О понятии и введении особых правовых режимов в целях обеспечения безопасности граждан Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

_I

проблемы управления

правоохранительной деятельностью

А.Ф. МАЙДЫКОВ,

профессор кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

В.В. ОВЧИННИКОВ,

профессор кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях,

доктор юридических наук (Академия управления МВД России)

A.F. MAYDYKoV,

Professor, Department of Police Management in Special Conditions, Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of the Russian Federation

V.V. ovchinnikov,

Professor, Department of Police Management in Special Conditions,

Doctor of Law

(Management academy of the Ministry of the Interior of Russia)

УДК 351.862

о понятии и введении особых правовых режимов в целях обеспечения безопасности граждан российской Федерации

The concept of special Legal states Declared by the Authorities in order to uphold Domestic security in the Russian Federation

В статье рассмотрены актуальные вопросы, касающиеся понятия «государственные правовые режимы», дана краткая характеристика этих режимов и описаны особенности их введения и исполнения в целях обеспечения безопасности граждан Российской Федерации в современных условиях.

The author offers a brief review of special legal regulations that can be introduced in the Russian Federation or parts of it in order to cope with emergencies of whatever nature.

Министерство внутренних дел Российской Федерации, органы внутренних дел, режим чрезвычайного положения, правовой режим контртеррористической операции, правовой режим чрезвычайной ситуации.

Ministry of the Interior of the Russian Federation, branches and bodies of the Ministry of the Interior, legal state of emergency, legal state of counter-terror operation, legal state of siege, martial law, legal state of emergency situation.

2 J3

н и

0

1

J3 <

ы н

К

»S

0

1

J3 <

ы н S

I

<

а

X О

0

са

<

а С

к S

1

ы <

са

<

а

ы <

м О а С

12

В жизнедеятельности любого государства возникают ситуации непредвиденного, произвольного изменения состояния общественных отношений, учет которых является функциональной обязанностью органов государственной власти и местного самоуправления. Это вынуждает государственные институты применять меры, которые в обычных условиях законом запрещены, в т. ч. ограничение конституционных прав и свобод граждан и организаций, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Подобного рода изменения могут быть глобальными по своему значению, существенными и малозначащими, в определенной степени предсказуемыми или неожиданными для населения и органов власти.

Обеспечение внутренней безопасности всегда являлось важнейшей задачей государства. Не подлежит сомнению, что в современных условиях эта задача может быть успешно решена лишь при использовании всех имеющихся в распоряжении государства и общества средств и методов: экономических, социально-культурных, политических и правовых. Приоритет, безусловно, должен принадлежать первым двум, поскольку действие именно экономических и социально-культурных рычагов направлено на устранение первопричин нестабильности и социальной напряженности.

Однако опыт показывает, что недооценка возможностей применения политических и правовых методов снижает эффективность сил и средств, применяемых для предотвращения либо локализации кризисных (чрезвычайных) ситуаций и ликвидации их последствий. Особенно актуальным это стало в последнее время, когда значительно возросла угроза безопасности России со стороны международного и внутреннего терроризма, бандитизма, иных криминальных проявлений. Следует также отметить огромный ущерб, наносимый государству авариями, катастрофами и стихийными бедствиями.

Поэтому в тех случаях, когда негативные изменения жизнедеятельности любого вида выходят из под контроля и не могут быть нейтрализованы обычными мерами, органы государственной власти должны иметь возможность применять особые, специфические меры государственно-управленческого реагирования, совокупность которых определяют как особые государственно-правовые режимы.

Термином «особый государственно-правовой режим» обозначаются особенности правового регулирования общественных отношений, непосредственно связанных с основами общества и государства, в условиях экстремальных (чрезвычайных) ситуаций с помощью специфического сочетания определенных юридиче-

ских средств и способов. Это режим жесткого ограничения, в котором главенствующее место отводится нормам чрезвычайного законодательства, состоящим в основном из запретов, обязанностей и правовых ограничений.

Особый государственно-правовой режим следует рассматривать на двух уровнях: как особое сочетание юридических средств и приемов регулирования и как особый порядок деятельности государственных органов, призванный обеспечить соблюдение установленных правил.

Введение особых правовых режимов предусматривается Конституцией Российской Федерации [1] и конкретизируется специальным федеральным законодательством [2, 3, 4, 6]. Правом на их введение обладает только Президент РФ: он вводит особый государственно-правовой режим своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного Главнокомандующего. Исключением из этого правила являются правовые режимы контртеррористической операции и чрезвычайной ситуации. В первом случае режим вводится по решению руководителя территориального органа Федеральной службы безопасности (далее — ФСБ), во втором — главой администрации региона.

Анализ российского права позволяет сделать вывод, что законодательство закрепляет следующие основные разновидности особого государственно-правового режима: чрезвычайное положение, контртеррористическая операция, военное положение, чрезвычайная ситуация [9].

Остановимся подробнее на сущности и условиях введения каждого из них.

Режим чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение (далее — ЧП) означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и их должностных лиц, а также общественных объединений, допускающий установление законом отдельных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей [3].

