CC BY
56
Н.В. Макарейко
Макарейко Николай Владимирович — начальник кафедры общеправовых дисциплин Нижегородской академии
МВД России, кандидат юридических наук, доцент
E-mail: [email protected]
Федеральный закон «О полиции»: необходимость качественной доработки
Настоящая статья «Федеральный закон "О полиции": необходимость качественной доработки» посвящена проблемам, возникающим из некоторых неточностей и отдельных неясных моментов, которые обнаруживаются в проекте указанного фрагмента внутригосударственного законодательства России. Автор обосновывает насущную необходимость более четкого определения задач, обязанностей, а также прав полиции.
The present article under the title «The Federal Act "On the Police": the necessity for high-quality revision» deals with problems rising from some uncertainties and unclear moments, which are found in the draft of the mentioned piece of domestic legislation of Russia. The author substantiates the urgent need for a more clear definition of tasks, obligations as well as rights of the police.
Более девятнадцати лет назад милиция в России обрела акт высшей юридической силы, который был призван регламентировать ее деятельность1. Такое законодательное решение было вполне логичным шагом российского законодателя. «Перед его разработчиками стояла труднейшая задача, двуединая задача: привести явно устаревшие правовые и организационные начала деятельности органов внутренних дел в соответствие с потребностями того времени и определить перспективы дальнейшего развития милиции в условиях строительства демократического правового государства»2.
Существенные геополитические изменения, произошедшие на постсоветском пространстве в начале 90-х годов XX столетия, объективно потребовали провести реформирование, а точнее формирование законодательства, которое призвано было регламентировать деятельность наиболее мощного правоохранительного органа, коим являлась милиция. Вне всякого сомнения, разработчики справились с поставленными задачами. Очевидно, что по прошествии почти двадцати лет можно сказать, что Закон «О милиции» от 18 апреля 1991 года № 1026-1 (далее — Закон о милиции) позволил, во-первых, перевести правовое регулирование милиции на новый качественный уровень; во-вторых, устранить существенные пробелы в нормативном правовом регулировании деятельности данного правоохранительного органа; в-третьих, заложить нормативную правовую основу деятельности правоохранительных органов в целом, так как на ней в дальнейшем базировались нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность других правоохранительных органов.
Вместе с тем, проводимая административная реформа3 поставила на повестку дня проблему
существенного изменения Закона о милиции. Т.Я. Хабриева выдвинула гипотезу принципиального реформирования законодательства, регулирующего деятельность правоохранительных органов: «Возможно, назрел вопрос о разработке проекта Федерального закона "О правоохранительной деятельности"», в котором систематизировались бы ее организация и правовые основы, закреплялись полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, функции органов местного самоуправления, обязанности должностных лиц, права и обязанности граждан России и другие вопросы»4.
Очевидно, есть и другие пути реформирования законодательного регулирования деятельности милиции, которые может избрать законодатель. ТЯ. Хабриевой предложен вполне логический путь — унификация законодательства, что вполне объяснимо с позиции формирования единой целостной нормативной правовой базы деятельности правоохранительных органов. Однако разработка проекта Федерального закона «О полиции» говорит о том, что разработчики пошли по пути специализации законодательства.
Официальное размещение в сети «Интернет» и официальное опубликование на страницах «Российской газеты» проекта Федерального закона «О полиции» (далее — Проект) свидетельствуют о том значении, которое придается данному нормативному правовому акту. Обращает на себя внимание стремление вовлечь в его обсуждение не только специалистов, но и обычных граждан, которые в силу самых различных обстоятельств контактируют с данным правоохранительным органом.
Проект вносит ряд новелл, которые заслуживают самого пристального внимания. Первой новеллой, вне всякого сомнения, является изменение наименования данного правоохранительного органа. Это переименование было неоднозначно воспринято как сотрудниками милиции, так и гражданами Российской Федерации в целом. Возникает закономерный вопрос оправданности такого предложения. Один из разработчиков Закона о милиции Б.П. Кондратов по данному вопросу отмечал следующее: «В настоящее время государства бывшего социалистического лагеря, большинство советских республик переименовали милицию в полицию... Проблема «милиция» или «полиция» носит идеологический характер, и в зависимости от ее решения можно в определенной мере судить о степени готовности возрождающегося российского общества распрощаться с отжившими идеологическими догмами и социальными мифами»5.
