CC BY
114
Т.Д. Зражевская
Зражевская Татьяна Дмитриевна — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Воронежской области, заведующий кафедрой конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета
Техника конструктивного участия в законотворчестве современных институтов гражданского общества
В современный период значительно усиливается роль институтов гражданского общества в законотворчестве. В действующем законодательстве отсутствует нормативно-правовое регулирование понятия «гражданское общество». С указанной конструкцией тесно соприкасается категория «общество», рассматриваемая как добровольное постоянно действующее объединение людей для какой-либо цели1. В научной литературе нет единой точки зрения относительно определения понятия гражданского общества. Одни авторы акцентируют внимание на совокупности межличностных отношений, которые развиваются вне рамок и без вмешательства государства, другие основывают свою позицию на самоорганизации системы социально-экономических и политических отношений, функционирующих в конституционно-правовом режиме социальной справедливости и имеющих своей целью создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека2. Некоторые ученые констатируют данное явление как общество граждан высокого социального, экономического, политического, культурного и морального статуса, создающих совместно с государством развитые правовые отношения3. Только гражданское общество, которое обеспечивает на уровне своих институтов рациональное согласование публичных и частных потребностей, может выступать в качестве одного из субъектов соответствующей сферы общественных отношений для отражения в нормативных правовых актах своих социально значимых интересов. Гражданское общество возникает как политико-юридическое равноправие экономически свободных субъектов... индивид становится причастным к власти и может контролировать ее в различных формах гражданского общества... но не будет никакого гражданского общества, если экономическая свобода индивида не подкреплена национальной идентификацией народа как конституционной общности4.
Отсюда вытекает вывод об объективном характере участия гражданского общества в законотворчестве. Как и всякий социальный процесс, законотворчество проходит в условиях жизнедеятельности социальной системы, испытывает воздействие социальных факторов, которые во многом обусловливают процесс создания и изменения системы законодательного регулирования. Участники законотворческой деятельности допускают влияние только тех факторов, которые носят правовой характер, в которых находят выражение основополагающие закономерности и интересы общественной жизни и развития.
В юридической литературе к основным социальным детерминантам, оказывающим воздействие на законотворчество, относят: участие в законотворческом процессе граждан (референдум, выражение общественного мнения, публичные мероприятия), деятельность политических партий, институт лоббирования, информационное воздействие на законотворчество5.
Юридическая техника имплементации этих институтов имеет ряд особенностей, которые необходимо исследовать в целях разрешения проблем в их реализации.
1. Среди общих принципов, которые характерны для законотворческого процесса в целом6 (соблюдение компетенции при принятии нормативных правовых актов, научная обоснованность разрабатываемых правовых норм, соответствие регулирования возникшей проблемной ситуации, целенаправленность и своевременность регламентации определенных сфер общественных отношений, планомерность правотворчества), особое место занимает принцип максимального отражения в законах интересов населения.
1 См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. — М., 1997. — С. 440.
2 См.: Становление гражданского общества: Личность, самоуправление, власть: Монография / Под ред. Т.Д. Зра-жевской. — Воронеж, 2002. — С. 20.
3 См.: Тихомирова Л.В. Юридическая энциклопедия / Л.В. Тихомирова, М.Ю. Тихомиров; Под ред. М.Ю. Тихомирова. — М., 1997. — С. 102.
4 См.: Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России: Монография.— М., 2003 .— С. 58—69.
5 См.: ЧухвичевД.В. Законодательная техника. — М., 2008. — С. 130—131.
6 См.: Баландин В.Н. Принципы юридического процесса / В.Н. Баландин, А.А. Павлушина. — Тольятти, 2001. — С. 76—93.
Техника выявления и отражения интересов населения очень сложна, так как речь идет о воле социальной общности, народа в целом. «Люди всегда стремятся к общему благу, — писал Ж.Ж. Руссо, — но не всегда видят в чем оно»1. Каждая личность и социальная группа имеют комплекс собственных интересов, которые стремятся воплотить в законодательстве. Поэтому основой технологии является реализация гражданами политических прав в форме референдума, всенародного обсуждения, петиций.
