CC BY
8УДК 336.1
Ангелша I.A.,
к.е.н., доцент, ДонНУЕТ !мен! Михайла Туган-Барановського
ПРОБЛЕМИ I ПЕРСПЕКТИВИ ФОРМУВАННЯ едИНО! СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО Ф1НАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В УКРА1Н1
Надано критичну оцшку статусу i форм взаемоди зовнiшнiх i внутрiшнiх органiв державного фшансового контролю в Укрш'ш в контекст !х шдзвтост, тдпорядкування, координаци. Виявлено iснуючi проблеми, визначено перспективи i розроблено рекомендаци з формування едино'! системи державного фшансового контролю в Укра!ш на основi стандартв М^жнародно! оргашзаци найвищих оргашв аудиту, у тому числi затверджених на останньому XXI Конгрес у мют Пекiнi Китайсько! народно! республжи.
Ключовi слова: державний фiнансовий контроль, едина система, органи, зовшшш, внутршш, формування, пробле-ми, перспективи
ВСТУП
Ефективн!сть управл!ння державою залежить в!д здатност! оргашв державного управл!ння добросов!сно розпоряджатися ф!нансовими i матер!альними ресурсами, яке сусп!льство дов!рило йому в управл!ння. А усшшне управл!ння коштами бюджет!в р!зних р!вн!в, як св!дчить досв!д революц!йних под!й початку 2014 р., можливо т!льки за наявност! ефективного державного фшансового контролю (ДФК).
У науков!й пер!одиц! Укра'ни активно обговорюються проблеми розвитку державного фшансового контролю. Зокрема Косова Т.Д., Шевченко В.В. указують на те, що кра'н! бракуе едино! системи державного фшансового контролю, яка би сповна в!дпов!дала европейським нормам та вимогам [1]. Активна дискус!я щодо класиф!кац!!, форм, метод!в, вид!в i напрям!в державного ф!нансового контролю е переконливим прикладом необх!дност! формування едино! системи та прийняття в!дпов!дного законодавства [2]. У статт! Басанцова 1.В. в ракурс! ретроспективи про-анал!зовано створення !нститут!в державного ф!нансового контролю [3]. У н!й робиться акцент на тому, щоби створювати розгалужену, включаючи рег!они, систему представницького контролю, яка мае гармоншно вибудувати контрольно-рев!з!йну д!яльн!сть в Укра!н! у едину внутр!шньо збалансовану систему контролю.
Дисертац!ю Шевченко Н.В. присвячено удосконаленню науково-методичного забезпечення та орган!зац!йних засад механ!зму оц!нки ефективност! ДФК в Укра!н! [4]. Слободяник Ю.Б. робить переконливий висновок, що розвиток незалежного контролю державних ф!нанс!в сприятиме удосконаленню системи державного управлшня [5]. Особливого значення у поточний пер!од набувае державний аудит — визнана у м!жнародн!й практиц! форма ф!нансового контролю [6; 7]. У статтях Пожар Т.О. визначено сутн!сть, функц!! ! види державного ф!нансового контролю [8], обгрунтовано й розглянуто основн! його методи та форми [9], п!дходи до побудови ф!нансово-бюджетного меха-н!зму державного контролю, основними елементами якого е: ц!льова п!дсистема, об'ектно-суб'ектна п!дсистема, функц!ональна п!дсистема та тдсистема забезпечення [10]. Ут!м питанням формування едино! системи державного фшансового контролю не прид!ляеться достатньо! уваги. ПОСТАНОВКА ЗАВДАННЯ
Метою статт! е обгрунтування рекомендац!й з! створення едино! системи державного фшансового контролю на основ! м!жнародних стандарт!в.
РЕЗУЛЬТАТИ
У кра'нах, що живуть в систем! ринково! економ!ки, зм!ст ! призначення ф!нансового контролю розглядаеться з системних позиц!й, оск!льки в!н перестае бути т!льки державним або в!дом-чим контролем. Тому державний ф!нансовий контроль е неодм!нною ! головною основою !сну-вання сильно! демократично! держави, а також важливим чинником державного буд!вництва. Ефективне зд!йснення регулюючо! функц!! держави в економ!чн!й сфер! вимагае попередження, виявлення ! припинення ф!нансових правопорушень, наявност! д!ево! системи державного ф!нан-сового контролю. Подолання системно! пол!тично! ! економ!чно! кризи в Укра!н! вимагае викори-стання пров!дного св!тового досв!ду. У м!ст! Пек!н! (КНР) з 19 по 24 жовтня 2013 р. в!дбувся XXI Конгрес М!жнародно! оргашзацп найвищих орган!в аудиту (INTOSAI), у якому взяли участь пред-ставники б!льше 160 кра'н св!ту. В!дпов!дно до порядку денного XXI Конгресу основними темами для обговорень стали «Державний аудит ! державне управлшня» ! «Роль найвищих оргашв аудиту в забезпеченн! довготривало! ст!йкост! ф!нансово! пол!тики». У ситуац!!, що склалася, ц! теми е злободенними для Укра!ни.
