CC BY
64
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
мировалось в юридической науке и законодательстве. По прошествии некоторого времени данное понятие будет дополняться новыми составляющими. Вместе с тем, данное понятие, на наш взгляд, необходимо использовать в уголовном законе.
Вирабов B.C., адъюнкт1 факультета подготовки научно-педагогических кадров Академии управления МВД России — «Полиция системы МВД России: законодательный вектор модернизации»
Осуществляя реформирование МВД России, руководство страны и Министерства реализует задачи по обеспечению безопасности жизни граждан, снижению преступности и росту раскрываемости преступлений. Проводимая сегодня модернизация — это путь эволюционных, постепенных и последовательных этапов развития полиции Российской Федерации. Формирование доверия граждан к правоохранительным органам в целом.
Сразу оговорюсь, что предметом анализа в настоящей статье является полиция, входящая в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации как многофункциональная силовая структура, отвечающая за обеспечение безопасности личности, общества и государства2.
После ее создания началось обсуждение вопросов совершенствования организации и правового обеспечения деятельности полиции в целом, и это закономерно. Этим вопросам в разное время уделяли внимание такие ученые и практики, как Ю.Е. Аврутин, В.М. Баранов, К.С. Бельский, А.В. Быков, И.Н. Зубов, А.К. Киселев, В.А. Колокольцев, И.И. Мушкет, В.С. Овчинский, Ю.П. Соловей, В.В. Черников и другие.
Провозглашение и образование нового государственного аппарата — это лишь первый этап проводимой реформы, и утверждать, что система после проведенного реформирования отвечает предъявляемым обществом и государством требованиям, пока еще рано. Проводится большая работа по уточнению правовых, функциональных, организационных и иных характеристик деятельности, наращиванию количественных и качественных результатов ее работы.
Освещая вопросы эффективного противодействия преступности и поддержания общественного порядка, население и руководство страны уверены в необходимости дальнейшего и систематического совершенствования деятельности полиции и комплексной модернизации системы МВД России.
Можно констатировать, что законодательные основы модернизации уже созданы. Это и Федеральные законы от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции»3, от 30 ноября 2011 года № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4, от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»5, и указы Президента России, изданные в связи с принятием данных законов, ведомственные акты Министерства. Однако утверждать, что правовая база в виде стройной системы правовых норм в России сегодня объективно уже существует, а не представляет собой слабоструктурированный и различный в своих формах массив нормативных актов, преждевременно.
Рассматривая проблему практического осуществления процесса модернизации полиции, необходимо понять, как нормы закона перевести в практическую плоскость, сделать работу полиции эффективной, соответствующей закону фактически и решить вопросы, из-за которых происходит сдерживание процесса модернизации ее деятельности.
Основная задача и обязанность полиции России — это защита жизни, здоровья, имущества граждан от противоправных посягательств, поддержание общественного спокойствия и порядка, помощь людям в тяжелых жизненных ситуациях. Здесь также можно говорить и про обеспечение полицией публичного порядка — правовой категории, призванной характеризовать систему отношений «человек — закон».
В международном частном праве России, как известно, существует правовая категория «публичный порядок», противоречие которой является основанием для неприменения нормы иностранного права. И применительно к полицейской деятельности публичный порядок как понятие, выражающее охранение общественных интересов от действий, наносящих ущерб безопасности или не соответствующих общественной нравственности, считает противозаконными действия, противоречащие интересам общества в целом6. Вместе с тем, это понятие отсутствует в имеющейся нормативной правовой базе деятельности полиции, что является очередным препятствием для полноценной интеграции России в международное полицейское сообщество и говорит о необходимости законодательного обеспечения осуществления такой охранительной функции.
1 Ранее — главный эксперт организационного управления Договорно-правового департамента МВД России.
2 В настоящее время в России существует служба, сотрудники которой имеют специальные звания полиции. Речь идет
о полиции в Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Также руководством Следственного комитета России прорабатывается вопрос о создании финансовой полиции, входящей в их состав.
3 СЗ РФ. 2011. № 7, ст. 900.
4 СЗ РФ. 2011. № 49, ч. 1, ст. 7020.
5 СЗРФ. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4595.
6 Финансы: толковый словарь / Б. Батлер [и др.]. М., 2000.