Высшим непосредственным выражением власти народа, способом реализации его суверенитета является референдум. В соответствии с действующим законодательством2 на референдум могут быть вынесены проект новой Конституции России, проект закона о внесении изменений в Конституцию, проекты федеральных законов. Субъекты Федерации также вправе выявлять волю населения посредством референдума. Однако, несмотря на исключительную важность данного института, действующее законодательство не содержит каких-либо особых требований к процессу подготовки законопроекта, выносящегося на референдум, что намного снижает возможности его использования как средства выражения воли народа.
Другая причина невысокой популярности референдумов в России — техническая непригодность референдума (в том виде, в каком он существует) для разработки нормативных правовых актов, поскольку он предназначен для однозначного ответа на совершенно определенный вопрос. Общенародное голосование трудноприменимо при создании текстов законов по причине необходимости унификации в ходе проведения воли всех общественных групп, которые, как правило, разнородны и противоречивы. Закон — форма достижения социального консенсуса, что невозможно достичь при однозначном ответе на референдуме. Кроме того, участники референдума не имеют реальной возможности участвовать в подготовке законопроекта, не располагают определенной компетенцией, не способны повлиять на предлагаемый текст законопроекта (не вправе предложить новую собственную редакцию), вынуждены голосовать за (против) текст целиком (если даже согласен или не согласен только с частью проекта)3. Таким образом, несовершенство техники референдума нарушает право народа на участие в правотворчестве, нивелирует возможность выявления его воли как суверена в законодательном процессе.
2. В эпоху информационных технологий гражданское общество значительно активнее участвует в выражении общественного мнения о законопроектах, число которых за последний год постоянно возрастает. Например, проекты Федеральных законов «О полиции», «Об образовании» привлекли к обсуждению многомиллионную армию граждан. В результате обсуждения законопроекты более глубоко изучаются населением, повышая уровень правосознания, критически ими оцениваются. При таких технологиях граждане получают реальную возможность дать многостороннюю оценку проекта со стороны различных слоев населения и одновременно сформулировать конструктивные предложения по решению наиболее спорных и сложных вопросов.
К сожалению, выражение общественного мнения как правовой институт находится в стадии становления. Необходимы научная разработка, доктринальное обоснование и создание правовых механизмов, позволяющих гражданам наиболее точно выразить мнение в процессе проведения обсуждения законопроекта, а участникам законотворческого процесса — эффективно применять его результаты.
Техника выражения общественного мнения весьма различна: если опрос предполагает более пассивное участие (с использованием форм анкетирования, проведения статистических исследований), то обсуждение предполагает активные открытые дискуссии (в прессе, на телевидении, научные диспуты) с целью высказывания системных позиций и воздействия на участников законотворческого процесса. По мнению ученых, объективная, беспристрастная и здравомыслящая оценка выдвигаемых представителями народа законотворческих предложений может разрешить безвыходную с точки зрения профессиональных законотворцев ситуацию. Метод «мозгового штурма» очень хорошо изучен и при правильном проведении может стать способом решения самых сложных законотворческих проблем, нахождения оптимального варианта законодательного регулирования4.
3. Одним из средств решения данного вопроса могли бы стать разработка и введение в законодательный процесс техники консолидированной законодательной инициативы.
Законотворческая деятельность — одна из форм осуществления государственной власти, в рамках которой различные органы и должностные лица могут совершать от имени государства определенную совокупность юридических актов — обладать компетенцией в сфере процесса выработки правовых предписаний. Подчеркнем актуальность точки зрения Коркунова Н.М., который концепции раз-
1 Руссо Ж. Ж. Об общественном договоре. — М., 1988. — С. 219.
2 Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 27. — Ст. 2710.
3 См.: ЧухвичевД.В. Законодательная техника. — М., 2008. — С. 135—137.
4 Там же. — С. 141.
деления властей противопоставлял теорию «совместности властвования», осуществляемую в трех основных формах: разделением отдельных функций между различными органами, совместным осуществлением одной и той же функции несколькими органами и осуществлением различных функций одним органом, но различным порядком1. Например, на федеральном уровне проект бюджета и отчет о его исполнении представляет Правительство, а принимает парламент (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), аналогичные нормы предусмотрены в отношении порядка подписания и ратификации международных договоров (ст. 3, 14 Федерального закона от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»)2.
Принцип совместной деятельности в сфере осуществления законотворческих полномочий рассматривается как деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, должностных лиц, иных участников процесса создания закона, включающая выработку указанными субъектами нормативных правовых актов соответствующей формы и определенную степень воздействия на процедуру принятия законов и подзаконных актов лиц (коллективов), выражающих интересы народа.