9
Державний фiнансовий контроль призначений для реатзацл фшансово1 пол^ики держави, створення умов для фшансово1 стабшзаци. У усiх державах залежно вщ специфiки !х пристрою склалися сво! системи фiнансового контролю. Проте оргашзащя i дiяльнiсть контрольно-ревiзш-них мереж в зарубiжних крашах так чи шакше базуеться на загальних принципах, виражених багаторiчним мiжнародним досвщом. Найважливiшою ланкою державного фiнансового контролю в ушх демократичних крашах прийнято вважати орган контролю по лши законодавчо! влади [11]. Як правило, в ушх крашах iснують спещальш iнститути парламентського контролю за витрачан-ням державних коштiв.
У процес реалiзацil сво!х функцiй усi контролюкта органи здiйснюють контрольно-ревiзiйнi, експертно-аналiтичнi та iншi заходи i повиннi забезпечувати едину систему контролю за виконан-ням бюджетiв, формуванням державних позабюджетних фондiв, фiнансових ресурсiв, порядок формування та використання яких регламентовано ддачим законодавством. Таким чином, еднiсть i цiлiснiсть побудови ДФК визначаеться принципом едност бюджетно! системи. У рамках системи ДФК мають бути ч^ко розмежоваш функци та повноваження окремих органiв державного фiнансового контролю, яю виступають елементами системи i мають ефективно взаемодiяти мiж собою.
Передумовами розвитку едино1 системи державного фшансового контролю Украши е: розроб-ка i реалiзацiя концептуальних засад И побудови, оргашзацшно-управлшсью основи системи, мехашзм взаемоди органiв державного фiнансового контролю на державному та регюнальному рiвнi; приведення методолопчно1 i методично1 бази державного фшансового контролю у вщповщшсть до мiжнародних стандартiв Г№Т08Л1, впровадження iнформацiйних техно логiй з метою тдвищення шформацшно1 взаемоди контролюючих органiв; розробка та впровадження системи управлшня яюстю державного фiнансового контролю.
Умовою досягнення мети та завдань державного фшансового контролю е дотримання контро-люючими органами единих принципiв i вимог, що охоплюють процедури контролю у цшому. Однiею iз основних складових функцiонування ефективно1 i дiевоl едино1 системи державного фiнансового контролю е И оргашзацшна структура, представлена контролюючими органами, як спiвпрацюють мiж собою i дiють скоординовано. Для цього необхщно створити: едину державну шформацшно-анал^ичну систему ДФК для обмiну шформащею та вiдповiдними матерiалами; едину базу даних про фiнансовi порушення; едину систему шдготовки кадрiв для оргашв фшан-сового контролю та тдвищення 1хньо1 квалiфiкацil; единi стандарти i процедури дiяльностi [12].
На сьогодш, в Укра1ш вiдсутнiй нормативно-правовий акт, який би визначав едину систему державного фшансового контролю в держава В Укра1ш немае едино1 Концепци розвитку фшан-сового контролю, тобто вщсутне стратегiчне бачення вiдмiченоl проблеми. Крiм того, дуже важ-ливо аргументувати i визначити на нормативному рiвнi поняття «едина система фшансового контролю», «державш фшанси», «державний фшансовий контроль», «фшансова система краши» i тому подiбне.
Об'емна характеристика державного фшансового контролю потребуе комплексного ршення проблем, починаючи з розробки понятшного апарату оргашзаци системи державного i фiнансового контролю, визначення його суп, завдань, функцiй i заюнчуючи iнструментарiем його здiйснення.
