CC BY
152
УДК 342.77 ВЯЧЕСЛАВ ВЛАДИМИРОВИЧ БАРБИН,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры государственно-правовых наук
(Академия управления МВД России), e-mail: barbinv@mail.ru
ОСОБЫЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ: ВОЗНИКНОВЕНИЕ И ЗАКРЕПЛЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РАЗЛИЧНЫХ ГОСУДАРСТВ МИРА
Реферат: в статье рассматривается возникновение и закрепление в законодательстве различных государств мира особых конституционно-правовых режимов, выделяются общие элементы и основные черты, характерные именно для этих режимов. Общей чертой всех особых правовых режимов с давних времен являлось установление повышенной ответственности за неподчинение приказам и распоряжениям властей, а также введение комплекса ограничений прав и свобод граждан и определение дополнительных обязанностей различного характера. Особые правовые режимы устанавливаются в целях обеспечения взаимодействия в данных ситуациях органов государственной власти, общественных организаций, физических и юридических лиц на основе права. Это необходимо, поскольку в условиях введения особого правового режима происходит расширение полномочий органов государственной власти и соответственно ограничение определенных прав и свобод граждан, других субъектов правоотношений и возложение на них дополнительных обязанностей. Объем вводимых ограничений должен носить последовательно постепенный и исчерпывающий характер. Установление особых правовых режимов рассматривается законодателем как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Ключевые слова: правовой режим, особый конституционно-правовой режим, чрезвычайное положение, военное положение, осадное положение, правовые системы, государственная власть, общественные отношения.
Исследования показывают, что использование государством особых правовых способов регулирования общественных отношений имеет многовековую историю. Еще римские юристы отмечали, что «особое право -это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой-нибудь потребности» [8, с. 167].
Между тем возникновение специальных правовых режимов (например, чрезвычайного положения) в истории человечества не имеет точной даты. Профессор Е. А. Скрипилев считает, что одной из первых форм специального правового режима был институт диктатуры. Он является «очень древним и восходит еще к царскому периоду» Древнеримского государства с республиканской формой правления (VI-I в. до н. э.). В первоначальном значении этого слова диктатором называлось должностное лицо, стоящее во главе ополчения общины римского народа. К его назначению прибегали лишь при чрезвычайных обстоятельствах (состояние войны или волнения внутри государст-
© Барбин В. В., 2015
ва) и на срок не более 6 месяцев. На закате Римской республики сенат уполномочивал высших магистров прибегать к любым средствам, в том числе неконституционным, чтобы овладеть ситуацией и сохранить действующий политический режим [10, с. 50-51].
Чрезвычайный характер магистратуры диктатора свидетельствует о том, что первоначально к ней прибегали при сложных и крайне опасных ситуациях. Римская сш1а8 своей главной функцией имела сохранение самой общины, ее стабильного положения, воспроизводство условий ее нормального существования. В качестве механизма осуществления этой функции в критических обстоятельствах и была выработана система экстраординарной власти, которая, будучи в основе архаичной, на ранних стадиях становления полисного устройства в Риме оказалась оптимальной [5, с. 44].
Первый французский Закон об осадном положении был принят 8 июля 1791 г. и предусматривал введение военного и осадного положения, но исключительно в случае военных действий. Позднее наряду с понятием действительного осадного положения, объявляемого в
условиях войны, вводилось понятие фиктивного осадного положения, которое объявлялось не только на территории военных действий, но и во внутренних общинах, а также в местности, осажденной как неприятелем, так и мятежниками. Однако первые парламентские акты, регламентирующие этот правовой режим, в большинстве европейских государств были приняты только во второй половине XIX в. Опыт Франции успешно был распространен на всю Европу. 4 июня 1851 г. в Пруссии был принят закон, регламентирующий правовой режим осадного (военного) положения и предусматривающий применение этой исключительной меры как «в случае внешней военной опасности, так и в мирное время на случай восстания при крайней опасности, угрожающей общественному спокойствию» с обязательным оповещением населения. В 1869 г. аналогичный закон был принят в Австро-Венгрии, в 1870 г. - в Испании.
Общей чертой всех особых правовых режимов того времени являлось установление повышенной ответственности (в том числе по законам военного времени) за неподчинение приказам и распоряжениям властей, а также введение комплекса ограничений прав и свобод граждан и определение дополнительных обязанностей различного характера [9, с. 198].