О. Анофриев в рамках блицрейтинга «Российской газеты» приветствует такую законодательную новеллу: «Согласен с переименованием нашей службы правопорядка. Когда нужно внести изменения в существо дела, надо менять витрину, менять название, а точнее понятие. В новом законе наверняка учтено и продумано, как вырезать все наросты, мешающие нормальной работе сил безопасности. И прежнего имени оставлять было нельзя»6.
Мы считаем, что ни в коей мере нельзя признать оправданным переименование милиции в полицию в силу следующих обстоятельств. Во-первых, не существует простых выходов из сложных ситуаций. Нет прямой связи между названием (переименованием) и качеством деятельности правоохранительного органа. Во-вторых, переименование милиции не изменит оценку ее деятельности в глазах населения, так как в ее основе лежат конкретные результаты деятельности, а не название органа, который осуществляет данную деятельность. В-третьих, переименование будет сопряжено с большими финансовыми и материально-техническими затратами, которые совершенно недопустимы в условиях финансово-экономического кризиса. Эти материальные средства могут быть эффективно использованы на ряд неотложных общественных нужд, в том числе на материально-финансовое обеспечение деятельности милиции и ее сотрудников. Не случайно в части 8 статьи 56 Проекта предусмотрено разрешение федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, входящим в его систему территориальным органам, учреждениям и иным организациям до 1 января 2012 года использовать служебные удостоверения, бланки, печати и штампы милиции. Финансовая нагрузка от переименования будет в обязательном порядке, другое дело, что законодатель для ее смягчения предусмотрел определенный временной промежуток.
Нашу точку зрения разделяет главный редактор журнала «Защита и безопасность» М. Евдоки-
мов, который считает, что, «переименовав милицию, вряд ли можно сформировать положительный образ полиции с чистого листа, потому что кроме законов юриспруденции, которые можно поворачивать как пресловутое дышло, были, есть и будут непреложные законы социолингвистики. Согласно ЭТИМ законам если объект, который общество привыкло воспринимать негативно, меняет наименование, то новое слово моментально принимает на себя все негативные признаки, накопившиеся у старого названия»7.
В Проекте имеют место и другие новеллы. Так, в отличие от Закона о милиции в Проекте не определены задачи данного правоохранительного органа, но изложены основные направления деятельности (функции) (ст. 2 Проекта). Очевидно, что функции производны от задач и было бы логичным, если бы последние были закреплены в Проекте.
Нельзя признать оправданным исключение из функций данного правоохранительного органа такого важного направления деятельности, как обеспечение общественной безопасности, экономической безопасности, противодействие коррупции. В статье 2 Закона о милиции были закреплены такие задачи, как обеспечение «общественной безопасности» и «защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности». Особенно не понятно, по какой причине полиция (милиция) будет исключена из числа субъектов, обеспечивающих экономическую безопасность. Тот мощный потенциал, которым в настоящее время обладает милиция, должен быть в полной мере использован для предупреждения и пресечения экономических и коррупционных преступлений. Проведенная либерализация уголовно-правового, уголовно-процессуального законодательства является глубокой ошибкой, что видится очевидным на фоне роста числа экономических и коррупционных преступлений, между которыми существует органическая связь. В настоящее время милиция является органом, который наиболее эффективно противодействует коррупции8, и отказ от законодательного закрепления функции «противодействия коррупции» приведет к ослаблению данного направления правоохранительной деятельности. Реальное осуществление деятельности полиции (милиции) по противодействию экономическим и коррупционным преступлениям без указания в Проекте говорит о существенном дефекте в правовой регламентации деятельности полиции (милиции).
