CC BY
84
КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ
ПРОБЛЕМЫ
правоохранительной деятельности
И. В. ЛУКАШОВ,
ведущий научный сотрудник отдела по исследованию проблем отраслевого управления Научного центра,
кандидат физико-математических наук, доцент (Академия управления МВД России)
N. V. LUKASHOV,
leading researcher of department of research of problems of branch management of Scientific center,
candidate of physical and mathematical sciences, associate professor (Management Academy of the Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 351.74
О полномочиях правоохранительных органов в переходный период до введения особого правового режима
On the powers of law enforcement agencies in the transition period before the introduction of the special legal regime
В статье рассмотрены организационные и правовые вопросы, связанные с эффективностью деятельности правоохранительных органов России в начальный период развития чрезвычайных обстоятельств или чрезвычайных ситуаций. Предложены меры правого характера, направленные на расширение фактических полномочий соответствующих государственных органов до момента юридического вступления в законную силу положений соответствующего особого правового режима.
Чрезвычайные ситуации, чрезвычайные обстоятельства, особый правовой режим, переходный период, деятельность правоохранительных органов.
We consider the organizational and legal issues associated with the efficiency of law enforcement bodies of Russia in the early development of extraordinary circumstances or emergencies. The proposed measures of legal character, aimed at expanding the de facto powers of relevant state bodies until "de jure" the entry into force of the relevant provisions of a special legal status.
Emergency, emergencies, special legal regime, the transition period, the activity of law enforcement bodies.
На территории Российской Федерации ежегодно регистрируется порядка 300—500 чрезвычайных ситуаций (ЧС) и возникают чрезвычайные обстоятельства (ЧО), многие из которых требуют принятия комплекса неотложных мер для предотвращения, локализации, ликвидации
негативных последствий и т. д. Нередко воздействовать на ЧО или ЧС с максимальной эффективностью невозможно без введения особого (чрезвычайного) правового режима.
Чрезвычайные правовые режимы, в частности, объединяют особый правовой режим
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
чрезвычайного положения, особый правовой режим военного положения, правовой режим контртеррористической операции [7, 9]. Их установлению, как правило, предшествует возникновение и развитие ЧО, а также ЧС различного характера, требующих незамедлительного реагирования со стороны правоохранительных органов с применением необходимых сил и средств.
Введение особого правового режима требует определенного времени, в течение которого соответствующие государственные органы, в том числе правоохранительные, могут быть ограничены в праве задействования некоторых имеющихся сил и средств, совершать определенные действия, например, по блокированию административного территориального образования.
Вместе с тем в подавляющем большинстве случаев предпринимаемые меры по предотвращению последствий ЧО и ЧС наиболее эффективны в самом начале их развития. Так, например, протяженность фронтов лесных пожаров, границ распространения очагов опасных инфекционных заболеваний, пятен разлива нефтепродуктов и т. д. увеличивается пропорционально квадрату времени, а нередко и значительно быстрее. По аналогичному закону могут развиваться ситуации общественно-политического, криминального характера, в том числе требующие введения режима контртеррористической операции (КТО).
В подобных обстоятельствах с каждой минутой увеличивается потребность в соответствующих силах и средствах, материальных ресурсах, возрастает наносимый ущерб, нередко появляются человеческие жертвы.
В этих условиях своевременность введения особого правового режима для наделения правоохранительных органов дополнительными полномочиями имеет первостепенное значение.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 155 Регламента Совета Федерации после обнародования Указа Президента России о введении чрезвычайного положения сбор членов Совета Федерации к месту проведения заседания для утверждения данного Указа осуществляется в срок до 48 часов [4].
Даже с учетом чрезвычайности обстановки для соблюдения всех необходимых юридических процедур требуется слишком много времени, в течение которого можно было бы предпринимать эффективные меры воздействия на нее, но формально законных оснований для этого недостаточно. Особую актуальность это имеет для органов внутренних дел как для правоохранительного органа, обладающего широкими возможностями, в том числе для силового воздействия, но полномочий у лиц, принимающих решение в начальный период развития ЧО, ЧС при всей их очевидности может быть недостаточно. Между тем ответственность за воз-
можное превышение своих полномочий также высокая, что сковывает инициативу, негативно влияет на процесс принятия решений и их эффективность.