Неотъемлемой чертой становления конституционно-правовых режимов было стремление к справедливости - необходимому условию не только политической стабильности общества, но и его успешного развития по пути прогресса, а также реформирования государственности [12, с. 166].
В XIX в. введение особых правовых режимов предусматривало:
1) переход полномочий гражданской власти по охране безопасности и порядка всецело в руки военной власти. Гражданская власть продолжала, однако, осуществлять те функции, которые не отнимала у нее военная власть;
2) наделение военной власти чрезвычайными полномочиями полицейского характера, ограничение различных гражданских прав и свобод;
3) передачу преступлений и проступков против безопасности республики, против конституции, а также порядка и общественного мира, каково бы ни было звание главных виновников и соучастников, на рассмотрение военных судов.
В России 14 августа 1881 г. было издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, нормативно установившее возможность использования особых мер охраны общественного порядка и предусматривающее, что «незыблемость основных начал великих преобразований минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие учрежде-
ний, на твердом основании общих законов установленных, составляют наиболее прочный залог благоденствия и преуспевания нашего Отечества. Мы не можем не признать, что прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы».
Это Положение предусматривало для борьбы с революционным движением различные виды чрезвычайного положения: 1) положение усиленной или чрезвычайной охраны; 2) исключительные меры по охране общественной безопасности, вводимые в местностях, не объявленных на исключительном положении; 3) военное и осадное положение, вводимое по усмотрению верховной власти в случаях не только внешней войны, но и внутренних волнений; 4) исключительные положения, предоставленные административным властям особыми (как общими, так и сепаратными) законами. Хотя это Положение вводилось как чрезвычайная мера преходящего свойства и являлось временным законом, рассчитанным на три года, фактически оно просуществовало вплоть до революции. Причиной тому послужило все более разрастающееся революционное движение. Соответственно меры, применяемые государственными органами по обеспечению режима чрезвычайного положения в том или ином регионе, носили откровенно карательный характер. В. М. Гессен охарактеризовал существовавшую в то время практику применения государством чрезвычайных мер охраны общественного порядка как «систему принципиального беззакония» [3, с. 177].
Кроме того, в дореволюционной России предусматривалось введение правового режима военного положения в приграничных областях при военной опасности или в каких-либо иных местностях государства в случае внутренней опасности, когда обычные полномочия органов управления оказывались недостаточными для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия. Под военным положением понималась «совокупность исключительных мер, применяемых в какой-либо части государства при чрезвычайных условиях внешней или внутренней опасности, как-то нашествия неприятеля или народных волнениях, когда обычные полномочия органов управления оказываются недостаточными для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия» [2, с. 849].
После Октябрьской революции 1917 г. основные положения законодательства об особых правовых режимах принципиально не изменились, однако приобретали еще более жесткий характер, присущий для права тоталитарного государства в целом.
«Во время гражданской войны институт военного положения не только использовался в целях военной защиты РСФСР, но и был самым теснейшим образом связан с практическим осуществлением функции военного подавления сопротивления свергнутых классов внутри страны, являясь юридическим выражением партийных документов и указаний В. Ленина и И. Сталина» [6, с. 20].
В первые годы существования Советского государства, постоянно вспыхивавших социальных конфликтов, объяснявшихся классовым противоборством, именно использование особых правовых режимов сыграло решающую роль в утверждении позиций Советской власти, так как позволяло мобилизовать все средства и ресурсы, в том числе людские, для победы над классовым врагом.
Обстоятельства, при наступлении которых предусматривалось введение каких-либо чрезвычайных мер (а именно исключительного положения; военного положения не на театре военных действий; военного положения на театре военных действий), перечислялись в Положении о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, утвержденном ЦИК и СНК СССР 3 апреля 1925 г. и явившемся первым нормативным правовым актом, регулирующим порядок введения и обеспечения особого правового режима в СССР. Конституция СССР 1924 г. не содержала норм о чрезвычайных мерах охраны общественного порядка. Не вошли положения о них и в первоначальную редакцию Конституции СССР 1936 г. Лишь в 1938 г. на первой сессии Верховного Совета СССР было принято предложение дополнить ст. 49 Конституции СССР пунктом, предоставляющим Президиуму Верховного Совета СССР право объявлять в отдельных местностях или по всему СССР военное положение в интересах обороны или общественного порядка и государственной безопасности. 22 июня 1941 г. в связи с началом Великой Отечественной войны Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «О военном положении», согласно которому в Советском Союзе вводился данный правовой режим.
