CC BY
291
Майорова С.А., Васильев В.В. Профилактика и пресечение участковыми уполномоченными полиции мошеннических действий на административном участке...
— заходили ли эти или похожие на них люди к соседям или потерпевшему в качестве представителей иных служб;
— приходили ли к потерпевшему распространители товаров.
Поквартирный обход проводится в минимальные сроки с момента получения сообщения о преступлении с максимальным охватом населения. Все полученные в ходе опроса сведения аккумулируются, обобщаются, сопоставляются с данными из
иных источников. Результаты обобщения используются при повторном обходе. Сведения доводятся до опрашиваемого, что дает ему возможность их скорректировать, вспомнив детали, упущенные при первоначальном опросе.
Подводя итог, необходимо заметить, что разрешая вопрос раскрытия конкретного преступления, участковый уполномоченный полиции может и должен решать вопросы профилактики преступности на своем административном участке.
Н.В. Макарейко
Макарейко Николай Владимирович — начальник кафедры административного права и процесса Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент
E-mail: makareiko [email protected]
Федеральный закон «О полиции» как источник административного принуждения
Настоящая статья посвящена проблеме нормативного This article is devoted to the legal and regulatory frame-
правового регулирования мер принуждения, применяе- work that is used by the police. The author analyzes the law мого полицией. Автор анализирует закон о полиции как ос- «On Police» as a fundamental source of police enforcement.
новополагающий источник полицейского принуждения.
Вопросы источников права традиционно привлекают внимание исследователей. Такое положение предопределено ролью и значением нормативного правового регулирования существующих общественных отношений. Современный этап общественного развития характеризуется принципиальным реформированием действующего законодательства. Значимость рассмотрения заявленной проблемы предопределена построением правового государства и формированием гражданского общества в России. Среди нормативных правовых актов, которые регламентируют правоохранительную деятельность, особую роль играет Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-Ф3 «О полиции»1 (далее — ФЗ «О полиции»). Это обусловлено тем, что он регламентирует функционирование наиболее многочисленного правоохранительного органа, который призван решать широкий круг задач по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности. Результативность данной деятельности во многом предопределена применяемым инструментарием.
Органы внутренних дел и полиция, как наибольшее структурное подразделение, располагает значительным управленческим инструментарием, где значительную роль играют меры административного принуждения. Это предопределено следующими факторами. Во-первых, потенциалом администра-
тивного принуждения, возможностью применять его в различных правоохранительных ситуациях. Во-вторых, относительной простотой реализации, так как в большинстве случаев установлен упрощенный (административный) порядок применения мер административного принуждения. В-третьих, оперативностью применения. В-четвертых, сложившейся правовой традицией.
В современных условиях меры административного принуждения должны быть наполнены новым правовым содержанием, нести минимально необходимую репрессивную нагрузку2, быть понятны населению и нести важную социальную нагрузку. Частью 2 статьи 9 ФЗ «О полиции» закреплено, что «действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан». В этих условиях значительно возрастает роль нормативной правовой регламентации данных мер государственного принуждения, что требует разрешения вопроса об источниках административного принуждения.
Рассмотрение заявленной нами темы требует получения ответа на следующие вопросы. Во-первых, относится ли ФЗ «О полиции» к источникам административного принуждения. Во-вторых, в случае положительного ответа на первый вопрос, какое место в иерархии источников административного принуждения занимает данный нормативный пра-
вовой акт. В-третьих, насколько качественно в настоящее время урегулировано административное принуждение, применяемое полицией.
В теории права проблема источников права получила должное доктринальное освещение, о чем свидетельствуют работы С.С. Алексеева, В.М. Баранова, Д.Н. Бахраха, И.Ю. Богдановской, Н.В. Ви-трука, С.И. Воробьева, Г. Гаджиева, В.И. Гоймана, В.В. Демидова, Б.Д. Завидова, С.Л. Зивса, И.С. Зыкина, В.Н. Карташова, Е.И. Колесникова, Е.А. Лукьяновой, Мицкевича, Г.И. Муромцева, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, В.Н. Хропанюка, В.Е. Чиркина и др.
