CC BY
146
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
сти полиции (например, Полицейский кодекс1), необходима. В настоящее время только ведомственных приказов, регламентирующих деятельность полиции, около двух тысяч, и принятый Федеральный закон «О полиции» это первая попытка унифицировать деятельность полиции на основе структурированно изложенных и раскрытых принципов деятельности.
Кодификация полицейского законодательства и консолидация ведомственных нормативных правовых актов с целью сокращения их числа обеспечат системное и последовательное регулирование деятельности полиции в соответствии с требованиями совершенствования и стройности полицейского законодательства.
Анализ законодательного регулирования деятельности полиции системы МВД России, к сожалению, позволяет сделать вывод, что провозглашенная идея концентрации обязанностей данного государственного формирования в основном в федеральном законодательстве полностью не реализована. В Федеральном законе «О полиции» много отсылочных норм, в силу чего возникает определенная коллизия — не-состыкованность норм основного полицейского закона и норм, содержащихся в других законодательных актах. Состыковка таких норм должна быть одной из первоочередных законодательных инициатив.
В работе по систематизации полицейского законодательства следует помнить о необходимости формализованного упорядочения нормативного правового материала по всему массиву правового регулирования. Определив сферу общественных отношений, законодатель устраняет устаревшие и неэффективные нормы права, разрешает юридические коллизии и ликвидирует пробелы в целях придания нормативному правовому материалу надлежащей системности, степени его организованности и правовой определенности. Поиск достижения оптимальной внутренней структурированности и согласованности, обеспечение эффективности правового регулирования, а также доступность и удобство при реализации правовых норм — неотъемлемая юридико-техническая задача.
Нынешнее закрепление законодательством Российской Федерации существующего правового режима деятельности полиции не соответствует современному содержанию и специфике в этой области и связанным с ними иным общественным отношениям. Среди множества недостатков современного российского правового регулирования деятельности полиции наиболее существенными являются отсутствие надлежащей системности полицейского законодательства, налаженности его внутренних связей и наличие множества противоречащих один другому и не объединенных едиными принципами правового регулирования законодательных и подзаконных нормативных правовых актов.
Очевидна слабая развитость ведомственного регулирования деятельности полиции при огромном количестве подзаконных актов и, вместе с тем, явно недостаточная качественная обеспеченность законодательных актов подзаконными. И эту проблему не смог полностью преодолеть профильный Федеральный закон «О полиции» даже с учетом последующего принятия сопутствующих федеральных законов и подзаконных актов Президента, Правительства и Министерства.
Вышеуказанные обстоятельства обусловливают актуальность проведения комплексной кодификации и консолидации регламентирующих актов за счет отсеивания устаревших сегментов и элементов правовой регламентации, тормозящих развитие полицейского права и деятельности полиции в целом, как наиболее эффективных способов систематизации полицейского законодательства.
Законодательный вектор модернизации и, следовательно, систематизация полицейского законодательства обеспечат последовательное регулирование деятельности полиции, поскольку закрепленный действующими законодательными и подзаконными актами правовой режим в сфере полиции недостаточно соответствует содержанию и специфике правоохранительной и правоприменительной деятельности, не отвечает требованиям обеспечения развития и совершенствования полицейского законодательства.
Дальнейшее развитие отраслевого законодательства в виде кодифицированных актов как системы, обеспечивающей комплексное правовое регулирование общественных отношений в сфере деятельности полиции, необходимо для регламентации принципов организации и развития деятельности полиции, а также взаимодействия и согласованности правоохранительной отрасли с остальными отраслями и институтами законодательства.
Чечельницкий И.В., помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации — «Принцип справедливости в законотворчестве»
Мораль и право находятся в постоянной взаимосвязи и взаимозависимости, а нравственные ценности являются первоосновой права. В.С. Соловьев обоснованно отмечает, что «право есть низший предел, или некоторый минимум нравственности, равно для всех обязательный»2.
Проблема повышения качества законотворчества, регулятивного потенциала законодательства и его способности эффективно обеспечивать интересы граждан в настоящее время требует новых подходов. Качество законодательства во многом зависит от того, насколько оно соответствует морально-нравствен-
1 См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 1993.
2 Соловьев В.С. Право и нравственность // Власть и право. Из истории русской правовой мысли. Л., 1990. С. 98.
ным принципам, представлениям общества о добре и зле, о гуманизме и справедливости, в какой мере оно способно защитить и укрепить их. К сожалению, в законотворчестве недостаточно внимания уделяется реализации принципа справедливости как основополагающей нравственной парадигмы всего социального устройства и необходимого критерия любой деятельности. Особенно если она связана с изданием законов — актов наивысшей юридической силы, в соответствии с которыми живут миллионы граждан. Реализация принципа справедливости в законотворческой деятельности безусловно будет иметь позитивное влияние на качество законодательного процесса и законодательства.