За последние двадцать лет попытки реорганизации и реформирования полицейского аппарата предпринимались не раз, но принципы деятельности полиции остаются незыблемой категорией. Модернизация полицейской системы в изменяющихся социально-экономических и политических условиях направлена на переосмысление качества функционирования полиции, необходимость должного исполнения сотрудниками своих обязанностей. Неготовность правоохранительной системы к существованию в рамках правового поля, в условиях правового государства, затрудняет построение стройной полицейской системы.
При совершенствовании деятельности полиции важно в равной степени уделять внимание созданию систематизированной (кодифицированной и консолидированной) законодательной базы, тщательному кадровому отбору и профессиональной подготовке сотрудников полиции, способам и методам контроля их деятельности, распределению функций, решать проблему дублирования полицейских функций.
Но как исправить системные недостатки организации функционирования полицейской системы, имеющиеся сегодня? Ответ на этот вопрос требует тщательной и неспешной проработки. В новых условиях полиция должна стать эффективным механизмом защиты личности, общества и государства, соответствующим сильной прогрессивной стране. Конечно, совершенствование и модернизация полиции должны иметь под собой научное обоснование, экономическое, социологическое и особо правовое.
Полагаем, что при совершенствовании деятельности системы МВД России можно выделить несколько векторов такой модернизации: правовой, функциональный, организационно-структурный, кадровый, идеологический, научно-технический, управленческий1.
При более подробном рассмотрении правового вектора модернизации и его основной законодательной части совершенствование полицейского законодательства заслуживает особого внимания, и можно говорить, что оно массивно и разрознено. Размытость законодательства с чрезмерным подзаконным регулированием, где отсылочные нормы содержатся в десятках законов и сотнях подзаконных актов, говорит об очевидной необходимости нормативной кодификации. Первая такая работа была проведена во время подготовки к принятию Федерального закона «О полиции» и сопутствующих нормативных правовых актов.
Основными чертами принятого закона стали более совершенная юридическая техника и удобство в использовании за счет комплексности. В законе реализована идея дать полный набор прав полиции и обозначить исчерпывающий перечень ее обязанностей, максимально возможно сократив отсылочные и бланкетные нормы.
Довольно некомпактное милицейское законодательство привносило трудности в его применении и для сотрудников, и для общества в целом. Установление в законе четких рамок компетенции полиции, внятность и формальная определенность норм полезны не только личному составу Министерства, но и гражданам, в отношении которых исключаются необоснованные применения административного усмотрения и возможные злоупотребления, обычно происходящие из-за нечеткости и двойственности правовых формулировок.
Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции»2 регламентировал деятельность милиции в соответствии с духом и буквой Европейской конвенции по правам человека3, и многие его положения были восприняты Федеральным законом «О полиции». Эксперты Совета Европы были единодушны в том, что проблема состояла в неукоснительном соблюдении прописанных норм, чего не хватает российской правоприменительной практике. Если искажается закон, не исполняются и не соблюдаются его нормы, значит на стадии разработки и принятия не были предусмотрены эффективные правовые рычаги обеспечения его действия. Этот недостаток правовых основ деятельности милиции законодатель попытался исправить, формируя уже правовые основы деятельности полиции.
Также Федеральным законом «О полиции» решаются наболевшие вопросы исключения несвойственных функций и закрепления партнерской модели взаимоотношений полиции и общества. И если определение круга функциональных обязанностей полиции было продиктовано необходимостью рационального расходования средств и ресурсов государственного аппарата, то обозначение и ограничение круга прав определялось пониманием того, что полиция предполагает не доминанту власти над человеком, а служит ему и ориентируется на сотрудничество с институтами гражданского общества и гражданами.
Продолжая демократизацию правоохранительной деятельности, законодатель, закрепляя цели, права, обязанности и принципы деятельности полиции, отразил в законе постулаты построения демократического правового государства, имплементировав положения ряда присоединенных Россией международных конвенций в области защиты естественных прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем, всем очевидно, что регламентация полномочий полиции большим количеством подзаконных актов тормозит проводимую модернизацию, и систематизация полицейского законодательства в виде кодификации нормативных правовых актов, определяющих законодательные основы деятельно-
1 См.: Полиция России: вчера, сегодня, завтра: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции: в 2 т. / под общ. ред. А.Н. Конева. Н. Новгород, 2012. Т. 2. С. 440.
2 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16, ст. 503.
