CC BY
304
ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
М.А. ГРОМОВ,
профессор кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях, доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)
Понятие «чрезвычайные правовые режимы»: их виды, характеризующие признаки, классификация
В статье рассматривается сложное обобщающее понятие «чрезвычайные правовые режимы» применительно к деятельности органов и подразделений МВД России, определяются их виды и характеризующие признаки. Автор дает свое определение понятия «чрезвычайный правовой режим».
Режим, правовой режим, чрезвычайный правовой режим, чрезвычайная обстановка, чрезвычайные обстоятельства, чрезвычайные ситуации.
Рассматривая содержание обобщающего понятия «чрезвычайные правовые режимы», необходимо решить следующие вопросы:
— соотношение понятий «режим», «административно-правовой режим», «правовой режим», «чрезвычайный правовой режим»;
— значение терминов «чрезвычайный» и «особый» применительно к конкретному правовому режиму;
— виды правовых режимов, относящиеся к чрезвычайным правовым режимам;
— целесообразность введения в научный оборот нового обобщающего все признаки понятия «чрезвычайные правовые режимы».
В толковых словарях под режимом понимаются «правила выполнения чего-либо в определенных условиях» [11, с. 184], «установленный порядок жизни» [14, с. 586], «совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели» [10, с. 1005], «способ управления, совокупность административных мероприятий» [12, с. 1670].
В научной литературе мы встречаем определения общего термина «режим», сходные в об-
щих чертах со словарными: порядок; законность; распорядок дел или действий; условия деятельности, работы, существования чего-нибудь; установленный распорядок жизни; совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какой-то цели и т. д.
Частным по отношению к общему понятию «режим» является термин «правовой режим».
Под правовым режимом нами понимается устанавливаемый на законных основаниях компетентными органами на определенное время и конкретной территории порядок жизнедеятельности граждан, функционирования организаций, предприятий, учреждений, государственных органов и органов муниципального самоуправления для достижения необходимых целей с использованием правовых средств и организационных мер.
Цели же каждого из видов правового режима определяются исходя из особенностей обстановки, возникновения и развития кризисных ситуаций, наступления потенциальных и реальных негативных последствий.
При возникновении на территории обслуживания чрезвычайной обстановки, созданной наступившими чрезвычайными обстоятельствами социально-политического, военного или криминального характера, чрезвычайными ситуациями природного, биолого-социального или техногенного характера, требующей применения норм чрезвычайного законодательства и принятия чрезвычайных мер, наступает необходимость установления соответствующего чрезвычайного правового режима.
Относительно соответствия формы и содержания конкретного вида чрезвычайного право-
Ш S а н
к
<
I X
о S
и
и ^
bS
и
130
вого режима можно заметить следующее: содержание каждого из них должно соответствовать точному названию. Поэтому после обозначения частного понятия «правовой режим» необходимо добавить еще конкретизирующее ключевое слово для определения индивидуального вида чрезвычайного правового режима: например, «правовой режим контртеррористической операции» или «особый правовой режим чрезвычайного положения».
Чрезвычайные правовые режимы образуют группу, выделяющуюся из совокупности административно-правовых режимов по важнейшему критерию — необходимости обеспечения национальной (военной) безопасности [7]. Для этого предусмотрен комплекс адекватных действий объединенных сил органов и подразделений МВД России в рамках государственных систем, направленных на предотвращение, пресечение и минимизацию последствий чрезвычайных обстоятельств социально-политического, военного или криминального характера, а также ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального или техногенного характера.
В указанную группу чрезвычайных правовых режимов входят следующие:
— правовой режим контртеррористической операции [3; 6];
— особый правовой режим чрезвычайного положения [1];
— особый правовой режим военного положения [2];
— военное время (с момента объявления в стране отдельным федеральным законом состояния войны до объявления о прекращении военных действий) как чрезвычайный правовой режим [4, п. 18; 8];
— осадное положение как чрезвычайный правовой режим (здесь можно обратиться к архивным документам об установлении осадного положения в Москве в октябре 1941 г. и Ленинграде в период 1941—1944 гг.);
— исключительное положение как чрезвычайный правовой режим (устанавливался в годы гражданской войны 1918—1922 гг., а также в периоды интервенции и вооруженных мятежей).
