует с рядом федеральных органов исполнительной власти в осуществлении контртеррористических операций в соответствии с Федеральным законом
от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» [15] и Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» [11]. При этом в целях обеспечения принципа единоначалия председателем Национального антитеррористиче-ского комитета по должности является директор ФСБ России.
Пресечение террористического акта осуществляется силами и средствами органов ФСБ России, а также создаваемой группировки сил и средств, которая создается по решению руководителя контртеррористической операции. В состав группировки сил и средств могут включаться подразделения, воинские части и соединения Вооруженных Сил России, подразделения федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности, обороны, внутренних дел, юстиции, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и других федеральных органов исполнительной власти, а также подразделения органов исполнительной власти субъектов Федерации. Единое управление силами и средствами, входящими в состав группировки, включая переподчинение представителей и подразделений указанных федеральных органов исполнительной власти, осуществляет руководитель контртеррористической операции. Все военнослужащие, сотрудники и специалисты, привлекаемые для проведения контртеррористической операции, с момента ее начала и до ее окончания подчиняются руководителю контртеррористической операции.
В результате применения новых подходов и методов при осуществлении контртеррористических операций противодействие терроризму стало носить не реагирующий характер, а в основном упреждающий.
Комплексное применение имеющихся сил и средств позволило в 2006 г. сократить число совершенных террористических актов более чем в два раза, пресечь деятельность 150 организаций и ячеек террористической и экстремистской направленности, 35 бандформиро-
ваний, свыше 500 организованных преступных групп, осуществлявших незаконный оборот оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств. По инициативе Национального антитеррористического комитета в 2006 г. была объявлена амнистия в отношении лиц, совершивших преступления в период проведения контртеррористических операций на территориях субъектов Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в результате которой явились с повинной 546 боевиков и их пособников, что намного больше, чем при объявлении предыдущих амнистий [7, с. 6].
Органы ФСБ России стали более успешно привлекать отдельных лиц с их согласия к содействию в решении возложенных на органы ФСБ России обязанностей на гласной и негласной (конфиденциальной) основе, в том числе в качестве внештатных сотрудников. Такие лица могут с их согласия привлекаться к проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности содействия органам ФСБ России.
Пограничные органы ФСБ России взаимодействуют с органами местного самоуправления, организациями (независимо от форм собственности) и их объединениями, общественными объединениями и их должностными лицами, которые должны оказывать им помощь, исполнять их законные предписания, предоставлять земельные участки для нужд защиты государственной границы, предоставлять необходимую для их деятельности информацию, создавать условия для участия граждан на добровольных началах в защите государственной границы. Граждане участвуют на добровольных началах в защите государственной границы в пределах приграничной территории в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах. Порядок привлечения граждан к охране государственной границы России утвержден постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. № 339 [9]. Участие российского казачества в охране государственной границы
определяет Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» [16].
На основании международных договоров РФ органы ФСБ России взаимодействуют также со специальными службами, с правоохранительными органами и иными организациями иностранных государств, при соблюдении принципов взаимовыгодного сотрудничества и мирного разрешения споров. В частности, ФСБ России определена в качестве одного из центральных компетентных органов России, ответственных за выполнение Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом [17], а также в качестве компетентного органа России, ответственного за проведение совместных антитеррористи-ческих мероприятий на территориях государств — участников Содружества Независимых Государств. Для разрешения вопросов соблюдения режима государственной границы, урегулирования пограничных инцидентов на определенные участки государственной границы в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 462 «О пограничных представителях Российской Федерации» руководителем ФСБ России назначаются пограничные представители России (пограничные комиссары, пограничные уполномоченные и их заместители).
Таким образом, система взаимодействия ФСБ России с российскими и иностранными органами и учреждениями, а также с физическими лицами в сфере обеспечения государственной безопасности России носит многоаспектный характер, в целом достаточно хорошо выстроена и урегулирована многими нормативными правовыми актами, что приносит хорошие результаты. Однако эти многочисленные акты еще не всегда должным образом скоординированы, что подчас затрудняет восприятие регулирующих норм, иногда приводит к коллизиям правоприменения.
Важно придать в нормативных правовых актах более конструктивный подход в противодействии экстремизму. Как справедливо отмечал Ю. С. Горбунов, «определение экстре-
мизма в Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности», с одной стороны, имеет широкий характер, а с другой — фактически включает в себя конкретные деяния, криминализируемые Уголовным кодексом. Однако он при этом не содержит самого термина «экстремизм». Таким образом, юридически целостного определения состава экстремизма как самостоятельного преступления нет» [2, с. 63].
Более скоординированным необходимо сделать международное сотрудничество государств и взаимодействие их органов безопасности в сфере пресечения террористической и экстремистской пропаганды в сети Интернет,
что ведет к подстрекательству совершения терактов и вербовки террористов.
Для обеспечения государственной безопасности как важнейшей составляющей национальной безопасности необходимо более действенное объединение усилий органов власти всех уровней, правоохранительных структур, политических партий и общественных объединений по своевременной выработке более точных оценок потенциальных и существующих угроз, выработке предложений по предупреждению и нейтрализации угроз безопасности России на основе прогнозов развития политической, социально-экономической и криминогенной обстановки в стране.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Вишняков В. Г. О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 27—39.
2. Горбунов Ю. С. Непродуманный закон может стать катализатором социальной напряженности // Судья. 2007. № 2. С. 59-64.
3. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации // Российская газета. 2000. № 187. 28 сентября.
4. Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033; 2006. № 31. Ст. 3427; 2007. № 10. Ст. 1151; 2008. № 26. Ст. 3022.
5. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1861; 1996. № 50. Ст. 5610; 1999. № 23. Ст. 2808; 2003. № 27. Ст. 2700; 2005. № 10. Ст. 763; 2006. № 27. Ст. 2877; 2007. № 1. Ст. 29; № 50. Ст. 6245.
6. Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов: Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Юрид. лит., 1986. 317 с.
7. Патрушев Н. П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 3-12.
8. Послание Президента РФ Путина В.В. Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. № 90. 27 апреля.
9. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. № 339 «О порядке привлечения граждан к охране государственной границы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1545.
10. Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3254; 2004. № 28. Ст. 2883; 2005. № 36. Ст. 3665; № 49. Ст. 5200; 2006. № 25. Ст. 2699; № 31. Ст. 3463; 2007. № 1. Ст. 205; № 49. Ст. 6133; № 53. Ст. 6554.
11. Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» // СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 897; 2007. № 46. Ст. 5562; 2008. № 9. Ст. 824.
12. Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
13. Указ Президента РФ от 7 февраля 2000 г. № 318 «Об утверждении Положения об управлениях (отделах) Федеральной службы безопасности России в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (органах безопасности в войсках)» // СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 797; 2003. № 47. Ст. 4520.
14. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; 2000. № 1. Ст. 9; № 46. Ст. 4537; 2003. № 2. Ст. 156; № 27. Ст. 2700; 2004. № 35. Ст. 3607; 2006. № 17. Ст. 1779; № 31. Ст. 3452; 2007. № 28. Ст. 3348; № 31. Ст. 4008; № 50. Ст. 6241.
15. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146; № 31. Ст. 3452.
16. Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5245.
17. Шанхайская Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом // Московский журнал международного права. 2001. № 4. С. 233-243.
