CC BY
166
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ЧРЕЗВЫЧАЙНОМ ПОЛОЖЕНИИ В ИНДИИ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
КОЛЕСНИКОВА Дарья Юрьевна
Аннотация. В статье рассматриваются основные аспекты института чрезвычайного положения в законодательстве Индии и Российской Федерации, проводится их сравнительно-правовой анализ, а также выявляются достоинства и недостатки законодательства о чрезвычайном положении обеих стран.
Ключевые слова: чрезвычайное положение, законодательство Российской Федерации, законодательство Индии, ограничение прав и свобод человека и гражданина, сравнительно-правовой анализ, основания введения чрезвычайного положения.
Государственно-правовой (конституционный) режим чрезвычайного положения является важным элементом национальной безопасности большинства стран мира. Его существование обусловлено возможностью возникновения различного рода экстремальных ситуаций, представляющих опасность для значительного числа людей, угрозу конституционному строю либо самому существованию государства, для предотвращения, пресечения либо ослабления последствий которых обычные формы и методы государственной деятельности представляются недостаточными. Нормативными актами различных государств и правовой доктриной в целом понятию «чрезвычайное положение» дается неоднозначное толкование. В.А. Конов и С.В. Лебедь считают, что чрезвычайное положение можно понимать в широком и в узком смысле. Широкий смысл подразумевает режим, вводимый как в случае внутренних волнений, беспорядков, вооруженных мятежей, так и в случае войны или внешней агрессии (режим чрезвычайного положения в Индии). В узком смысле под данной категорией понимается только исключительный режим, введенный из-за внутренних факторов, в том числе в связи с внутренними вооруженными конфликтами (так чрезвычайное положение понимается, например, в Российской Федерации) 1.
С целью проверки данного утверждения рассмотрим и сравним законодательство Индии и Российской Федерации о чрезвычайном положении. Основаниями введения чрезвычайного положения в Индии являются: 1) война; 2) внешняя агрессия; 3) вооруженное восстание внутри страны (ч. 1 ст. 352 Конститу-
1 Конов В.А., Лебедь С.В. Международное право и режим чрезвычайного положения: проблемы обеспечения прав человека в условиях внутренней напряженности // Государство и право. 2005. № 1. С. 123.
ции) 2. Исходя из этого, можно судить о том, что в Индии чрезвычайное положение понимается в так называемом широком смысле, т.е. под данной категорией подразумеваются все режимы, предусмотренные законодательством данного государства, носящие исключительный характер, чего нельзя сказать о России, в которой чрезвычайное положение понимается в узком смысле, т.е. как исключительный режим, введенный из-за внутренних факторов, в том числе в связи с внутренними вооруженными конфликтами и чрезвычайными ситуациями. И ведь действительно Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее - ФКЗ «О чрезвычайном положении») в ст. 3 указывает на два обстоятельства его введения: а) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные по-
2 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств : учеб. пособие. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Волтерс Клувер, 2003.С. 156.
тери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ 3.
Сходство законодательств этих двух стан касаемо введения чрезвычайного положения можно наблюдать в том, что оно может быть введено как на территории всего государства, так и в отдельных его частях. А различия заключаются в том, что, во-первых, в Индии чрезвычайное положение может быть введено до реального возникновения войны, или внешней агрессии, или восстания, если Президент пришел к убеждению, что близкая угроза существует (ст. 352) 4, а в России оно вводится только при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Во-вторых, прокламация Президента Индии о введении чрезвычайного положения должна быть не только утверждена обеими палатами парламента, но и одобрена Кабинетом Союза (т.е. Совета, включающего премьер-министра и других министров с рангом члена Кабинета). В России о введении чрезвычайного положения должно быть сообщено обеим палатам Федерального Собрания, а указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен быть утвержден Советом Федерации. В-третьих, прокламация Президента Индии для введения ее в действие должна быть утверждена обеими палатами парламента в течение одного месяца, если по истечению этого срока палаты не утвердили прокламацию, она прекращает свое действие. В России Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление, если указ не был утвержден в указанный срок, то он утрачивает силу (ч. 3 и 4 ст. 7 ФКЗ «О чрезвычайном положении»).
Срок действия чрезвычайного положения в Индии составляет шесть месяцев и может быть продлен резолюцией обеих палат парламента. Кроме того, этот срок един как для действия чрезвычайного положения на всей территории страны, так и в отдельных ее частях.
3: Федеральный констутиционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ. (в ред. от 12 марта 2014 г.) «О чрезвычайном положении» // СПС «КонсультантПлюс».