К сожалению, в Проекте крайне недостаточно внимания уделено вопросу организации деятельности полиции. В Законе о милиции этому вопросу посвящен II раздел, где дана характеристика структурной организации данного правоохранительного органа. В Проекте законодатель ограничился только статьей 4. Вместе с тем, данный вопрос имеет принципиальное значение, так как реализация функций полиции находится в прямой зависимости от ее структурной организации. Очевидно, что в Проекте следовало прописать систему полиции, ука-
отраспЕВЫЕ проблемы юридической науки и практики
зав, из каких частей она состоит и какие подразделения включает, а не отдавать это на уровень подзаконного нормативного правового регулирования. Включение такой нормы всемерно способствовало бы стабильности в деятельности полиции, не позволяло без должной мотивации менять систему, придавало ей необходимый консерватизм. В Проекте должна быть закреплена система полиции, так как это один из наиболее важных вопросов, с учетом которого осуществляется в дальнейшем реализация ее функций, определяются права и обязанности правоохранительного органа.
Президентом Гильдии российских адвокатов, членом экспертного совета МВД России Г. Мирзое-вым также обращено внимание на отсутствие в Проекте закрепления структуры полиции, исключение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по руководству полицией, что, по его мнению, является существенным дефектом правового регулирования9.
Существенное внимание в Проекте уделено проблеме основополагающих идей, общих начал (принципов), на основании которых должна строиться деятельность полиции (гл. 2). Это позволит вести диалог между полицией и населением на принципиально новой основе, что предопределено построением в России правового государства и формированием гражданского общества. В пункте 8 статьи 9 Проекта закреплено, что «мнение граждан о деятельности полиции является одним из основных критериев официальной оценки ее работы». Это даст возможность преодолеть ту дистанцирован-ность, которая зачастую присутствует в отношениях между правоохранительными органами и гражданами, чьи права и свободы они защищают.
Наиболее пристальное внимание в Проекте уделено обязанностям и правам полиции (гл. 3). Детальная регламентация прав и обязанностей позволит в определенной мере решить важную задачу правового регулирования деятельности полиции — сокращение объема подзаконного регулирования. Очевидно, что в полной мере нельзя без этого обойтись, но закрепление в нормативном правовом акте высшей юридической силы правового статуса и других аспектов правоохранительной деятельности полиции(милиции) будет всемерно способствовать укреплению законности в данной деятельности. Сравнение объема прав и обязанностей в Законе о милиции и Проекте позволяет заключить, что их перечень расширен. Это следует рассматривать не как «скатывание» государства к тоталитаризму, а как объективный ход развития законодательства, когда детально прописываются права и обязанности сотрудников правоохранительных органов с тем, чтобы предупредить незаконное ограничение прав и свобод граждан и других участников общественных отношений в ходе осуществления правоохранительной деятельности полицией (милицией).
Очевидно, что каждые право и обязанность должны выступить в качестве предмета самого при-
стального внимания. В связи с этим следует согласиться с детальной характеристикой прав и обязанностей сотрудников полиции. Примером может быть пункт 33 статьи 12 Проекта, где говорится об обязанности «оказывать содействие избирательным комиссиям, комиссиям референдума в пресечении в ходе избирательной кампании, при подготовке и проведении референдумов противоречащей закону предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, информировать избирательные комиссии, комиссии референдума о фактах выявления нарушений и принятых в связи с этим мерах; представлять по запросам избирательных комиссий, комиссий референдума сведения о наличии неснятой или непогашенной судимости у лиц, являющихся кандидатами на должность Президента Российской Федерации, кандидатами в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, кандидатами на выборности в органах местного самоуправления; осуществлять охрану помещений, где хранятся бюллетени для голосования на выборах, референдумах, участвовать в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан в помещениях для голосования и на территориях вокруг них». Такая детализация — существенный шаг вперед по сравнению с пунктом 27 статьи 11 Закона о милиции, где было закреплено схожее правомочие.
По мнению статс-секретаря министра внутренних дел Российской Федерации С.П. Булавина, в Проекте удалось «четко определить исчерпывающий объем полномочий, перечень выполняемых функций, необходимых для организации эффективной и отвечающей ожиданиям населения деятельности органов внутренних дел»10.