3 УЯЬ: http://www.echr.coe.int/nR/rdonlyres/6AE69C60-8259-40F8-93AF-8EF6D817C71 0/0/Рив_С0 nV.pdf
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2013, № 22
273
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
сти полиции (например, Полицейский кодекс1), необходима. В настоящее время только ведомственных приказов, регламентирующих деятельность полиции, около двух тысяч, и принятый Федеральный закон «О полиции» это первая попытка унифицировать деятельность полиции на основе структурированно изложенных и раскрытых принципов деятельности.
Кодификация полицейского законодательства и консолидация ведомственных нормативных правовых актов с целью сокращения их числа обеспечат системное и последовательное регулирование деятельности полиции в соответствии с требованиями совершенствования и стройности полицейского законодательства.
Анализ законодательного регулирования деятельности полиции системы МВД России, к сожалению, позволяет сделать вывод, что провозглашенная идея концентрации обязанностей данного государственного формирования в основном в федеральном законодательстве полностью не реализована. В Федеральном законе «О полиции» много отсылочных норм, в силу чего возникает определенная коллизия — не-состыкованность норм основного полицейского закона и норм, содержащихся в других законодательных актах. Состыковка таких норм должна быть одной из первоочередных законодательных инициатив.
В работе по систематизации полицейского законодательства следует помнить о необходимости формализованного упорядочения нормативного правового материала по всему массиву правового регулирования. Определив сферу общественных отношений, законодатель устраняет устаревшие и неэффективные нормы права, разрешает юридические коллизии и ликвидирует пробелы в целях придания нормативному правовому материалу надлежащей системности, степени его организованности и правовой определенности. Поиск достижения оптимальной внутренней структурированности и согласованности, обеспечение эффективности правового регулирования, а также доступность и удобство при реализации правовых норм — неотъемлемая юридико-техническая задача.
Нынешнее закрепление законодательством Российской Федерации существующего правового режима деятельности полиции не соответствует современному содержанию и специфике в этой области и связанным с ними иным общественным отношениям. Среди множества недостатков современного российского правового регулирования деятельности полиции наиболее существенными являются отсутствие надлежащей системности полицейского законодательства, налаженности его внутренних связей и наличие множества противоречащих один другому и не объединенных едиными принципами правового регулирования законодательных и подзаконных нормативных правовых актов.
Очевидна слабая развитость ведомственного регулирования деятельности полиции при огромном количестве подзаконных актов и, вместе с тем, явно недостаточная качественная обеспеченность законодательных актов подзаконными. И эту проблему не смог полностью преодолеть профильный Федеральный закон «О полиции» даже с учетом последующего принятия сопутствующих федеральных законов и подзаконных актов Президента, Правительства и Министерства.
Вышеуказанные обстоятельства обусловливают актуальность проведения комплексной кодификации и консолидации регламентирующих актов за счет отсеивания устаревших сегментов и элементов правовой регламентации, тормозящих развитие полицейского права и деятельности полиции в целом, как наиболее эффективных способов систематизации полицейского законодательства.
Законодательный вектор модернизации и, следовательно, систематизация полицейского законодательства обеспечат последовательное регулирование деятельности полиции, поскольку закрепленный действующими законодательными и подзаконными актами правовой режим в сфере полиции недостаточно соответствует содержанию и специфике правоохранительной и правоприменительной деятельности, не отвечает требованиям обеспечения развития и совершенствования полицейского законодательства.
Дальнейшее развитие отраслевого законодательства в виде кодифицированных актов как системы, обеспечивающей комплексное правовое регулирование общественных отношений в сфере деятельности полиции, необходимо для регламентации принципов организации и развития деятельности полиции, а также взаимодействия и согласованности правоохранительной отрасли с остальными отраслями и институтами законодательства.
Чечельницкий И.В., помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации — «Принцип справедливости в законотворчестве»
Мораль и право находятся в постоянной взаимосвязи и взаимозависимости, а нравственные ценности являются первоосновой права. В.С. Соловьев обоснованно отмечает, что «право есть низший предел, или некоторый минимум нравственности, равно для всех обязательный»2.
Проблема повышения качества законотворчества, регулятивного потенциала законодательства и его способности эффективно обеспечивать интересы граждан в настоящее время требует новых подходов. Качество законодательства во многом зависит от того, насколько оно соответствует морально-нравствен-
1 См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. Омск, 1993.
2 Соловьев В.С. Право и нравственность // Власть и право. Из истории русской правовой мысли. Л., 1990. С. 98.