Согласованное и конструктивное взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти, а также представителей гражданского общества в процессе создания законов возможно при условиях закрепления процедуры реализации консолидированной законодательной инициативы. Участие субъектов Федерации в федеральном законотворчестве способствует отражению их интересов в федеральном законодательстве, одновременно влияя на его совершенствование и развитие, а также положительно сказывается на процессе применения принятых законодательных решений. Одним из основных видов участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве является реализация права законодательной инициативы, которым Конституция РФ наделила законодательные (представительные) органы субъектов Федерации.
В качестве задачи, стоящей сегодня перед региональными парламентариями, следует назвать активизацию их участия в федеральном законодательном процессе, который сегодня, к сожалению, редко завершается принятием законодательной инициативы парламента. Предложенная Советом Федерации поддержка так называемых консолидированных законодательных инициатив на практике трансформируется в сбор предложений, которые могут поддержать (а могут и не поддержать) члены Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации.
Следует законодательно закрепить технику формирования и реализации консолидированной инициативы, начиная от момента выражения общественного мнения и завершая обеспечением внеочередного прохождения законодательной инициативы, за которую проголосуют определенное законом количество субъектов. Введение такой самостоятельной процедуры консолидированной инициативы требует изменения и Конституции России (ст. 104), и федерального законодательства. Правовое закрепление данного понятия в части 3 статьи 103 Регламента Государственной Думы РФ и в соответствующих статьях Уставов субъектов Российской Федерации позволит законодателю учитывать консолидированные интересы участников законотворческого процесса, рассматривая инициативы нескольких субъектов права законодательной инициативы в первоочередном порядке для согласованного и конструктивного взаимодействия.
В целях избежания параллелизма в работе необходимо сконцентрировать усилия законодателей регионального уровня, регламентировав процедуры реализации совместной законодательной инициативы посредством возможности внесения в парламент законопроектов от группы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, рассматривать которые тоже нужно в первоочередном порядке. Для усиления конструктивной роли в формировании законодательства всех 718 субъектов права законодательной инициатив необходимы определенные усилия по консолидации их позиций и ресурсов, поэтому уточнение содержания указанной юридической конструкции представляется целесообразным.
Таким образом, консолидированная законодательная инициатива должна определяться как гарантированная соответствующими нормативными правовыми актами возможность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (не менее 1/3) вносить в Государственную Думу РФ законопроекты по одному и тому же предмету регулирования с целью их приоритетного рассмотрения в соответствии с установленной процедурой.
4. Специфическим институтом в сфере правотворчества, выступающим посредником между государством и гражданским обществом, является омбудсмен (который у нас сформировался как институт уполномоченного по правам человека).
Во-первых, это результат развития гражданского общества. Если классическая правовая доктрина традиционно разделяла государство и гражданское общество, то сегодня происходит трансформация связей между ними. Являясь посредником между государством и обществом, Уполномочен-
1 См. подробнее: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. — СПб., 2003. — С. 321—334.
2 Российская газета. — 1995. — 21 июля.
ный, с одной стороны, как государственный орган — это носитель публичных интересов, с другой стороны — защитник прав и интересов граждан, благодаря которому гуманизируется государство, особенно для наименее незащищенных членов общества. Поэтому объективно важнейшей функцией омбудсмена выступает участие в правотворчестве с целью совершенствования правовой системы в интересах защиты населения.
Во-вторых, Уполномоченный по правам человека является носителем реальной информации о состоянии деятельности государственного аппарата. Омбудсмен получает информацию «из-первых уст» — именно к нему идут пострадавшие граждане с жалобами на государственные и муниципальные органы, государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные должности. И если количество жалоб различных субъектов на одни и те же факторы повторяются, то закон больших чисел доказывает Уполномоченному их реальность и необходимость совершенствования.
В-третьих, независимость (политическая и юридическая) публичного лица и всей данной государственной службы может оценить деятельность правоприменителя (органа исполнительной власти, местного самоуправления) «вне интересов системы». Самому государственному или муниципальному органу власти дать объективную оценку своих действий гораздо сложнее, поскольку любая система, как известно, стремится к устойчивости и стабильности. Поэтому при получении информации о фактах коррупции система пытается ее скрыть или разрешить противоречие своими силами, что далеко не всегда получается эффективно.