Источники права в юридическом смысле понимаются как «формы выражения, объективации нормативной государственной воли»3. В литературе обращается внимание на то, что формам (источникам) права свойственны следующие особенности: во-первых, выражают нормативно закрепленную волю граждан и, в конечном счете, должны быть обусловлены существующим социально-экономическим базисом; во-вторых, закрепляют и обеспечивают политическую власть народа, служат его интересам; в-третьих, утверждают приоритетное значение наиболее демократических форм, какими являются законы; в-четвертых, являются выражением демократической процедуры подготовки и прохождения нормативных актов в законодательном органе4.
Статус ФЗ «О полиции» позволяет выдвинуть версию, что номинально данный нормативный правовой акт может претендовать на роль одного из источников административного принуждения. Это предопределено тем, что федеральный закон является одним из наиболее действенных источников российского права, так как российская правовая система относится к романо-германской правовой семье, а также тем, что данным законом регламентируется деятельность правоохранительного органа, который наделен существенными правомочиями по применению административного принуждения. В то же время наличие формальных признаков без содержательного анализа положений ФЗ «О полиции» не позволяет дать утвердительного ответа на поставленные нами вопросы.
Качество нормативной правовой регламентации административного принуждения является обязательным условием законного и эффективного применения мер административного принуждения. В административно-правовой литературе этому вопросу традиционно уделяется внимание. Так, А.И. Каплунов, рассматривая особенности административного принуждения, применяемого органами внутренних дел, акцентирует внимание на такой особенности данного вида государственного принуждения, как специфика нормативного правового регулирования, которая состоит в том, что, во-первых, полномочия сотрудников органов внутренних дел по применению мер административного принуждения закреплены в трех видах федеральных законов: кодифицированных законодательных актах (например, КоАП РФ, УК РФ, НК РФ); в феде-
ральных законах, регламентирующих общественные отношения в отдельных сферах жизнедеятельности (например, федеральные законы «Об оружии», «О безопасности дорожного движения», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и др.); в статутном федеральном законе (Законе «О милиции») (выделено нами. — Н.М.). Во-вторых, правовое регулирование отдельных мер административного принуждения имеет межотраслевой характер. Это относится к мерам специального административного пресечения. Основания, порядок и условия их применения закреплены в нормах административного права, а правомерность причиненного в результате их применения вреда оценивается в соответствии с нормами уголовного законодательства, закрепляющего обстоятельства, исключающие преступность деяния5.
Белорусский административист А.Н. Крамник, исследуя специфику мер административного принуждения, отмечает, что «меры административноправового принуждения применяются на основании различных нормативно- правовых документов»6. Такая ситуация в значительной мере затрудняет обеспечение режима законности в ходе применения данных мер принудительного воздействия.
Анализ текста ФЗ «О полиции» позволяет заключить, что термин «принуждение» использован только четыре раза, а административное принуждение — ни разу. Однако такие количественные характеристики не дают ответа на вопрос об объеме регламентации мер административного принуждения, применяемых полицией. Вместе с тем, это свидетельствует о наличии определенных дефектов технико-юридического характера. В то же время, следует отметить, что существенной новеллой ФЗ «О полиции» является включение главы 4, нормами которой регламентируется применение полицией отдельных мер государственного принуждения.
Органы внутренних дел и полиция, в частности, вправе применять практически весь спектр мер административного принуждения, то есть меры административного предупреждения, административного пресечения, административно-процессуального обеспечения, административно-правовой защиты и административной ответственности. Очевидно, что степень нормативного правового регулирования данных видов административного принуждения не одинакова. Наиболее качественно регламентированы меры административной ответственности (наказания), что закреплено в КоАП РФ и законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В несколько меньшей степени урегулированы меры административно-процессуального обеспечения и административно- правовой защиты. Что же касается мер административного предупреждения и административного пресечения, то состояние их нормативного правового закрепления вызывает наибольшее число вопросов.