Справедливость — базовая категория, которая имеет определяющее значение для жизни каждого человека и для развития всей человеческой цивилизации. Обратившись к истории развития представлений
0 справедливости, можно увидеть, что к настоящему времени выработано огромное количество определений этого понятия. Обобщив их, можно сделать вывод, что справедливость есть нравственный принцип, пронизывающий все этажи общественной жизни и представляющий собой моральное сознание соразмерности, соответствия взаимосвязанных действий, поступков, явлений, интересов, равного соотношения между деянием и воздаянием, правами и обязанностями, преступлением и наказанием, вкладом и воздаянием, трудом и заработной платой, интересами личности общества и государства1. Таким образом, справедливость — это соразмерность во всех ее проявлениях.
Законотворчество играет первостепенную роль в формировании справедливого права, потому что именно в процессе законотворчества нравственная категория справедливости получает юридическое закрепление и обретает свойство нормативности. Принцип справедливости в законотворчестве выражается в достижении компромисса между множеством различных публичных и частных интересов отдельных личностей, общества и государства, который, отражаясь в правовой норме, обеспечивает прогрессивное развитие всего общества и удовлетворяет максимально возможное число субъектов общественных отношений. При этом очевидно, что все интересы в силу их гетерогенности и взаимоисключаемости удовлетворить невозможно, поэтому справедливость в абсолютном смысле, по всей видимости, недостижима. Однако в связи с этим особое значение приобретает способность законодателя найти оптимальный баланс интересов и реализовать его в правовой норме. Т.Н. Москалькова и В.В. Черников по этому поводу пишут, что «целью нормотворчества всегда является совершенствование правовой регламентации существующих общественных отношений, направленное на их эффективное развитие, на поиск правовой гармонии и обеспечение согласованности социальных интересов»2.
Особую роль принцип справедливости играет при разработке идеи и концепции законопроекта3. Это обусловлено тем, что именно на данной стадии принимается решение об отражении в правовом поле определенных интересов. При разработке концепции законопроекта должен быть соблюден четкий баланс между реализацией в нормативном правовом акте публичных интересов и интересов конкретных лиц с учетом их социальной ценности и значимости, полезности и эффективности для развития общества. В целях наиболее полной реализации принципа справедливости особое внимание должно уделяться закреплению публичных интересов, поскольку, как отмечает Ю.А. Тихомиров, «публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан, корпораций и общества. Это общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе»4. Он представляет собой отражение совокупности наиболее социально значимых ценностей каждого добропорядочного члена общества. Публичные интересы можно представить в виде общечеловеческих интересов, то есть таких, «которые затрагивают само существование общества, его прогрессивное развитие»5.
Ярким примером реализации принципа справедливости в законотворчестве путем достижения оптимального баланса частных и публичных интересов могут выступать многочисленные публично-правовые ограничения природопользования по экологическому законодательству, предусмотренные всеми природоресурсными отраслями права в целях обеспечения, с одной стороны, конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, а с другой стороны — конституционной обязанности сохранять
1 См., например: Агабалиева И.Э. Социальная справедливость в сфере применения государственного принуждения // История государства и права. 2012. № 10; Романец Ю.В. Роль правоприменения в утверждении справедливости // Российская юстиция. 2012. № 2; Его же. О законодательной справедливости // Юридический мир. 2012. № 2; Филимонов В.Д. Справедливость как принцип права // Государство и право. 2009. № 9. С. 6.; Семигин Г.Ю. Социальная справедливость и право. Основы взаимодействия // СоцИС. 2009. № 3. С. 80; Дидье Ж. Философский словарь / пер. с франц. М., 2000. С. 425; Дрожжин В. Право и справедливость в представлении древних // Советская юстиция. 1993. № 10. С. 28—29; Аристотель. Соч.: в 4 т. М., 1984. Т. 1. С. 146—149; Бербешкина З.А. Справедливость как социальнофилософская категория. М., 1983. С.113; Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 1270; ЭкимовА.И. Справедливость и социалистическое право. Л., 1980. С. 42; Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. М., 1977; ШишкинА.Ф. Из истории этических учений. М., 1976. С. 77, 1 55—156, 167—168, 193, 205, 268—269.
2 Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М., 2010. С. 50.
3 Подробнее см.: Баранов В.М. Концепция законопроекта. Н. Новгород, 2003; Его же. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права. 2008. № 2.
4 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 25, 54—55; Его же. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 76.