В-четвертых, очень важно, что полномочия омбудсмена имеют не императивный, а рекомендательный характер. Он может в процессе обсуждения объединить различных представителей (государственных органов, общественных объединений и иных заинтересованных лиц), выявить коллизии и выработать совокупность предложений, которые возможно положить в основу законопроекта, сделать их достоянием общественности и тем самым гарантировать улучшение качества правовой системы и распространения правовых знаний.
Анализ практики работы Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах показывает, что именно данная служба (благодаря указанным выше особенностям) имеет возможность поиска конкретных коррупционеров, а также проведения независимого анализа условий и причин возникновения коллизий. Только независимый орган может провести объективную экспертизу в виде общих и специальных докладов. Особенно важно рассмотрение ежегодных и специальных докладов уполномоченных, в которых анализируются системные проблемы в реализации прав человека, органами исполнительной власти. Предложения из доклада федерального уполномоченного регулярно рассматривались коллегиями, министерствами, потом давался консолидированный ответ. Однако такая позитивная практика существовала только до 2007 года; в настоящее время она, к сожалению, прекратилась.
А ведь на основе многих из поступающих к Уполномоченному конкретных жалоб делаются выводы, которые могут служить основой актуальных законопроектов.
5. В процессе законотворчества гражданское общество приобретает реальную возможность провести антикоррупционную экспертизу любого законопроекта. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года определил понятие «коррупция» как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».
Однако в юридической литературе отмечается, что в самом определении коррупции как явления тезис о его противоправности относительно прав и свобод человека и гражданина не отражен. Эта позиция входит в интересы государства и общества, но интерес каждого гражданина в отдельности не представлен в данном определении. Однако именно за счет ущемления прав граждан и происходит разрастание коррупции до острой критической ситуации1.
Поэтому наряду с антикоррупционной экспертизой участниками законотворчества должны стать Уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. Только независимый орган может провести объективную экспертизу в виде общих и специальных докладов, в которых приводится анализ коррупциогенных факторов (конечно, при наличии компетентных экспертов), включаемых в программу противодействия коррупции.
6. Политический лоббизм — система мотивационных, информационно-коммуникативных, институциональных и нормативно-регулятивных условий, обусловливающих сущность законотворчества. Политику как сферу взаимодействия различных групп, реализующих свои интересы с помощью институтов политической власти, можно представить как взаимодействие следующих систем: мотива-
1 См.: Бачило И.Л. Информационная база противодействия человека и общества коррупции // Государство и право. — 2009. — № 9. — С. 66.
ционно-коммуникационной (политическое сознание и отношения) и институциональной (политическая организация); нормативно-регулятивной (ядром является право) и информационнокоммуникативной (распространение политических взглядов, доктрин, оценок)1. Данный фактор включает следующие составляющие: а) распространение политических взглядов, доктрин, оценок, зафиксированных в программах политических партий; б) деятельность политических партий; в) правовая политика (государственная идеология).
Общественная палата является одной из форм взаимодействия гражданского общества и государства при проектировании правовых предписаний. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации»2, призванный «обеспечить согласование интересов граждан, общественных объединений и государственных органов для решения наиболее важных для населения России вопросов экономического и социального развития», нуждается в существенной доработке. Решения Общественной палаты носят не обязательный, а рекомендательный характер, проведение мониторинга не входит в ее компетенцию (ст. 17 указанного Закона3). Президент РФ принимает непосредственное участие в формировании этого органа, определяя кандидатуры 42 представителей, от мнения которых зависит выбор оставшихся 84 участников, лишая возможности воздействовать на состав общественной палаты парламент, правительство и иные органы (ст. 8). В Законе представлено недостаточное количество представителей общественных объединений субъектов Российской Федерации — 42 региональных и межрегиональных общественных объединения (по 6 от каждого федерального округа) вместо 89 (ст. 8). В указанном законодательном акте необходима более четкая регламентация порядка деятельности Общественной палаты: дать определения таких понятий, как «общественный контроль», «общественная экспертиза», предусмотреть детальные процедуры участия граждан Российской Федерации в осуществлении полномочий этого органа; дополнительно проработать вопрос о правовом статусе4.