Введение данного правового режима является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ с целью устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения.

Закон «О чрезвычайном положении» реализовал концепцию единого правового режима для чрезвычайных ситуаций социального, при-

родного и техногенного характера, хотя и с некоторыми различиями в характере применяемых мер и временных ограничений.

Основанием для введения ЧП являются обстоятельства:

— социально-политического характера (попытках насильственного изменения конституционного строя, межнациональные и религиозные конфликты, блокада отдельных местностей, сопровождающиеся насилием, применением оружия;

— криминогенного характера (массовые беспорядки, террористические акты);

— природного, техногенного, экологического характера (стихийные и иные бедствия, катастрофы, эпидемии, повлекшие или могущие повлечь человеческие жертвы, значительный материальный ущерб, нарушение жизнедеятельности людей и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных работ). В зависимости от возникающих обстоятельств определяются меры и алгоритм действий, осуществляемых в период ЧП. Они могут быть общими для ЧП социального, природного и техногенного характера и подразделяются на: 1) социально-политические и контркриминогенные; 2) природно-техногенные.

Для обеспечения режима ЧП привлекаются силы и средства органов внутренних дел (далее — ОВД), войск национальной гвардии [7], УФСИН Минюста России, ФСБ России и МЧС России. В исключительных случаях, по решению Президента, могут привлекаться Вооруженные силы (далее — ВС) Минобороны России, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы привлекаются к решению задач по охране границы.

Режим контртеррористической операции (далее — КТО) — это комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств, который проводится с целью пресечения террористических актов, обезвреживания террористов и обеспечения безопасности населения и организаций [6].

С началом XXI века терроризм из отдельных эпизодических случаев перешел в разряд массовых, постоянных, реальных угроз. Современный мир наполнен огромным количеством разнообразных террористических групп, сект, террористов-одиночек.

Так, по данным Верховного суда России, террористическими признаны 22 организации, в их числе «Конгресс народов Ичкерии и Дагестана», «Имарат Кавказ», «Аль-Каида», «Движение Талибан», «Правый Сектор», «Исламское государство» и другие.

В настоящее время сформировался международный терроризм, и террористические акты все

чаще имеют международный характер. Примером тому могут служить террористические атаки в Париже и его окрестностях в ноябре 2015 г. с расстрелом мирных граждан в одном из концертных залов, когда погибло более 100 чел.

Необходимо отметить, что деятельность террористических организаций в России характеризуется рядом особенностей, к которым можно отнести:

— тщательность подготовки и профессиональный уровень конспирации;

— современный уровень вооруженности и технической оснащенности;

— наличие высокоманевренных и защищенных средств доставки сил и средств к объекту террористической атаки;

— неординарность и профессионализм стратегии и тактики действий террористов;

— ведение разведки и контрразведки, наличие в террористических группах и вооруженных формированиях лиц, знакомых с приемами и методами диверсионных действий. Основные направления государственной политики в области противодействия терроризму определяет Президент РФ; он же устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в указанной сфере.

Кроме того, Президент РФ принимает решение об использовании формирований Вооруженных сил и подразделений специального назначения за пределами территории государства для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против России либо ее граждан.

Справочно: Вооруженные столкновения, именуемые КТО:

Вторая Чеченская война (1999—2009 гг.) Война в Афганистане (2001—2014 гг.) Вооруженный конфликт на Северном Кавказе (2009 г.)

Вооруженный конфликт на Востоке Украины (с 2014 г.)

Военная операция России в Сирии (с 2015 г.) КТО на территории РФ проводится в целях пресечения террористических актов, если их пресечение иными силами или способами невозможно. Решение о начале проведения КТО, а также о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Принявшее решение о проведении КТО лицо является ее руководителем и несет персональную ответственность за ее проведение.

Режим КТО вводится на определенной территории, как правило, в границах специальной операции, и предусматривает определенные ограничения конституционных прав и свобод граждан, включающие в себя:

1) проверку у физических лиц документов, удостоверяющих личность;

2 J3

н и о X

Л

<

ы н к

»S о X

Л

<

ы н S

X

<

а

X о о

са

<

а С

К S X

ы <

са

<

а

ы <

м О а С

13

2 J3

н и

0

1

J3 <

ы н

К

»S

0

1

J3 <

ы н S

I

<

а

X О

0

са

<

а С

к S

1

ы <

са

<

а

ы <

м О а С

14

2) удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов;

3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

4) ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем;

5) использование транспортных средств граждан для обеспечения выполнения задачи КТО;

6) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химические и биологически опасные вещества;

7) другие меры.

Пресечение террористических актов в период режима КТО осуществляется силами и средствами органов ФСБ России, а также создаваемой группировки сил и средств, включающей, помимо подразделений МВД России, воинские части и соединения Вооруженных сил РФ, войска национальной гвардии, подразделения федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности, юстиции, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правовой режим КТО считается оконченным в случае, если террористический акт пресечен и ликвидирована угроза жизни, здоровью, имуществу и иным охраняемым законом интересам людей, находящихся на территории, в пределах которой проводилась КТО, т. е. тогда, когда исчезли основания для его введения. Отменяется указанный правовой режим тем же руководителем, который его ввел.