Так, во время событий, связанных с захватом незаконными вооруженными формированиями ряда объектов на территории Ингушской Республики в 2004 г., гибель исполняющего обязанности Министра внутренних дел Республики А. С. Костоева по дороге к месту службы (о чем вначале не было известно), а следовательно, отсутствие необходимых срочных распоряжений существенно осложнили управление в начальной фазе событий: сигнал о нападении поступил в Москву с большой задержкой (через час после фактического начала боевых действий), так как никто не брал на себя ответственность за принятие необходимых решений.
Сложившиеся ЧО могут потребовать принятия неотложных мер, связанных с временными ограничениями ряда прав и свобод граждан и организаций, предусмотренных законом, но лишь после введения соответствующего правового режима. До этого момента соответствующие действия формально противозаконны.
Данная проблема обозначалась рядом авторов и ранее, на начальном этапе формирования законодательной базы в области ЧО, ЧС, но, по нашему мнению, не была решена в необходимом объеме [6, 8].
В связи с этим представляется необходимым дополнить соответствующую нормативную правовую базу положениями, допускающими при определенных обстоятельствах принятие неотложных мер, связанных с временными ограничениями ряда прав и свобод граждан и организаций, с момента фактического начала развития ЧС, ЧО органами исполнительной власти в пределах своей компетенции. Перечень таких мер и максимально допустимые сроки их применения могут быть закреплены законодательно, при этом необходимо предусмотреть обязательность и порядок уведомления надзорных инстанций и вышестоящих органов. Основой для формирования перечня соответствующих обстоятельств может быть анализ информации о характере и динамике развития уже имевших место ЧО, ЧС.
Возможные злоупотребления этими дополнительными правами представляются маловероятными, если будет предусмотрена обязательность последующей за уведомлением процедуры проверки законности и правильности действий соответствующих должностных лиц.
Анализ перечня мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ (табл.),
63
к н и
0
1
л
<
и н к
0
1
л
<
и н к
I
<
а
X О
о
са <
а С
и <
ш о а С
и
ЬЙ
и и
У
к
I—
о <
0
1
к
§
к
а
показывает, что менее половины пунктов перечня не могут быть приняты технически до установления соответствующего правового режима либо их принятие связано с большой материальной или юридической (гражданской, административной, уголовной) ответственностью, что может быть неприемлемо для местных органов власти в случае, если введение особого правового режима со стороны вышестоящего органа не последует [1].
В таблице перечислены меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ (действующая ред. от 7 марта 2005 г.): — столбец I — применяемые при введении ЧП (на основании ст. 11 ФКЗ № 3 2001 г.);
столбец II — дополнительно при наличии обстоятельств, указанных в п. «а» ст. 3 ФКЗ № 3 2001 г. (насильственное изменение конституционного строя, захват или присвоение власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты); столбец III — дополнительно при наличии обстоятельств, указанных в п. «б» ст. 3 ФКЗ № 3 2001 г. (ЧС природного и техногенного характера, экологические ЧС, в том числе эпидемии и эпизоотии, аварии, опасные природные явления, катастрофы, стихийные и иные бедствия).