В этой связи разработчики ФЗ «О полиции» в значительной мере устранили данный правовой
Макарейко Н.В. Федеральный закон «О полиции» как источник административного принуждения
Макарейко Н.В. Федеральный закон «О полиции» как источник административного принуждения
пробел и максимальное внимание уделили нормативной правовой регламентации мер административного пресечения и предупреждения. Такое законодательное решение вполне закономерно, так как вектор правоохранительной деятельности полиции в современных условиях ориентирован на предупреждение и пресечение правонарушений и других неблагоприятных последствий, не связанных с правонарушениями. В пункте 2 части 1 статьи 2 ФЗ «О полиции» к основным направлениям деятельности полиции отнесено «предупреждение и пресечение (выделено нами. — Н.М.) преступлений и административных правонарушений».
Следует иметь в виду, что нормативная правовая регламентация мер принуждения, применяемых полицией, не ограничена главами 4—5 ФЗ «О полиции», а содержится и в других статьях данного нормативного правового акта. Так, рассмотрение статьи 13 ФЗ «О полиции» позволяет заключить, что ее нормы регулируют применение таких мер административного пресечения, как: требование прекратить противоправное поведение (п. 1), задержание транспортного средства (п. 20), дача предписания (п. 26, 27). В то же время, как было отмечено выше, значительное внимание в ФЗ «О полиции» уделено таким мерам административного пресечения, как задержание, вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, оцепление (блокирование)участков местности, жилых помещений, строений и других объектов (глава 4 ФЗ «О полиции»). Такое законодательное решение вполне закономерно, так как данные меры относятся к числу наиболее часто применяемых и вызывают наибольшее число жалоб со стороны граждан.
Традиционно детально регламентированы меры специального пресечения, что изложено в главе 5 ФЗ «О полиции». К числу последних, по мнению А.П. Коренева, относится применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия7. Это свидетельствует о правопреемственности в деятельности законодателя, так как в законе о милиции данные меры были урегулированы в разделе IV.
Применение специальных средств административного пресечения не может и не должно быть целью деятельности правоохранительных органов — это действенный, необходимый инструментарий обеспечения правопорядка, безопасности. Однако в определенных ситуациях временной промежуток между возникновением основания для применения мер и их непосредственным применением может отсутствовать. Идеология христианского смирения в подобных случаях объективно неуместна. Допускаемые при этом промедления чреваты нарушениями законности со стороны уполномоченных должностных лиц.
Достаточное внимание в ФЗ «О полиции» уделено регламентации мер административного предупреждения. Непосредственно термин «предупреждение» использован законодателем двенад-
цать раз и четыре раза термин «профилактика». Для современного демократического правового государства традиционной чертой является наличие действенной системы предупреждения правонарушений и иных правовых аномалий природного и техногенного характера. Следует иметь в виду, что применение мер, установленных главой 4 ФЗ «О полиции» (задержание, вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов), в ряде случаев направлено на предупреждение правонарушений и других негативных последствий. Эта посылка относится и к применению сотрудниками полиции огнестрельного оружия, которое в некоторых ситуациях преследует цель предупреждения правонарушений и недопущения иных вредных последствий, которые напрямую не связаны с правонарушениями. Так, применение огнестрельного оружия для обезвреживания животного, угрожающего жизни и здоровью граждан и (или) сотрудникам полиции, для производства предупредительного выстрела, подачи сигнала тревоги или вызова помощи путем производства выстрела вверх или в ином безопасном направлении является мерой предупреждения8.
Анализ статьи 13 ФЗ «О полиции» позволяет заключить, что ее сотрудники вправе применять такие меры предупреждения, как: проверка документов (п. 2, 20); требование покинуть соответствующее место (п. 8); остановка транспортного средства (п. 20); временное ограничение или запрещение дорожного движения, изменение организации движения (п. 20) и др.
В значительно меньшей мере в ФЗ «О полиции», как было отмечено выше, уделено внимание регламентации вопроса применения мер административно-процессуального обеспечения, административно-правовой защиты и административной ответственности. В то же время пунктом 8 статьи 13 ФЗ «О полиции» предусмотрено право полиции «составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать доказательства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях». К мерам процессуального обеспечения также относится проверка документов, удостоверяющих личность граждан, если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом9.