4 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств.
С. 198.
В России же согласно ст. 9 ФКЗ «О чрезвычайном положении» срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории страны, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях -60 суток. Этот срок может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения. Отмена чрезвычайного положения в обеих странах производится указом (прокламацией) Президента без утверждения какими-либо другими органами.
Во время действия прокламации о чрезвычайном положении в Индии значительно ущемляются права штатов и усиливаются полномочия Союза. В значительной степени увеличиваются полномочия Президента и парламента, последний вправе издавать законы, которые относятся к ведению штатов, а также делегировать законодательные полномочия штатов Президенту и любым другим органам государственной власти (ст. 357). Президент, если он придет к выводу, что возникла ситуация, при которой управление штатом не может осуществляться в соответствии с положениями Конституции, может посредством издания прокламации: принять на себя все или некоторые функции правительства штата и все или некоторые полномочия, которыми наделены губернатор, или любые учреждения, или орган власти в штате, за исключением легислатуры штата; объявлять, что полномочия легислатуры штата могут осуществляться парламентом или по его полномочию; издавать постановления, полностью или частично приостанавливающие действие любых положений настоящей Конституции в отношении любого учреждения или органа власти в штате (ст. 356) 5. В России во время действия режима чрезвычайного положения также увеличиваются полномочия Федерации, однако не в таких масштабах. Указом Президента о введении чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления (п. «а» ст. 11). К тому же Президент вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия
5 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств...
этих актов указу о введении чрезвычайного положения (ст. 15). Однако при всех этих исключительных полномочиях Президент не вправе принимать на себя функции высших органов государственной власти субъектов, а парламент не вправе выходить за компетенцию, установленную Конституцией РФ в области разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов, а также делегировать полномочия представительных органов субъектов РФ другим органам. Указом Президента может лишь вводиться должность коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Введение режима чрезвычайного положения, как правило, сопровождается ограничением либо приостановлением всех или основных гражданских прав и свобод. Согласно ст. 358 Конституции Индии во время действия режима чрезвычайного положения могут быть приостановлены лишь те права, которые указаны в ст. 19 Конституции. К ним относятся: право на свободу слова и выражения мнения, право собираться мирно и без оружия, право создавать объединения или союзы, право свободно передвигаться по территории Индии, право проживать и поселяться в любом месте на территории Индии, право практиковать любую профессию или иметь любое занятие, вести любую торговлю или какую-либо другую предпринимательскую деятельность 6. В России к временным ограничениям прав согласно ст. 11 ФКЗ «О чрезвычайном положении» относятся: установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства; установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок и иных спо-
6 Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств...
С. 161. 88
собов приостановления или прекращения деятельности организаций; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества. Дополнительные ограничения установлены в ст. 12 и 14. К ним относятся: введение комендантского часа; ограничение свободы печати и других средств массовой информации; приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений; проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции; продление срока содержания под стражей лиц, задержанных; ограничение права на участие в выборах и референдуме граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения.
В заключение хотелось бы отметить, что законодательство обеих стран имеет свои специфические особенности. Законодательство Индии о чрезвычайном положении уникально тем, что не имеет аналогов в мировой практике по степени своей детализации на конституционном уровне. Законодательство России о чрезвычайном положении, по справедливому замечанию многих исследователей, является одним из наиболее либеральных в мировой практике 7. В доказательство этого тезиса хотелось бы привести аргумент, что Президент РФ во время действия режима чрезвычайного положения имеет сравнительно небольшой круг полномочий по сравнению с тем же Президентом Индии. Однако помимо особенностей, законодательство о чрезвычайном положении имеет ряд серьезных недостатков. Одним из наиболее существенных недостатков следует признать неопределенность в правовом регулировании ответственности должностных лиц и органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Так, в ст. 34 ФКЗ «О чрезвычайном положении» закрепляется, что указанные органы и должностные лица, в случае нарушения ре-
7 Юрковский А.В. Право и политика // Сибирский юридический вестник. 2007. N° 4. С. 37.
жима чрезвычайного положения и законодательства о нем, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ, однако не конкретизируется, какие нормы служат основанием для такой ответственности. А в Конституции Индии норм об ответственности за нарушение режима чрезвычайного положения,
как граждан, так и должностных лиц и органов, вообще нет. Указанная неопределенность зачастую приводит к злоупотреблениям и превышениям полномочий органами и должностными лицами, что ведет к необоснованному чрезмерному ограничению прав и свобод человека и гражданина.