В Конституции СССР 1977 г. понятие «чрезвычайное положение» не предусматривалось. В ст. 121 Конституции было записано, что «Президиум Верховного Совета СССР объявляет в интересах защиты СССР военное положение в отдельных местностях или по всей стране». Однако данная мера предназначались прежде всего для защиты СССР от внешнего нападения, то есть в случае международного вооруженного конфликта. По-видимому, считалось, что чрезвычайные меры, направленные на решение внутренних проблем, государству больше не потребуются. Крутой поворот в развитии страны, курс на демократизацию общественной и политической жизни привели в движение те
глубинные процессы, которые в условиях тоталитарной системы просто не могли появиться. Особенно ярко это проявилось в национальной политике. В ряде регионов бывшего Советского Союза начались социальные конфликты на межнациональной почве, сопровождавшиеся многочисленными жертвами среди мирного населения. В связи с этим Верховный Совет СССР 1 декабря 1988 г. принял Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР», в соответствии с которым наряду с военным положением была предусмотрена еще одна мера - объявление чрезвычайного положения (п. 14 ст. 119 Конституции СССР). В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения», а 17 мая 1991 г. - Закон РФ «О чрезвычайном положении». В настоящее время данный правовой режим в Российской Федерации регулируется Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении». 30 января 2002 г. был принят Федеральный конституционный закон «О военном положении».
В современных условиях возможность введения особых правовых режимов является важным элементом государственно-правовых систем большинства государств мира. Подобная практика считается вполне приемлемой в любом демократическом государстве [7, с. 378-492; 11, с. 53-157]. Свидетельством тому служат также некоторые международные документы о правах человека, регулирующие определенные общепризнанные стандарты поведения государства в ситуациях чрезвычайного положения. В общей форме этот вопрос решен и в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 4 которого устанавливает, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения особого правового режима в любом государстве, является возникновение ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой», поэтому любое государство вправе использовать данный правовой институт для решения каких-то внутренних проблем.
Анализ конституций иностранных государств позволяет выделить два режима осуществления государственной власти - нормальный и чрезвычайный. Существуют два правовых института, регламентирующих чрезвычайный режим, - это институты чрезвычайного положения и военного положения. Первый из них направлен на защиту общества и государства от возникшей внутренней угрозы, второй - от внешней. В то же время в разных странах понимание и употребление терминологии может существенно различаться. Например, в Индии, где нет специального института военного положения, согласно Конституции существует три вида чрезвычайного поло-
жения, требующего отхода от обычного конституционного механизма управления:
- чрезвычайное положение, вводимое на всей территории федерации в связи с войной, внешней агрессией или вооруженным восстанием;
- чрезвычайное положение, вводимое в отдельных штатах в связи с несостоятельностью конституционного механизма в них;
- чрезвычайное положение в области финансов.
Конституция ФРГ, например, наряду с несколькими видами института чрезвычайного положения устанавливает военное положение в связи с защитой от военного нападения, состоянием внешней напряженности, выполнением союзнических обязательств.
Законодательство Франции в кризисных ситуациях допускает введение чрезвычайного положения, осадного положения и состояния войны.
При урегулировании чрезвычайных ситуаций в ряде государств с федеративной формой правления наряду с введением чрезвычайного, военного, осадного положения могут вводиться специальные правовые режимы в рамках института федерального вмешательства в дела субъектов федерации [4].
Институт федерального вмешательства появился практически одновременно с зарождением федеративной формы государственного устройства. На стадии формирования и развития новоявленные федерации во взаимоотношениях со своими субъектами неизбежно сталкивались с проблемами, в первую очередь касающимися разграничения предметов ведения и полномочий. Эти противоречия разрешались различными способами: от согласительных процедур и последующего закрепления их результатов в федеральных конституциях до неизбежных силовых мер по отношению к субъектам федерации для предотвращения различного рода сепаратистских тенденций и попыток выхода (сецессии) субъектов федерации из ее состава. Достаточно вспомнить восстание в Род-Айленде 1841-1842 гг., Гражданскую войну 1861-1865 гг. в США, представляющие собой фактическую попытку сецессии отдельных штатов из состава федерации. Аналогичные попытки выйти из состава федерации предпринимались в Швейцарии, Мексике, Нигерии, Индии и других федеративных государствах. Изначально институт федерального вмешательства появился в государственной практике, а затем получил правовое закрепление в нормах законодательства и прецедентном праве большинства федераций мира. В разных странах он называется по-разному: институт федерального вмешательства (Пакистан, США); институт федеральной интервенции (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Эфиопия); чрезвычайное положение (Россия, Индия, Пакистан, Нигерия); президентское правление (Ин-
дия, Россия); федеральное принуждение (Германия); приостановление собственного управления субъекта федерации (Папуа - Новая Гвинея) и т. д. [1, с. 193].