В монографии А.В. Мелехина сформулировано, на наш взгляд, важное положение, суть которого состоит в том, что среди всей совокупности административно-правовых режимов имеется их составная часть — «особые правовые режимы», выделяющиеся характерными чертами, особенностями, параметрами из всех административно-правовых режимов [13]. Мы согласны с такой точкой зрения, хотя полагаем, что термин «особый» применительно к названной группе правовых режимов нуждается в уточнении.
По нашему мнению, к вышеуказанной группе правовых режимов более применим термин «чрезвычайный», т. е. «чрезвычайные правовые режимы». Термин «особый» хотя достаточно близок по смыслу и содержанию термину «чрезвычайный», но далеко не родственен ему.
В толковых словарях термин «особый» означает «отдельный», т. е. независимый от других (например, особая комната, особые права, особое мнение); «не такой как все, необыкновенный, не как всегда, не как все, не как обычно» [15, с. 463].
Термин «чрезвычайный» означает «исключительный, превосходящий все, очень большой (например, чрезвычайное происшествие), специально для чего-нибудь назначенный, не предусмотренный обычным ходом дел (например, чрезвычайная комиссия, чрезвычайное законодательство — законы, принимаемые при особенных обстоятельствах и представляющие особые полномочия главе государства, чрезвычайное положения — специальные правила, вводимые по отношению к гражданам при каких-нибудь особых обстоятельствах)» [15, с. 887].
Поэтому выделение А.В. Мелехиным группы правовых режимов (включающей чрезвычайное положение, военное положение, военное время, осадное положение, исключительное положение) из общей совокупности административно-правовых режимов и определение их как «особые правовые режимы», только исходя из того соображения, что «среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содержания различных правовых режимов (Д.Н. Бах-рах, В.М. Гессен, В.В. Гущин, Д.С. Жданкин,
B.Б. Рушайло, А.В. Малько, О.С. Родионов,
C.В. Пчелинцев, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов, Н.Ф. Попова, И.С. Розанов, Ю.А. Тихомиров и другие), нет единства точек зрения на сущность тех административно-правовых режимов, которые являются обязательной составной частью особых правовых режимов» [13, с. 40], на наш взгляд, не аргументированная в полной мере точка зрения.
Полагаем, что наши аргументы более весомы. Было бы целесообразным назвать указанную группу правовых режимов не «особыми правовыми режимами», а «чрезвычайными правовыми режимами», включив в нее еще и «правовой режим контртеррористической операции» [1], режим чрезвычайной ситуации [5; 9] (который прямо не назван правовым, но по сути таковым является).
Необходимо учитывать, что правоохранительные органы и силовые структуры, призванные и обязанные участвовать в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности в условиях чрезвычайных правовых режимов, на практике используют следу-
ющую чрезвычайную терминологию для обозначения и раскрытия своей деятельности: «чрезвычайная обстановка», «чрезвычайные происшествия», «чрезвычайные обстоятельства», «чрезвычайные ситуации», «чрезвычайные комиссии», «чрезвычайное положение».
В законодательных и иных нормативных правовых актах, образующих систему чрезвычайного законодательства, регулирующего деятельность правоохранительных органов в чрезвычайной обстановке, также используется указанная нами чрезвычайная терминология.
В то же время такие термины, как «особые (особенные) обстоятельства», «особое положение», «особая ситуация», почти не применяются в практике деятельности правоохранительных органов и силовых структур, а также в системе чрезвычайного законодательства.
Если проанализировать, сопоставить на содержательном уровне все перечисленные виды системы чрезвычайных правовых режимов, то мы увидим следующее.
1. Каждый из них затрагивает различные сферы и области социальной практики в условиях возникшей чрезвычайной обстановки с возможными или реальными тяжкими последствиями для личности, общества и государства.