5 Экимов А.И. Интересы и право в социалистическом обществе. Л., 1984. С. 117.
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2013, № 22
275
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
природу и бережно относиться к природным богатствам. В целях обеспечения гармоничного соотношения частных и публичных интересов при природопользовании законодатель устанавливает режимы эколого-пользования различными природными объектами (режим землепользования, лесопользования, водопользования), заключающиеся в законодательном закреплении определенных эколого-правовых ограничений. Так, согласно части 2 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации (далее — ВК РФ1) каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено ВК РФ или другими федеральными законами. В целях обеспечения этого права устанавливается правовой режим береговой полосы водных объектов общего пользования (ч. 6 ст. 6 ВК РФ), где запрещается приватизация земельных участков (ч. 8 ст. 27 ЗК РФ2).
Таким образом, чрезвычайно важно на этапе формирования правовой идеи и соответственно концепции законопроекта ставить во главу угла именно публичные интересы всего российского общества, но делать это надо с учетом частных интересов, защищаемых Конституцией РФ. Это будет являться одним из действенных факторов обеспечения справедливости законотворчества.
Помимо соразмерности закрепления в правовом акте публичных и частных интересов, принцип справедливости в законотворчестве может быть раскрыт через призму соотношения его цели и средств. По этому поводу А.И. Экимов отмечает, что «когда речь идет о выяснении справедливости права, то особо должен стоять вопрос о том, насколько справедливы правовые цели и правовые средства, закрепленные в юридических нормах»3. Особенно остро данный вопрос стоит, когда речь идет о законотворчестве, по той простой причине, что в отличие от реализации права, которая в принципе далека от постановки целей, а руководствуется теми рамками, которые определены законом, в области нормотворчества как раз и разворачивается борьба за постановку оптимальных правовых целей и за выбор средств их достижения. Под целью в данном случае следует понимать тот желаемый результат правового регулирования, к достижению которого стремится законодатель, а под средством — совокупность правовых методов достижения этого результата.
Основанием возникновения цели являются конкретные общественные отношения, являющиеся отражением различных интересов, которые нуждаются в правовом регулировании. Г.В. Мальцев по этому поводу пишет, что в «...справедливо устроенном обществе законодатель выступает скорее как открыватель, а не создатель или творец юридических законов»4, то есть позитивное право не должно устанавливать инородных правил поведения по сравнению с теми, которые на практике уже характерны для общества. В противном случае любая правовая цель, сколь идеальной она ни была бы, даже при ее нормативном закреплении не сможет получить адекватного отражения в реальной жизни.
Средства достижения цели не менее важны при осуществлении правотворческой деятельности, чем сама цель. Правовая цель должна достигаться адекватными правовыми средствами, иначе теряется высокое нравственное значение правового регулирования. По этому поводу А.И. Экимов пишет, что, несомненно, существует «немало ценностей, которые представляются находящимися «выше права» (например справедливость, свобода, истина), но закон — это средство борьбы за их достижение, форма, в которой они существуют», «тот, кто игнорирует средства осуществления цели, тот ставит под сомнение и саму цель»5. Порой ошибочно выбранные средства превращают в настоящее бедствие самые высоконравственные цели, которые ставит перед собой законодатель.
Принятие несправедливого закона имеет своим результатом весьма негативные политические, социальные, экономические и правовые последствия, которые порой не могут быть исправлены при принятии других нормативных правовых актов. Можно приводить множество примеров на этот счет. Сошлемся лишь на всем печально известный Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, известный как «закон о монетизации льгот»6, который был принят с целью повышения качества жизни пенсионеров и других категорий граждан путем перевода натуральных льгот (например, бесплатного проезда в общественном транспорте или бесплатного лекарственного обеспечения) в выплаты денежного эквивалента данных благ. Благая правовая цель, поставленная законодателем, обернулась, однако, печальными последствиями, поскольку было выбрано неверное средство правового регулирования (монетизация льгот). Реализация норм данного закона в том виде, в котором она была проведена, негативно сказалась на качестве жизни
1 Водный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23, ст. 2381.
2 Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-Ф3 // СЗ РФ. 2001. № 44, ст. 4147.
3 Экимов А.И. Справедливость и социалистическое право. Л., 1980. С. 85.
4 Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. М., 1977. С. 252.
5 Экимов А.И. Политические интересы и юридическая наука // Государство и право. 1996. № 12. С. 4.
6 О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»: федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу 20.01.2013) // СЗ РФ. 2004. № 35, ст. 3607.
многих россиян, в том числе сотрудников органов внутренних дел. Проведенная монетизация льгот даже с учетом ее последующей корректировки до сих пор является символом социальной несправедливости и произвола государственной власти для миллионов наших сограждан.