Содержание особых правовых режимов определяется соответствующим законодательством и включает в себя комплекс экономических, политических, административных (им принадлежит ведущая роль в процессе реализации устанавливаемых государством властных предписаний), военных, правовых, идеологических и иных мер, направленных на предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, угрожающих личности, обществу и государству.
При всем многообразии различных правовых режимов, вводимых в зависимости от вида чрезвычайной ситуации, характера и степени угрозы, в их содержании можно выделить определенные общие элементы и основные черты, характерные именно для особых конституционно-правовых режимов. Именно эти элементы и черты отличают особые правовые режимы от многочисленных иных правовых режимов и позволяют выделить данный правовой институт в государственно-правовом механизме государства.
Во-первых, особые правовые режимы вводятся при возникновении на территории государства или его части определенной ситуации экстраординарного характера, угрожающей поступательному развитию общества и государства и несущей угрозу правам и свободам граждан. Основаниями их установления являются два обязательных условия: фактическое (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридическое (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона).
Во-вторых, введение особого правового режима прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и конкретизируется специальным федеральным законодательством, а порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием Российской Федерации), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций). Конституция предусматривает соблюдение прав и свобод личности, в том числе при введении особого правового режима. Необходимо совершенствовать правовые обязанности человека и гражданина, благодаря чему решатся важные социальные задачи, которые обусловливают наступление благоприятных условий для развития общества и государства в целом.
В-третьих, продолжительность действия особых правовых режимов носит временный характер: фиксированный (чрезвычайное положение)
или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послуживших основанием их введения, и достижения восстановления конституционного строя, подписания акта о капитуляции, ликвидации непосредственной угрозы, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т. д. (военного положения, правового режима контртеррористической операции).
Таким образом, введение особого правового режима на территории государства или его части является крайней мерой обеспечения безопасности государства, защиты прав и свобод его граждан. Применение особого правового режима происходит в тех случаях, когда обычных мер для устранения последствий возникшей чрезвычайной ситуации криминогенного или природно-техноген-ного и экологического характера либо для отражения непосредственной угрозы суверенитету, территориальной целостности государства оказывается недостаточно. Введение особого правового ре-
жима, с одной стороны, предоставляет возможность органам государственной власти эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение возложенных на них в этих непростых условиях функций, с другой -является важнейшим правовым средством обеспечения правосубъектности иных участников данных общественных отношений: граждан, предприятий, учреждений, организаций. Именно введение особого правового режима делает «прозрачными» применяемые органами государственной власти необходимые для ликвидации негативных последствий различных экстраординарных ситуаций меры, в том числе связанные с определенными ограничениями некоторых прав и свобод. Все это в совокупности служит важнейшей гарантией обеспечения прав и свобод граждан, проживающих или находящихся в зоне действия особого правового режима, будь это режим чрезвычайного или военного положения.
Список литературы
1. Барбин В. В., Бутылин В. Н., Гончаров И. В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел. М., 2009. 240 с.
2. Брокгауз Ф. А., Ефрон О. А. Энциклопедический словарь. СПб., 1892.
3. Гессен В. М. Исключительное положение. СПб., 1908. 499 с.
4. Гончаров И. В. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. 44 с.
5. Дементьева В. В. Магистратура диктатора в ранней Римской республике (V-III вв. до н. э.). Ярославль, 1996. 128 с.
6. Дьяченко И. Л. Конституционный режим военного положения (по реализации индивидуального и коллективного права на самооборону) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. 27 с.
7. Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002. 496 с.
8. Памятники Римского права. Дигесты Юстиниана. М., 1996. 608 с.
9. Пчелинцев С. В. Проблемы реализации положений Конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2003. № 11.
10. Скрипилев Е. А. История государства и права древнего мира : учеб. пособие. М., 1993. 377 с.
11. Чрезвычайный правовой режим в России и за рубежом / под общ. и науч. ред. С. П. Щербы. М., 2006. 192 с.
12. Юнусов С. А. Воплощение принципа справедливости в уголовно-исполнительном праве // Человек: преступление и наказание. 2014. № 3. С. 166-171.