Таблица
Перечень мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения
Меры и временные ограничения, применяемые в условиях ЧП Указом Президента Российской Федерации I II III
Полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления + + +
Установление ограничений на свободу передвижения + + +
Введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда из нее + + +
Усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта + + +
Установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности + + +
Установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости + + +
Запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий + + +
Запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций + + +
Ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра + + +
Приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества + + +
Эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами + + +
Введение комендантского часа +
Ограничение свободы печати и других средств массовой информации +
Приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений +
Проверка документов, удостоверяющих личность граждан, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, личный досмотр +
Ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов +
Выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории +
Продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений +
Временное отселение жителей в безопасные районы +
Введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий +
Привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности +
Отстранение от работы руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением своих обязанностей +
Отстранение от работы руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных пунктом «ж» статьи 11 ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ пунктом «в» настоящей статьи +
Мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан +
64
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
Таким образом, законодательное дозволение органам исполнительной власти предпринимать в части касающейся необходимые меры, предусмотренные соответствующим особым правовым режимом, до его введения с соблюдением при этом особого регламента и последующим незамедлительным уведомлением надзорных и вышестоящих органов власти позволит создать условия для повышения эффективности противодействия чрезвычайным обстоятельствам либо ситуациям.
Одним из оснований для этого можно считать ч. 1 ст. 4 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении», в соответствии с положениями которой чрезвычайное положение вводится Указом Президента Российской Федерации, но после его подписания и обнародования последний должен быть утвержден Советом Федерации в течение 72 часов. Если этого не происходит, Указ утрачивает силу (ч. 4 ст. 7 данного ФКЗ).
Уместно провести также аналогию с чч. 3, 4, 7 ст. 15 Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ, в соответствии с которой сотрудникам полиции в отдельных случаях разрешено проникновение в жилые и иные помещения, а также на земельные участки, принадлежащие гражданам, помимо их воли, в том числе при необходимости со взломом (разрушением) запирающих устройств, элементов и конструкций, препятствующих проникновению в указанные помещения с последующим письменным уведомлением прокурора в течение 24 часов [2]. Однако вопрос об ответственности, в том числе материальной, в случае, если прокурор впоследствии не усмотрит достаточных оснований для совершенных подобных действий, остается открытым.
Список литературы
1. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // СПС КонсультантПлюс.
2. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
3. О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 // СПС Консуль-тантПлюс.
4. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ // СПС КонсультантПлюс.
5. Быкадоров В. А., Васильев Ф. П., Казюлин В. А. Техническое регулирование и обеспечение безопасности: учеб. пос. М., 2014.
В связи с этим представляется целесообразным шире использовать правовой институт крайней необходимости, достаточно разработанный в уголовном праве, но менее развитый в гражданском и административном. Этот и аналогичные ему пробелы также должны быть заполнены в ходе разработки нормативных правых основ деятельности правоохранительных органов в переходный период до введения особых правовых режимов.
Организационно вопрос может быть решен, например, в порядке законодательной инициативы со стороны заинтересованных органов исполнительной власти, в первую очередь МВД, ФСБ, МО, МЧС России и иных органов, перечисленных в постановлении Правительства России «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 30 декабря 2003 г. № 794 [3]. Представляется целесообразным также расширение практики использования соответствующих административных и технических регламентов, определяющих порядок действий и взаимодействия при реагировании на ЧО, ЧС [5].
Таким образом, решение обозначенной проблемы путем дополнения и уточнения действующего законодательства позволит повысить эффективность не только неотложных мер по пресечению и предотвращению последствий ЧО, ЧС, но и уровень правовой защищенности сотрудников правоохранительных органов при выполнении ими служебных обязанностей. Реализация данной законодательной инициативы также создаст условия, позволяющие в ряде случаев вообще отказаться от введения особого правового режима, ограничившись своевременным принятием неотложных мер.
6. Гончаров И. В. Обеспечение основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения: учеб. пос. М., 1999.
7. Киреев М. П. Правовые и организационные основы управления силами и средствами при введении чрезвычайного положения: учеб. пос. М., 2003.
8. Майдыков А. Ф. О концепции деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях (экстремальных условиях) / Совершенствование систем экстренного реагирования на чрезвычайные ситуации // Труды Академии управления МВД России. М., 1993.
9. Мелехин А. В. Особые правовые режимы Российской Федерации: монография. М., 2008.
E-mail: akadem11@yandex.ru
65