В Воронежской области недавно принят закон, направленный на усиление взаимодействия органов государственной власти области и представителей региональных молодежных общественных объединений, студенческих советов учреждений высшего, среднего и начального профессионального образования Воронежской области посредством формирования молодежного парламента коллегиального, совещательного и консультативного органа при Воронежской областной думе по вопросам молодежной политики региона. Данный орган имеет право разрабатывать и представлять в Воронежскую областную думу предложения по проектам законов области и Постановлений Воронежской областной думы. Молодежный парламент также вправе проводить общественную молодежную экспертизу проектов законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом области, касающихся молодежной политики. Заключения, предложения и обращения данного органа носят рекомендательный характер5. Однако молодежный парламент не является субъектом законодательной инициативы в Воронежской областной думе. В данном Законе не указан механизм реализации вносимых предложений и не содержатся нормы относительно принципов финансового обеспечения аппарата молодежного парламента.
7. При изучении проблемы полезно и необходимо делать сравнительно-сопоставительный анализ с Конституциями зарубежных государств, где закреплены различные формы предварительного нор-моконтроля со стороны граждан данных стран.
В отдельных государствах предусмотрен институт предварительного обсуждения проектов законов и иных актов такого государственного значения, что воля народа должна быть выяснена до момента их подписания. В Австрии — это народный опрос (ст. 49 Ь), в Ирландии — передача законопроекта на решение народа (ст. 27), в Швейцарской Конфедерации на факультативный референдум по требованию 50 000 избирателей или 8 кантонов должны выноситься союзные законы, федеральные решения и международно-правовые договоры в порядке последующего нормоконтроля (ст. 141). Выявлены общественные структуры, принимающие участие в выработке важных законотворческих решений. Основные законы отдельных государств содержат нормы, касающиеся негосударственных организаций — институтов гражданского общества, воздействующих на важные государственные решения. Конституция Италии (ст. 99—100) указывает на вспомогательные органы — Национальный Совет экономики и труда — консультативный орган парламента и правительства по вопросам, опре-
1 См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. — М., 1999. — С. 180—196.
2 См.: Федеральный закон от 16 марта 2005 года «Об Общественной палате Российской Федерации» // Российская газета. — 2005. — 7 апреля.
3 См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» // www.duma.gov.ru
4 См.: Заключение Заместителя Председателя Правительства РФ на № А6 1-2-1 31 от 19 ноября 2004 года на проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», вносимый Президентом РФ // www.duma.gov.ru
5 См.: Закон Воронежской области от 23 марта 2006 года «О молодежном парламенте Воронежской области» // Коммуна. — 2006. — 13 апреля.
деляемым законом. В Польше функционирует Всепольский Совет Радиовещания и Телевидения (ст. 213—215), стоящий на страже свободы слова и публичного интереса в радио и телевидении, члены которого назначаются Президентом и парламентом. В Португалии действует экономический и социальный совет (ст. 92 Конституции Португальской Республики) — консультативный и согласительный орган в сфере экономической и социальной политики. Состоит из представителей правительства, профсоюзов, автономных сообществ и местных органов. Аналогичная организация существует и во Франции (ст. 69—71 Конституции Французской Республики). Интерес представляет и Государственный Совет Республики Словении (ст. 96—101 Конституции). Являясь органом представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов, Государственный совет состоит из представителей работодателей; наемных работников, крестьян, ремесленников и лиц свободных профессий, работников непроизводственной сферы, представителей местных интересов, которые избираются населением на 5 лет. Указанный орган своеобразный аналог законодательного органа — предпарламент, круг полномочий которого заключается в предварительном контроле за решениями, принимаемыми Государственным Собранием: право законодательной инициативы, дача заключений по вопросам, входящим в компетенцию парламента, и иные.
Таким образом, эффективность реализации законов и подзаконных актов обусловлена, прежде всего, тем, насколько их содержание отражает рациональное соотношение интересов и потребностей граждан, их объединений, а также государства. На сегодняшний день при принятии нормативных правовых актов общественное мнение либо не учитывается вовсе, либо учитывается формально, так как отсутствуют данные (количественные и качественные характеристики), показывающие, каким образом принимается во внимание правовая инициативность институтов гражданского общества, а также методические рекомендации, с помощью которых можно было бы применить результаты вышеуказанных исследований в законотворческой деятельности. Важным направлением совершенствования законотворческой деятельности является повышение внимания соответствующих органов государственной власти к общественному мнению, к активному участию населения в законотворчестве.