Нинi в Укра1ш функцiонуе конгломерат розрiзнених ланцюпв фiнансового контролю, якi дуже слабо взаемоддать мiж собою, яких з наукових позицш не можна назвати системою. До оргашв зовшшнього контролю вщносять Рахункову Палату Укра1ни, шдзв^ну Верховнiй Радi Укра1ни, до оргашв внутршнього — Державну фiнансову шспекщю, Державну податкову службу, Дер-жавне казначейство Украши (рис. 1).
На жаль, Закон Украши «Про основш засади здшснення державного фшансового контролю в Укра1ш» не оперуе поняттями «зовшшнш», «внутрiшнiй» державний фiнансовий контроль i рег-ламентуе дiяльнiсть лише центрального органу виконавчо1 влади, уповноваженого Президентом Украши на реалiзацiю державно1 полiтики у сферi державного фшансового контролю, яким е Державна фшансова шспекщя Укра1ни.
Вона здiйснюе державний фшансовий контроль за: використанням i збереженням державних фiнансових ресурсiв, необоротних та iнших активiв, правильнiстю визначення потреби в бюд-жетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням кош^в i майна, станом i дос-товiрнiстю бухгалтерського облiку i фшансово1 звiтностi у мiнiстерствах та шших органах вико-навчо1 влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного сощального страху-вання, бюджетних установах i суб'ектах господарювання державного сектору економши, а також
10
Органы коордннацй, пипорядклъання. пздзвпност!
Верховна Рада Украшн
■■ ■
■о-
П
га с
га Я
i _
i
Й t, jL
■
я
=
z
У
X 'S £
'-е-
ч з:
X Ъ
л 1С
% _
CL У
и _
п
КаЫнет MimcTpib Украшн
MimcTp фшансш Украшн
Мш1сггерсгво фшансш Украшн
Державна податкова служба Украшн
Державне казначейство Украши
Сднна система державного фшансового контролю
В
I
я; _
-_
CL
О
-е-_
я _
на пiдприемст-вах, в установах та органiзацiях, якi отримують (отримували у перiодi, який пе-ревiряеться) кош-ти з бюджетiв усiх рiвнiв, державних фондiв та фоцщв загально-обов'язкового державного соцiаль-ного страхування або використову-ють (використо-вували у перюд^ який перевiряеть-ся) державне чи комунальне май-но, за дотриман-ням законодав-ства на вшх стадi-ях бюджетного процесу щодо державного i мю-цевих бюдже^в; за дотриман-ням законодавст-ва про державнi закупiвлi.
Кабшет Мш> стрiв Украши спря-мовуе i коорди-нуе дiяльнiсть Державно1 фшан-сово! шспекцп
Укра1ни i через Мiнiстра фiнансiв Укра1ни — Державно1 податково1 служби Укра1ни Державно1 казначейсько1 служби Укра1ни.
У зв'язку з пiдвищенням ролi податкiв у доходах держави стало потрiбне видшення органiв по-датково1 служби в особливу систему. Дiяльнiсть податково1 служби спрямована на забезпечення едино1 системи контролю за дотриманням укра1нського податкового законодавства, правомiрностi обчислення, повноти i своечасностi внесення податкiв до бюджету i позабюджетних фондiв.
Попередником Державно1 податково1 служби було Мiнiстерство доходiв i зборiв Укра1ни, дiяльнiсть якого спрямовувалася i координувалася Кабiнетом Мшс^в Укра1ни. Воно було створено в результат штеграци податково1 i митно1 служб, яка полягала в операцшному об'еднанi податкових та митних шформацшних баз даних, формуваннi едино1 оргашзацшно1 структури на центральному та регюнальному рiвнях, створеннi чiткого мехашзму функцюнально1 взаемоди та розподiлу обов'язюв, штеграци податкового i митного аудиту, впровадженш клiентоорiентовано-го пiдходу у податкове i митне адмiнiстрування, електронного дистанцшного документообiгу тощо. В. о. Мшстра доходiв i зборiв Украши Вштор Левицький 26.02.2014 р. видав розпорядження №35-р «Про проведення перевiрки й аналiзу виконання окремих закошв Укра1ни», яким зобов'я-зав провести масштабний аудит виконання бюджетiв 2013 та 2014 роюв та шших законiв та вщом-чих акпв за цей перiод.