2. Все они регулируются законами Российской Федерации (ФКЗ РФ и ФЗ РФ), в которых определены основания и порядок установления соответствующего чрезвычайного правового режима, время действия, полномочия органов власти, ответственность, силы и средства, за-действуемые для обеспечения установленного режима, социальные гарантии, перечень мер и ограничений.
3. Основаниями установления каждого из видов системы чрезвычайных правовых режимов являются различные чрезвычайные обстоятельства социально-политического, военного или криминального характера, а также — чрезвычайные ситуации природного, биолого-социального или техногенного характера.
4. Каждый из них невозможно эффективно локализовать или ликвидировать последствия без установления соответствующего вида системы чрезвычайных правовых режимов с чрезвычайными мерами, усиливающими полномочия органов государственной власти, органов оперативного управления и временными существенными ограничениями прав и свобод граждан, должностных и юридических лиц.
5. Для обеспечения реализации чрезвычайных правовых режимов требуется создание и применение объединенных сил органов и подразделений МВД России, задействование
соответствующих государственных систем по предотвращению, пресечению, минимизации последствий указанных чрезвычайных обстоятельств или по ликвидации последствий указанных чрезвычайных ситуаций.
6. Обязательно прописанный в нормах чрезвычайного законодательства особый порядок установления каждого из перечисленных видов системы чрезвычайных правовых режимов.
7. Существует урегулированный в федеральных конституционных законах и федеральных законах, относящихся к чрезвычайному законодательству, полный перечень временных чрезвычайных мер и ограничений прав и свобод граждан, должностных и юридических лиц.
8. Имеются требования обоснования необходимости установления соответствующего вида системы чрезвычайных правовых режимов.
Учитывая изложенное, под чрезвычайным правовым режимом нами понимается устанавливаемый в соответствии с федеральными конституционными или федеральными законами, относящимися к чрезвычайному законодательству, федеральными органами власти или специальными органами оперативного управления на региональном или муниципальном уровне на определенное время и на определенной территории особый порядок жизнедеятельности граждан, организаций, предприятий, учреждений, государственных органов федерального и регионального уровня, органов муниципального самоуправления, предусматривающий временное ограничение конституционных прав и свобод граждан, должностных и юридических лиц, возложение на них дополнительных обязанностей, повышение ответственности в силу возникновения чрезвычайной обстановки, требующей применения норм чрезвычайного законодательства, принятия адекватных чрезвычайных мер, задействования сил объединенных группировок войск в рамках соответствующих государственных систем, направленных на предотвращение, пресечение и минимизацию последствий чрезвычайных обстоятельств социально-политического, военного или криминального характера, а также — ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального или техногенного характера, в целях восстановления нарушенного общественного порядка и общественной безопасности, защиты прав и свобод личности, общества и государства, обеспечения территориальной целостности и суверенитета государства, национальной и военной безопасности.
131
Список литературы
ш S а н
к
<
I X
о S
и
и ^
bS
и
1. О противодействии терроризму: Федеральный закон РФ от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 // СПС КонсультанПлюс.
2. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон РФ от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // СПС КонсультантПлюс.
3. О военном положении: Федеральный конституционный закон РФ от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ // СПС КонсультантПлюс.
4. Об обороне: Федеральный закон РФ от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
5. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон РФ от 30 декабря 1994 г. № 68-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
6. О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства: Указ Президента РФ от 14 июня 2012 г. № 851 // СПС КонсультантПлюс.
7. О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ
Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СПС КонсультантПюс.
8. О военной доктрине Российской Федерации: Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 // Рос. газ. 2010. 10 февр.
9. О единой государственной системе защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 // СПС КонсультантПлюс.
10. Большой энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. 2-е изд. М., 2000.
11. Булыгин Ю.Е. Организация социального управления: словарь-справочник. М., 1999.
12. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1998.
13. Мелехин А.В. Особые правовые режимы Российской Федерации: монография. М., 2005.
14. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1985.
15. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М., 1997.
E-mail: yvd-osob@mail.ru
132