В целях повышения качества законотворчества путем реализации в нем принципа справедливости представляется целесообразным, во-первых, активно использовать и расширять механизм всенародного обсуждения законопроектов, закрепленный в части 6 статьи 119 Регламента Государственной Думы РФ1. Например, необходимо распространить возможность его применения не только на этапе рассмотрения законопроекта, принятого в первом чтении, но и на этапе, когда законопроект еще не внесен в Государственную Думу РФ. Примером высокой эффективности применения всенародного обсуждения может служить принятый в 2011 году Федеральный закон «О полиции»2, который был вынесен на всенародное обсуждение, что позволило существенно доработать и оптимизировать первоначальную редакцию текста законопроекта. Во-вторых, необходимо повысить научный характер законотворчества, а именно: нормативно закрепить обязательность участия научного сообщества в процессе разработки концепции законопроекта и учета его предложений в процессе рассмотрения законопроекта в Государственной Думе РФ. В.К. Бабаев по этому поводу справедливо отмечал, что «требование научности к правотворчеству особенно возрастает в наши дни, когда перспективы развития рыночных, национальных, государственных, социально-бытовых отношений четко не определены и в правовом урегулировании их приходится идти на ощупь»3.
Хачатрян A.C., аспирант кафедры уголовного права и криминологии Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации — «Клеточная трансплантация: вопросы правовой оценки и повышения качества законодательства»
Открытие стволовой клетки и развитие связанных с этим открытием клеточных технологий в медицине относятся к важнейшим событиям, произошедшим в биологии в XX веке. Перспективное направление медицины — клеточная трансплантология — занимает в настоящее время особое место в перечне методов лечения наиболее распространенных и тяжелых заболеваний. Исследования стволовых клеток человека открыли перед медициной перспективы получения донорских органов и тканей при помощи культивирования соматических стволовых клеток. Стволовая клетка обладает уникальным свойством: самовоспроиз-водиться и дифференцироваться в различные типы специализированных клеток.
В настоящее время в медицине активно проводятся эксперименты по получению в искусственных условиях хрящевой, мышечной и других видов тканей. В российской медицинской практике клеточные технологии широко используются в практике частных фирм, но пока фактически нелегально, поскольку отсутствует законодательство, регулирующее отношения в этой сфере. Однако актуальность правовой регламентации отношений в области применения клеточных технологий очевидна как медикам, так и законодателям. Это связано с тем, что самым лучшим носителем стволовых клеток является эмбрион человека, а одним из основных источников получения стволовых клеток в настоящее время — эмбриональные ткани.
В практической медицине способы получения эмбрионов разнообразны и далеко не всегда криминальны. Клиники, практикующие экстракорпоральное оплодотворение, во время оплодотворения in vitro обычно используют более одной оплодотворенной яйцеклетки, так как часто первая имплантация может оказаться безуспешной и требуется еще несколько процедур. В результате остаются тысячи невостребованных яйцеклеток, которые можно использовать для получения стволовых клеток. Источником являются также абортивный материал; эмбрионы — продукты клонирования; эмбрионы, специально полученные для выделения стволовых клеток. В России все эти источники потенциально возможны, однако чаще всего используется абортивный материал.
Использование клеточных технологий вновь заставляет обратиться к проблеме аборта и статуса плода. С момента фертилизации яйцеклетки человеческая жизнь развивается непрерывно, так что невозможно четко разграничить первые фазы эмбрионального развития, но, вместе с тем, существует необходимость определения биологического статуса эмбриона. Одновременно и легальный статус эмбриона остается неопределенным. Ответа на этот вопрос не дает и Пояснительный доклад к Конвенции о защите прав человека и человеческого достоинства в связи с применением достижений биологии и медицины 1996 года (Совет Европы).
В статье 18 Конвенции, касающейся проведения исследовании на эмбрионах in vitro, подчеркивается необходимость защиты эмбриона при проведении исследований: если национальное законодательство разрешает проведение исследований на эмбрионах in vitro, то закон должен обеспечивать адекватную защиту эмбриона. В то же время в Конвенции не отражается какая-то определенная позиция относительно принципиальной допустимости исследований на эмбрионах in vitro, лишь в пункте 2 данной статьи запрещается создание эмбрионов человека с целью проведения на них исследований. Вопросы о том, допу-
1 О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 года № 2134-11 ГД // СЗ РФ. 1998. № 7, ст. 801.
2 О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7, ст. 900.
3 Теория государства и права: учебник / под ред. В.К. Бабаева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 350.
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2013, № 22
m
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