Применение мер административной ответственности и ряда мер административно-процессуального обеспечения сотрудниками полиции установлено КоАП РФ и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом следует обратить внимание на наличие такой не-
гативной тенденции, как сокращение подведомственности органам внутренних дел (полиции) административных правонарушений, которые совершаются в сфере экономической безопасности (ст. 23.3, 28.3 КоАП РФ). Это повлекло за собой снижение уровня защищенности прав и свобод граждан в названной сфере.
Вышеизложенное позволяет отнести ФЗ «О полиции» к числу важнейших источников административного принуждения, применяемого полицией. При этом встает вопрос о той роли, какую он сыграл в регламентации мер административного принуждения. Здесь следует сделать однозначный вывод о его положительном влиянии на формирование нормативной правовой базы административных методов деятельности полиции.
Анализируя роль ФЗ «О полиции» как источника административного принуждения, следует определить его место среди других источников. Профессором В.А. Толстиком иерархия источников права определена как «обусловленное совокупностью факторов, выраженное в правовой форме и проявляющееся во взаимных связях расположение источников права на соответствующих уровнях вертикальной структуры законодательства»10. Для определения места нормативного правового акта в системе источников права им было предложено использовать многофакторный подход. Основным фактором является место субъекта правотворчества в иерархии государственных органов, а также степень непосредственного выражения воли народа, степень общности (абстрактности) норм права, значимость (важность) регулируемых отношений, кодифицированный характер акта, делегирование нормотворческих полномочий, над-ведомственный характер компетенции, совместное нормотворчество11.
Анализ норм ФЗ «О полиции» через призму названных критериев позволяет сделать вывод, что данный нормативный правовой акт является одним из наиболее действенных источников административного принуждения, применяемого полицией. Это обусловлено тем, что ФЗ «О полиции» обладает высшей юридической силой, что предопределено его принятием органом представительной власти Российской Федерации. Вместе с тем, он занимает определенное место в иерархии законов. Это означает, что нормы ФЗ «О полиции», в том числе и регламентирующие меры административного принуждения, уступают в юридической силе Конституции РФ, федеральным конституционным законам, кодифицированным законам. С учетом общности изложения мер административного принуждения ряд мер административного принуждения получил общее закрепление, то есть их конкретный механизм реализации содержится в других нормативных правовых актах, но ряд мер содержит детальный механизм применения, например, физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Анализ регулируемых отношений ФЗ «О полиции» с позиции значимости позволяет заключить, что здесь можно говорить об отношениях второго
уровня, так как к первому относятся нормы, которые регламентируют позитивные общественные отношения, то есть включает регулятивные нормы. С учетом того, что нами определяется место ФЗ «О полиции» среди нормативных правовых актов, регламентирующих применение мер административного принуждения, то можно говорить о его приоритетном месте.
ФЗ «О полиции» не относится к числу кодифицированных нормативных правовых актов. В этой связи его нормы уступают в юридической силе кодифицированным нормативным правовым актам, регламентирующим применение мер административного принуждения, прежде всего КоАП РФ. В то же время одним из путей повышения качества нормативного правового регулирования могло бы стать формирование единого кодифицированного акта, регламентирующего применение мер административного принуждения, применяемых поли-цией12. Вместе с тем, подобный путь при внешней привлекательности не является реалистическим, и здесь целесообразным является реализация дифференцированного подхода. Это означает, что соответствующие виды мер административного принуждения должны быть систематизированы в различной степени. Так, в наибольшей мере будут урегулированы меры административной ответственности, что предопределено систематизацией законодательства об административных правонарушениях. В несколько меньшей степени урегулированы меры административно-процессуального обеспечения. Наибольшую проблему представляет систематизация мер административного предупреждения и пресечения. Здесь следует идти по пути консолидации соответствующих норм на уровне существующих нормативных правовых актов. При этом все нормы, содержащиеся в данном нормативном правовом акте, могут быть подразделены на две группы. Первая группа — непосредственно содержащие механизм правовой регламентации мер административного принуждения. К их числу относятся такие меры, как: задержание, вхождение (проникновение) в жилые и иные пом ещения, на земельные участки и территории, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов (гл. 4 ФЗ «О полиции»), применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия (гл. 5 ФЗ «О полиции»). Вторая группа включает нормы, которые закрепляют права полиции на применение мер административного принуждения, но носят отсылочный характер. Следует отметить, что таких норм большинство. В этой связи наибольшее внимание должно быть акцентировано на урегулирование данной группы мер административного принуждения.