Верховною Радою Украши прийнято Постанову .№4280 вщ 28.02.2014 р., яка передбачае опти-мiзацiю дiяльностi органiв доходiв i зборiв шляхом лшвщацп Мiнiстерства доходiв i зборiв Укра1-
11
Оцшка ефекшвност! -----Пщзвтистъ
Координация
ГИдпорядкування
Рис. 1. Сдина система оргашв державного фшансового контролю (Розроб-
лено автором)
ни та створення оргашв державно! податково! служби та оргашв державно! митно! служби. Роз-глядасться також можливють повернення функцш адмiнiстрування единого соцiального внеску (€СВ) органам Пенсiйного фонду Укра!ни.
Принцип розподшу влади надае важливу роль фшансовому контролю за дiяльнiстю оргашв виконавчо! влади з боку Рахунково! палати Укра!ни i визначае його новий змют. У травнi 2000 р. Рахункова палата Укра!ни була прийнята в INTOSAI — мiжнародну органiзацiю найвищих органiв аудиту, до складу яко! входять бiльше 190 найвищих оргашв аудиту св^. XXI Конгрес INTOSAI затвердив оновлену редакщю стандарта 3 i 4 рiвнiв ISSAI (Пекiнська декларацiя 2013 р.)
Мiжнароднi стандарти аудиту чiтко регламентують межi стосункiв, якi можуть виникати мiж зовнiшнiм органом державного контролю i внутрiшнiми органами — органами контролю виконавчо! влади. Зпдно з цими стандартами, стосунки полягають в принцип незалежностi контрольно! дiяльностi ВОФК вiд яких-небудь шших органiв держави з можливiстю роз'яснюваль-ною, консультуючо!, координуючо!, методологiчно! роботи по вщношенню до iнших державних органiв фiнансового контролю. Це, передуем стосуеться стандарту 3 рiвня: ISSAI 100 New — Фундаментальш принципи аудиту державного сектору (Fundamental Principles of Public Sector Auditing), стандарта 4 рiвня — Керiвнi принципи з конкретних питань (Guidelines on specific subjects): ISSAI 5200-5299 — Керiвництво з аудиту приватизаци (Guidelines on Privatisation), ISSAI 5300-5399 — Керiвництво з 1Т-аудиту (guidelines on IT-audit), ISSAI 5400-5499 — Керiвництво з аудиту державного боргу (Guidelines on Audit of Public Debt), ISSAI 5500-5599 — Керiвництво з аудиту кошта, видшених на попередження i лiквiдацiю наслiдкiв катастроф (Guidelines on Audit of Disaster-related Aid), ISSAI 5600-5699 — Керiвництво з експертних оцiнок (Guidelines on Peer Reviews), ISSAI 5700-5799 — Керiвництво з аудиту запобiгання корупцi! (Guidelines on Audit of Corruption Prevention), INTOSAI керiвництво iз сумлiнного управлшня (INTOSAI GOV). Також на 4 рiвнi номери документа 9100-9199 мають назву Керiвництва iз сумлiнного управлшня INTOSAI GOV (INTOSAI Guidance for Good Governance), що використовуються замють ISSAI i мютять рекомендацi! з внутршнього контролю.
Таким чином, мiжнароднi стандарти ISSAI i INTOSAI GOV створюють перемови для змщнен-ня ролi Рахунково! палати в створенш едино! системи фiнансового контролю в Укра!ш. На часi реформування тако! системи, де Рахункова палата мае бути координацшним, провiдним i единим шститутом парламентського контролю, забезпечувати повний та прозорий контроль в сферi пуб-лiчних фiнансiв. Для цього необхщно привести статус Рахунково! палати Укра!ни у повну вiдповiднiсть iз стандартами ISSAI I рiвня «Загальш принципи» s II рiвня «Попередш вимоги до ВОФК». Для цього необхщно надати Рахунковiй палатi Укра!ни конституцiйний статус органу вищого контролю, розширити !! контрольнi повноваження на всю сферу державних фшанив; роз-ширити мережу !! територiальних представництв тощо.
ВИСНОВКИ
Таким чином, пропозици зi створення едино! системи ДФК зводяться до такого: поширення контрольних повноважень Рахунково! палати на всю сферу державних фшанив; надання Рахун-ковiй палатi Укра!ни статусу центрального координуючого органу; розгалуження територiально! мережi органiв Рахунково! палати Укра!ни; створення едино! державно! шформацшно-анал^ич-но! системи ДФК для обмiну iнформацiею та вщповщними матерiалами; формування едино! бази даних про фiнансовi порушення; створення едино! системи шдготовки кадрiв для оргашв фшансового контролю та шдвищення !хньо! квалiфiкацi!; запровадження единих стандартiв i процедур дiяльностi на основi ISSAI i INTOSAI GOV.
