Проблемы обеспечения эффективных действий полиции при участии в обеспечении режима чрезвычайного положения Текст научной статьи по специальности «Право»

А.Ф. МАЙДЫКОВ,

профессор кафедры управления органов внутренних дел в особых условиях, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

(Академия управления МВД России)

S

н и о X

л

<

Ы

н «

Ы »S

0 X

л

<

Ы

н S

1

л

X о о

03 л

с

<

а

iC л

с

к S а

О

68

А.В. МЕЛЕХИН,

профессор кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях,

доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)

Проблемы правового регулирования участия полиции в обеспечении режима чрезвычайного положения

В статье рассматриваются возникающие при обеспечении особого правового режима чрезвычайного положения проблемы, а также участие в деятельности по обеспечению указанного режима органов внутренних дел, в частности полиции.

Чрезвычайное положение, военное положение, чрезвычайное законодательство, чрезвычайные ситуации, общественный порядок, общественная безопасность, права и свободы граждан, законность.

Рассматривая проблемные и долго не решаемые вопросы, непосредственно влияющие не только на эффективность, но и на степень законности действий субъектов обеспечения особого правового режима чрезвычайного положения, важная роль среди которых принадлежит и органам внутренних дел (полиции), необходимо отметить следующее обстоятельство. Само по себе чрезвычайное законодательство в предупреждении чрезвычайных ситуаций различного вида играет весьма заметную, но не решающую роль: посредством нормативных правовых актов общество информируется о возможных действиях государства только в рамках, регламентируемых федеральными законами [8, 9, 6, 11, 13, 10, 7, 14]. Это позволяет заблаговременно определить алгоритм будущих действий государства ограничительного характера по отношению к населению и общественным институтам (институтам гражданского общества).

В Федеральном законе «О полиции» в п. 29 ст. 12 предусмотрена ставшая традиционной обязанность полиции участвовать в «обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях» [3].

Трудно согласиться с точкой зрения, что в вышеуказанном законе необходимо законодательно усилить роль полиции в противодействии терроризму. По этому поводу заметим, что среди приблизительно 300 факторов, определяющих причины преступности, национальные правоохранительные системы могут влиять примерно только на 50—60 факторов. Все остальные причины преступности, включая и терроризм, кроются в проблемах личности, общества и государства в лице его институтов власти (в частности, социального характера).

Слово «участвовать» означает «принимать участие в чем-либо», слово «участие» означает «деятельность по совместному выполнению чего-нибудь, сотрудничество в чем-нибудь» [19].

Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидацию их последствий Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов [1, ч. 1, ст. 72, п. «з»]. Содержание данного предмета ведения, характер разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [8].

Его положения закрепляют общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и устанавливают соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации и организационные формы их реализации. В частности, согласно ст. 11 названного федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации постоянно

действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Действующее правовое регулирование, основанное на единстве государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не влечет перераспределение предметов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (так как они установлены ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации) направлено на достижение надлежащей координации деятельности составляющих эту систему органов; закрепленные им порядок формирования и компетенция постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предполагают выполнение стоящих перед указанными органами государственной власти задач в конституционных пределах их полномочий.

Законодательство Российской Федерации предусматривает следующие два вида особых правовых режимов1.

1. Военное положение — это «особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» [2]. В России регламентация правового режима военного положения в форме специального законодательного акта появилась в конце XIX в. В соответствии с Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении от 18 июня 1882 г., губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные пункты, находящиеся в районе военных действий и имеющие важное значение для интересов государства или военных интересов, могли быть объявлены состоящими на военном положении. Ранее возможность введения правового режима военного положения в мирное время не предусматривалась. Однако в отдельных местностях России в периоды революционных волнений оно неоднократно вводилось.

1 Нами не рассматриваются другие трудовые режимы, такие, как режим контртеррористической операции, пограничный правовой режим, паспортный режим.

2. Чрезвычайное положение представляет собой одну из разновидностей особых правовых режимов, устанавливаемых в соответствии с введением в действие в 2001 г. предусмотренного Конституцией России Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»[4].

Это понятие законодатель сформулировал следующим образом: чрезвычайное положение — это «особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей» [4].

Этот режим устанавливается исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов личности и общества.

Главным в содержании правового режима чрезвычайного положения является то, что он предусматривает внесение изменений в правовой статус субъектов, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, определяет меры, которые используются для урегулирования ситуации.

Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения специальных мер. В статье 4 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.) определено, что главным обстоятельством, положенным в основу введения чрезвычайного положения в любом государстве, должно быть возникновение ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой» [18]. Основаниями введения в действие режима чрезвычайного положения могут быть, во-первых, попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов; во-вторых, стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения

69

IISSN 2072-9391

Труды Академии управления МВД России. 2012. № 1 (21)

S

н и о X

л

<

Ы

н «

Ы »S

0

1

л

<

Ы

н S I

л

X о о

03 л

с

<

а S н

bS л

с

к S а

О

70

аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Первая группа оснований требует принятия усиленных мер по наведению общественного порядка, применению строгих санкций в отношении правонарушителей, ограничений прав и свобод граждан. В Российской Федерации приняты меры по отслеживанию складывающейся социальной обстановки в регионах с целью своевременного предотвращения протестных выступлений населения. В соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» Правительство Российской Федерации утвердило Правила отнесения территорий к территориям с напряженной ситуацией на рынке труда [15]. К ним относятся субъекты Российской Федерации, у которых общий показатель, характеризующий уровень напряженности на рынке труда, более чем в 1,5 раза превышает аналогичный показатель в целом по Российской Федерации.

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации к территориям с напряженной ситуацией на рынке труда в 2010 г. были отнесены 13 регионов России — Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия-Алания, Республика Тува, Чеченская Республика, Алтайский край, Забайкальский край, Курганская область [16]. В большинстве из них сложилась критическая, по сравнению с другими регионами, социально-экономическая обстановка.

Вторая группа оснований введения режима чрезвычайного положения характеризуется тем, что государство оказывает пострадавшим гражданам быструю и эффективную помощь, организует проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, обеспечивает порядок и дисциплину, прибегая с этой целью к определенным ограничениям и санкциям.

Основным методом регулирования общественных отношений в этот период становится публично-правовой. Преимущество отдается использованию государством административных правоотношений, носящих властно-вертикальный характер. Фактически в зоне действия режима чрезвычайного положения в качестве вынужденной временной меры, оформленной на основании закона, вводится в той или иной степени прямое президентское правление.

При введении чрезвычайного положения, вызванного социально-политическими причи-

нами, дополнительно могут быть введены следующие меры (ограничения):

— комендантский час, запрещающий появление в определенное время в общественных местах без специальных пропусков и документов, удостоверяющих личность;

— ограничение свободы печати и выступлений в средствах массовой информации путем осуществления цензуры, также допускается временный запрет печатной продукции, временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;

— приостановление (после предупреждения) деятельности политических партий, общественных объединений, которые своей работой препятствуют нормализации обстановки;

— ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков и др.

Возможность ограничения деятельности политических партий отражена не только в законодательстве России и в нормах международного права, но и допускается практикой деятельности Европейского суда по правам человека Совета Европы. В соответствии с руководящими принципами запрета и роспуска политических партий устанавливаются общие подходы для государств—членов Совета Европы и других стран, разделяющих отраженные в Конвенции ценности о защите прав и основных свобод человека [21].

Ограничение прав возможно только при наличии предусмотренных законом обстоятельств «в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия в целях предотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц» [21, ст. 1].

Если чрезвычайное положение вводится в условиях возникновения стихийных бедствий, аварий и катастроф, то могут применяться и другие меры, такие, как проведение эвакуации населения, введение карантина, особого порядка распределения продуктов питания, изменение режима работы предприятий, мобилизация трудоспособного населения для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Соблюдение в полном объеме принципа законности при выполнении ряда законодательно предусмотренных ограничений прав и свобод человека в рассматриваемых условиях будет затруднительно, ввиду отсутствия соответствующих федеральных законов и подзаконных нормативных актов. Например, нормативного определения понятия «цензура» в законода-

тельстве современной России нет. Есть только его словарные варианты [17, с. 1330; 19, с. 758; 20, с. 716, 1462]. В то же время в федеральных конституционных законах «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» при определенных обстоятельствах предусматривается возможность введения цензуры, а Федеральным законом РФ «О средствах массовой информации» [12] цензура в отношении средств массовой информации не допускается.

Действующее обычное и чрезвычайное законодательство Российской Федерации содержит отдельные положения-указания о возможности применения государством административно-надзорных и административно-принудительных методов, направленных на возможность ограничения конституционных прав и свобод граждан, в частности введением цензуры. Для исправления сложившегося положения необходимо разработать проект Федерального закона с условным названием «О цензуре в Российской Федерации».

Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность привлечения к административной ответственности лиц, виновных только в нарушении требований режима чрезвычайного (но не военного) положения [5].

Отсутствие нормативной базы по реализации правового режима военного положения и, в частности, выполнению ограничительных мероприятий в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, затрудняет уровень реальности планирования их выполнения в условиях военного времени.

Существует практическая необходимость в разработке программы обучения руководителей органов внутренних дел по реализации задач, возложенных на комендантов при обеспечении режима чрезвычайного положения.

Имеется потребность в разработке образцов нормативных правовых актов и решений комендантов территорий, законодательного определения механизма правоисполнитель-ной реализации установленных ограничений субъектами обеспечения режимов чрезвычайного и военного положений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров и финансовых средств, а также оказание услуг; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования и иных массовых мероприятий; приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества; ограниче-

ние свободы печати и других средств массовой информации; приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений.

В условиях действия правового режима чрезвычайного положения нормативно не определена процедура изъятия хранящихся на законных основаниях у граждан оружия, боеприпасов и ядовитых веществ. Существующий порядок изъятия оружия не позволяет в условиях действия чрезвычайного положения изымать его в том порядке, который определен для мирного времени, ввиду того, что это требует длительного процесса оформления документов. Нарушение данного порядка приведет к большому количеству жалоб и обращений в суды. Кроме того, органы внутренних дел не имеют оборудованных мест для хранения огромного количества оружия, не определен порядок его вывоза при захвате противником территорий.

Вместе с тем не определен процессуально-правовой механизм продления судом сроков содержания под стражей лиц, задержанных по подозрению в совершении теракта и других особо тяжких преступлений, на период действия чрезвычайного положения, так как уголовно-процессуальным кодексом и иными нормативными актами это не предусмотрено; не определено и место их содержания (ИВС или СИЗО).

В нормативном порядке не определены задачи и функции ГУ МВД России по федеральным округам в условиях военного времени.

Решение рассмотренных вопросов позволит, по нашему мнению, не только повысить эффективность действий полиции в указанных условиях, но и значительно улучшить правовое регулирование деятельности других органов власти и управление гражданским населением при возникновении такой обстановки.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 2009. 21 янв.

2. О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

3. О полиции: Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. // Рос. газ. 2011. 8 февр.

4. О чрезвычайном положении Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 31 октября 2002 г. № Ш-ФЗ. // Рос. газ. 2002. 5 нояб.

71

I ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2012. № 1 (21)

S

н и о X

л

<

н «

»S

о X

л

<

н

S X

X о о вэ

с

<

iC

с

к S а

о

6. О государственном материальном резерве: Феде-

ральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ // СПС Гарант.

7. О гражданской обороне: Федеральный закон от

12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ (с изм. и доп.) // СПС Гарант.

8. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря

1994 г. № 68-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.

9. О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ // СПС Консуль-тантПлюс.

10. О промышленной безопасности опасных производственных объектов: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ // СПС Консуль-тантПлюс.

11. О радиационной безопасности населения: Федеральный закон от 9 января 1995 г. № З-ФЗ. URL: http://www.legis.ru/misc/doc/549/

12. О средствах массовой информации: Федеральный закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 // СПС КонсультантПлюс.

13. Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей: Федеральный закон от 22 августа

1995 г. № 151-ФЗ // СПС КонсултантПлюс.

14. Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.

15. О Правилах отнесения территорий к территориям с напряженной ситуацией на рынке труда: постановление Правительства Российской Федерации № 875 от 21 ноября 2000 г. (в ред. от 8 декабря 2010 г. № 988) // СПС КонсультантПлюс.

16. Об утверждении Перечня территорий, отнесенных к территориям с напряженной ситуацией на рынке труда в 2010 году: приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 30 декабря 2010 года № 1246н // Рос. газ. 2011. 2 февр.

17. Большой энциклопедический словарь // гл. ред. А.М. Прохоров. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000.

18. Международное гуманитарное право и права человека. М., 1990. № 13.

19. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. 17-е изд. М., 1985.

20. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. 2-е изд. М., 1983.

21. Хлопушин С.Н. Конституционное регулирование демократического правового государства в России (современные проблемы): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

E-mail: [email protected]

72