Очевидно, что законодателем и в дальнейшем будет обращаться внимание на совершенствование нормативной правой регламентации мер административного принуждения, применяемых полицией. В этой связи возможно сформировать следующие предложения.
Макарейко Н.В. Федеральный закон «О полиции» как источник административного принуждения
Макарейко Н.В. Федеральный закон «О полиции» как источник административного принуждения
Во-первых, в правовом регулировании мер административного принуждения, применяемых полицией, следует предоставить приоритет кодифицированным законодательным актам. При этом кодификация должна проводиться с учетом видовой специфики мер административного прнуждения. Во-вторых, минимизировать подзаконное нормативное правовое регулирование административного принуждения, применяемого полицией, то есть в максимальной мере закрепить нормы прямого действия. В-третьих, следует укрупнить главы четвертую и пятую ФЗ «О полиции» с тем, чтобы уменьшить число отсылочных норм. В-четвертых, следует минимизировать количество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, рагламентирующих применение мер административного принуждения.
Высказанные в статье предложения, по нашему убеждению, будут всемерно способствовать эффективности применения мер административного принуждения полицией, защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечению общественной безопасности.
Примечания
1. Российская газета. 2011. 8 февраля.
2. Частью 2 статьи 5 ФЗ «О полиции» закреплено, что деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута за-
конная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан.
3. Баранов В.М. Форма права // Теория государства и права: учебник / под ред. В.К. Бабаева. М., 2005. С. 267— 268.
4. См.: Теория права и государства: учебник / под ред.
B.В. Лазарева. М., 2001. С. 144.
5. См.: Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
C. 172.
6. КрамникА.Н. Административно-правовое принуждение. Минск, 2005. С. 15.
7. См.: КореневА.П. Административное право России: учебник: в 3-х ч. М., 1996. Ч. 1. С. 196—199.
8. Пункты 2, 4 части 3 статьи 23 ФЗ «О полиции».
9. Пункт 2 статьи 13 ФЗ «О полиции».
10. Толстик В.А. Иерархия источников российского права: монография. Н. Новгород, 2002. С. 37.
11. См. там же. С. 41.
12. См.: Бочкарев И.Е. Административно-предупредительные меры, применяемые милицией (по материалам органов внутренних дел Нижегородской области): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 157; Коренев А.П. Кодификация советского административного права. Теоретические проблемы. М., 1970. С. 80; Студеникина М.С. Пути кодификации административного законодательства. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1998. № 8. С. 21 —22; Кононов П.И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 31.
Е.А. Мамай
Мамай Евгений Алексеевич — старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Нижегородской
академии МВД России, кандидат юридических наук
E-mail: mamai [email protected]
Практика реализации процедур задержания и ареста органами полиции в США и Великобритании
В статье автор анализирует задержание и арест как полицейские процедуры в США и Великобритании. Им дается общий обзор законодательства и исследуется практика его применения органами полиции и судами. Особое внимание уделяется основным отличительным чертам отечественного и зарубежного законодательства.
In the article the author analyses «stop and search» (detention) and arrest as police procedures in the USA and
the UK. He gives general framework of legislation and studies practice of it’s implementing by the police and courts. Close attention is given to the main distinctive features between Russian and foreign legislation.
Правоохранительная деятельность в целом и временным государством. Очень важно, чтобы она деятельность полиции как ее часть является одной была в максимальной степени приближена к на-из наиболее важных функций, осуществляемых со- селению. Как пишет Робин Джонсон, особенно на