Режим военного положения — это особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии [2].

В настоящее время содержание режима военного положения определено Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1 «О военном положении» (в редакции от 12.04.2014) [2]. В этом законе назван практически весь комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ.

Актами агрессии признаются:

— вторжение или нападение ВС иностранного государства;

— бомбардировка территории Российской Федерации или применение против нее любого другого оружия;

— блокада портов или берегов РФ иностранными ВС;

— нападение ВС иностранного государства на ВС или другие войска РФ независимо от места их дислокации;

— действия иностранного государства (или группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию для совершения акта агрессии против РФ;

— засылка вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против РФ;

— другие акты применения вооруженной силы против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности России.

Правовой режим военного положения на всей территории государства или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ. Данный указ должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов. Отмена режима военного положения также осуществляется указом Президента страны после устранения оснований для его введения в том же порядке, как он вводится.

Актуальность задач, решаемых в условиях режима военного положения, возрастает пропорционально нарастающим геополитическим проблемам. К последним можно отнести:

во-первых, продолжающееся расширение НАТО на Восток, создание новых военных баз вблизи границ России и стремление разместить там ядерное оружие;

во-вторых, активное создание по периметру границ РФ западной системы ПРО, разработку новых наступательных систем вооружения, в числе которых и гиперзвуковое оружие;

в-третьих, военные операции, проводимые США и их союзниками на Ближнем Востоке, в Северной Африке и развязанную странами запада братоубийственную войну на Украине.

Нельзя не учитывать в качестве угрозы и то, что Конгресс США 4 декабря 2014 г. практически единогласно принял резолюцию № 758, характеризующую Россию как агрессора и включающую ряд мер для политического, экономического и военного давления на нашу страну с целью ее ослабления. Указанные причины послужили веским основанием для уточнения Советом Безопасности РФ военной доктрины России и внесения 12 марта 2014 г. ряда дополнений и изменений в действующий Феде-

ральный конституционный закон «О военном положении».

Режим чрезвычайной ситуации [4]. Как уже

отмечалось, правовой режим чрезвычайной ситуации (далее — ЧС) может быть введен только на региональном уровне: в отдельной республике, крае, области, округе главой администрации (губернатором) того или иного региона по основаниям главным образом природного, биологического либо техногенного свойства. Решения, принимаемые главой администрации либо губернатором в этой обстановке (при введении указанного правового режима), действуют только на территории региона и в отношении граждан, в нем находящихся.

Основным органом управления на период действия указанного выше режима является оперативный штаб, который создается главой администрации региона, он же его и возглавляет.

Членами оперативного штаба назначаются, как правило, члены правительства региона. Начальник органа внутренних дел либо начальник полиции назначается одним из заместителей начальника оперативного штаба (чаще всего — первым заместителем).

В качестве рабочих органов оперативным штабом используются комиссии по чрезвычайным ситуациям, а также постоянно действующие координационные совещания, созданные в 2010 г. в соответствии с Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» [8].

Руководителями названных структур также являются главы администраций. В своей работе они тесно взаимодействуют с сотрудниками МЧС России и МВД России, которые, в соответствии с действующим законодательством,

Список литературы:

1. 2.

3.

4.

5.

Конституция Российской Федерации. О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 15.02.2016) // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

обязаны координировать соответствующие направления жизнеобеспечения населения в указанных условиях [3, 4, 5].

Не повторяя всех изложенных в указанных правовых актах положений об основных задачах, решаемых органами власти и управления при введении режима чрезвычайной ситуации, отметим лишь то, что должны, по нашему мнению, делать в указанных обстоятельствах координационные совещания.

Во-первых, обобщать и анализировать информацию о состоянии правопорядка в субъектах РФ, а также прогнозировать тенденции развития ситуации в этой области.

Во-вторых, анализировать эффективность деятельности территориальных органов МЧС России, МВД России, с одной стороны, и эффективность деятельности территориальных подразделений иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах РФ — с другой.

В-третьих, разрабатывать меры, направленные на обеспечение правопорядка в субъектах РФ.

В-четвертых, организовывать взаимодействие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения общественной и национальной безопасности в субъектах РФ.

Таковы, на наш взгляд, основные особенности действующих особых государственно-правовых режимов.

6. О противодействии терроризму: Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.

7. Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2072.

8. О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка: Указ Президента РФ от 11 декабря 2010 г. № 1535 // СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6656.

9. Майдыков А.Ф. Организация деятельности территориальных органов МВД России в особых условиях: курс лекций. М., 2013.

Тел.: 8 (499) 745-81-60

2 J3

н и о X

Л

<

ы н к

»S о X

Л

<

ы н S

X

<

а

X о о

са

<

а С

К S X

ы <

са

<

а

ы <

м О а С

15