Перспективою подальших дослiджень е стандартизащя дiяльностi органiв державного фшан-сового контролю в Укра!ш.
СПИСОК ВИКОРИСТАНО1 Л1ТЕРАТУРИ
1. Косова Т.Д. Зовшшнш державний фiнансовий контроль: напрями реформування / Т.Д. Косова, В.В. Шевченко // Фшансово-банювсью мехашзми державного управлшня економшою Укра!-ни». — Серiя «Економiка». — 2012. — Вип. 236. — Т. XIII. — С.169-170.
2. Шевченко В.В. Проблеми становлення системи державного фшансового контролю в Укра!ш / В.В. Шевченко // Фшансово-банювсью мехашзми державного управлшня економшою Укра!ни. — Сер.: Економка. — Донецьк, ДонДУУ. — 2009. — Вип. 122. — Т.10. — С. 268-274.
3. Басанцов 1.В. Створення системи представницького контролю в Укра!ш [Текст] / 1.В. Басан-цов // Проблеми i перспективи розвитку банювсько! системи Укра!ни: зб. наук. праць / ДВНЗ «УАБС НБУ». — Суми, 2011. — Вип. 32. — С. 25-31.
12
4. Шевченко Н.В. Механ!зм оц!нки ефективност! державного фшансового контролю в Укра!н! [Текст]: дис. на здобуття наук. ступеня канд. економ!чних наук: 08.00.08 — Грош!, ф!нанси ! кредит / Н.В. Шевченко; ДВНЗ «УАБС НБУ». — Суми, 2011. — 260 с.
5. Слободяник Ю.Б. Розвиток зовн!шнього незалежного контролю державних ф!нанс!в в Ук-ра!н! [Текст] / Ю.Б. Слободяник // Бизнес Информ. — 2009. — № 11(2) — С. 89-91.
6. Жирна Ж.А. Становлення системи державного аудиту в Укра!н! [Текст] / Ж.А. Жирна // Науковий в!сник Ужгородського ун!верситету Удосконалення обл!ку, анал!зу, аудиту ! зв!тност! в сучасних умовах глобал!зац!йних процес!в у св!тов!й економ!ц!. Сер!я Економ!ка. — Ужгород, 2010. — Спец. вип. 29. Ч. 2. — С. 232-235.
7. Жирна Ж.А. Концепц!я побудови ц!л!сно! системи державного аудиту [Текст] / Ж.А. Жирна // В!сник Ун!верситету Банк!всько! справи Нац!онального банку Укра'ни. — 2010. — № 3(9). — С. 292-296.
8. Пожар Т.О. Сутн!сть, функц!! ! види державного фшансового контролю [Текст] / Т.О. Пожар // Проблеми ! перспективи розвитку банк!всько! системи Укра'ни: зб!рник наукових праць / Дер-жавний вищий навчальний заклад «Укра!нська академ!я банк!всько! справи Нац!онального банку Укра'ни». — Суми, 2011. — Вип. 31. — С. 237-242.
9. Пожар Т.О. Роль ф!нансово-економ!чних метод!в державного фшансового контролю у забез-печенн! бюджетно! дисципл!ни [Текст] / Т.О. Пожар // Актуальн! проблеми економ!ки. — 2011. — №8 (122). — С. 327-333.
10. Пожар Т.О. Ф!нансово-бюджетний механ!зм державного ф!нансового контролю в Укра!н! [Текст] / Т.О. Пожар // В!сник Хмельницького нац!онального ун!верситету. — 2011. — №5. — Т. 4 (180). — С. 91-95.
11. Кожанова А.О. Система государственного финансового контроля в Российской Федерации [Текст] / А.О. Кожанова // Молодой ученый. — 2013. — №4. — С. 223-225.
12. Симоненко В.К. Основи едино! системи державного фшансового контролю в Укра!н! (мак-роеконом!чний аспект) [Текст] / В.К. Симоненко, О.1. Барановський, П.С. Петренко — К.: Знання Укра'ни, 2006. — 280 с. — Б!бл!огр. с. 236-242. — ISBN 966-316-144-0
Стаття надшшла до редакцп 29 квтя 2014 року
13