VYACHESLAV VLADIMIROVICH BARBIN,
phd in law, associate professor, deputy chief of the state and legal sciences department (Academy of MIA of Russia), e-mail: barbinv@mail.ru
SPECIAL CONSTITUTIONAL LEGAL MODES: EMERGENCE AND FIXING IN THE LEGISLATION OF VARIOUS STATES OF THE WORLD
Annotation: the article considers emergence and fixing in the legislation of various states of the world of special constitutional legal regimes, the general elements and the main lines, characteristic for these modes are allocated. A common feature of all particular legal regimes was establishment of the increased responsibility for
© Barbin V. V., 2015
non-compliance with orders and to orders of the authorities for a long time, and also introduction of a complex of restrictions of the rights and freedoms of citizens and establishment of additional duties of various character. Particular legal regimes are set for ensuring interaction in these situations of public authorities, public organizations, natural and legal entities on the basis of the right. It is necessary as in the conditions of introduction of a particular legal regime there is an expansion of powers of public authorities and respectively restriction of certain rights and freedoms of citizens, other subjects of legal relationship and assignment on them additional duties. The volume of the introduced restrictions has to have consistently gradual and exhaustive character and has to correspond to nature of the real threats which are the cornerstone of it. Introduction of particular legal regimes is considered by the legislator as the last resort applied by the state for prevention, suppression or elimination of consequences of emergency situations.
Key words: legal regime, special constitutional legal regime, state of emergency, martial law, state of siege, legal systems, government, public relations.
References:
1. Barbin V. V., Butylin V. N., Goncharov I. V. Obespechenie prav i svobod cheloveka i grazhdanina v de-jatel'nosti organov vnutrennih del [Ensuring the rights and freedoms of the person and citizen in activity of law-enforcement bodies]. Moscow, 2009. 240 р.
2. Brokgauz F. A., Efron O .A. Jenciklopedicheskij slovar' [Encyclopedic dictionary]. St. Petersburg, 1892.
3. Gessen V. M. Iskljuchitel'noe polozhenie [Exclusive situation]. St. Petersburg, 1908. 499 р.
4. Goncharov I. V. Konstitucionnye osnovy federal'nogo vmeshatel'stva pri zashhite osnovnyh prav i svobod cheloveka i grazhdanina v sub'ektah Rossijskoj Federacii. Avtoref. dis. d-ra jurid. nauk [The constitutional bases of federal intervention at protection of basic rights and freedoms of the person and citizen in subjects of the Russian Federation. Dr. legal sci. diss. abstract]. Moscow, 2004. 44 р.
5. Dement'eva V. V. Magistratura diktatora v rannej Rimskoj respublike (V-III vv. do n. je.) [The dictator's magistracy in the early Roman republic (the V-III centuries BC)]. Jaroslavl, 1996. 128 р.
6. D'jachenko I. L. Konstitucionnyj rezhim voennogo polozhenija (po realizacii individual'nogo i kollektivnogo prava na samooboronu). Avtoref. dis. kand. jurid. nauk [The constitutional mode of the martial law (on realization of the individual and collective right for self-defense). Cand. legal sci. diss. abstract]. Moscow, 2000. 27 р.
7. Instituty konstitucionnogo prava inostrannyh gosudarstv [Institutes of a constitutional right of the foreign states]. Moscow, 2002. 496 р.
8. Pamjatniki Rimskogo prava. Digesty Justiniana [Monuments of the Roman right. Digesta Justinian]. Moscow, 1996.608 р.
9. Pchelincev S. V. Problemy realizacii polozhenij Konstitucii RF ob osobyh pravovyh rezhimah v fed-eral'nom zakonodatel'stve [Problems of implementation of provisions of the Constitution of the Russian Federation about particular legal regimes in the federal legislation]. Zhurnal rossijskogo prava - Journal of Russian law, 2003, no. 11.
10. Skripilev E. A. Istorija gosudarstva i prava drevnego mira [History of state and law of the ancient world]. Moscow, 1993. 377 р.
11. Chrezvychajnyj pravovoj rezhim v Rossii i za rubezhom [An extraordinary legal regime in Russia and abroad]. Under the general and scientific edition of S. P. Shherba. Moscow, 2006. 192 р.
12. Junusov S. A. Voploshhenie principa spravedlivosti v ugolovno-ispolnitel'nom prave [An embodiment of the principle of justice in the penal law]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie - Man: crime and punishment, 2014,no.3, pр. 166-171.