Существенной новеллой Проекта выступает глава 4 «Применение полицией отдельных мер государственного принуждения». Полиция (милиция) решает самый большой объем правоохранительных задач, в связи с чем наделяется правом самого широкого применения мер государственного принуждения. В Законе о милиции в разделе IV были закреплены условия, основания и порядок применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, то есть специальных мер административного принуждения, но другие меры государственного принуждения, правом применения которых наделена милиция, в нем прописаны не были.
Говоря о применении милицией государственного принуждения, РИ. Денисов отмечал, что она (милиция) играет роль «принудительной силы исполнительной власти»11. Другие органы исполнительной власти также обладают правом применять меры государственного принуждения, но милиция (полиция) обладает самым весомым государственно-принудительным потенциалом. Проводя сравнительный анализ норм Закона о милиции и Проекта, следует отметить, что, наряду с мерами специального административного пресечения (гл. 5 Проекта), изложены такие меры государственного принужде-
ния, как задержание, вхождение (проникновение) в жилище и иные помещения, на земельные участки, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений и других объектов. Названные меры относятся к числу наиболее часто применяемых и несущих в себе существенный принудительный потенциал. Их закрепление в Проекте говорит о переходе на новый качественный уровень нормативного правового регулирования. Вместе с тем, непонятно, какое отношение к мерам государственного принуждения имеет формирование и ведение банков данных граждан (ст. 17 Проекта). Очевидно, что на этапе доработки данную статью следует перенести в другую главу, так как она не закрепляет меры государственного принуждения, которые вправе применять полиция (милиция).
Внесены существенные коррективы в главу, регламентирующую применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Изменилось не только число статей (их количество возросло), но изменилось и их содержание. В частности, предусмотрено, что сотрудники полиции не реже одного раза в год обязаны проходить специальную подготовку, а также проверку на профессиональную пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия (п. 3 ст. 18 Проекта). Обращает на себя внимание более детальная регламентация запретов на применение специальных средств и ограничений при их применении (ст. 22 Проекта).
Существенные изменения коснулись вопросов нормативного правового регулирования прохождения службы сотрудниками полиции. Такое положение вполне объяснимо, так как находится в общем русле реформирования института государственной службы. В основу положены те нормы, которые включены в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ12. Вместе с тем, часть 3 статьи 28 Проекта следует перенести в главу 4, так как речь идет о мерах государственного принуждения, которые вправе применять сотрудники полиции. Следует дополнить статью 28 Проекта частью 4: «Сотрудник полиции вправе с предварительным уведомлением руководителя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликта интересов».
Следует признать оправданным закрепление в пункте 1 части 4 статьи 30 Проекта запрета, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации после увольнения со службы в полиции не вправе: «без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в течение двух лет замещать должности и выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если в период службы в полиции он замещал должности государственной службы, перечень которых установлен нормативными правовыми акта-
ми Российской Федерации, и если отдельные функции по государственному управлению этими организациями входили в его служебные обязанности». Это позволит во многом предупредить использование информации, полученной в связи с нахождением на службе в полиции после увольнения. Вместе с тем, перечень сотрудников, в отношении которых устанавливается такой запрет, следует четко прописать в Проекте.
В русле реформирования законодательства о государственной службе включена в Проект статья 31 «Требования к служебному поведению сотрудников полиции». Это будет способствовать осуществлению качественного контроля за деятельностью сотрудников полиции как при исполнении служебных обязанностей, так и вне службы.
Гарантии правовой защиты сотрудников полиции сведены в одну статью (ст. 32 Проекта). Во многом они повторяют те гарантии, которые ранее были изложены в Законе о милиции. Вместе с тем, следовало внести коррективы в пункт 7 данной статьи: «Показания сотрудника полиции по уголовному делу или по делу об административном правонарушении оцениваются наравне с иными доказательствами, полученными в установленном федеральным законом порядке». Очевидно, что усиление контроля за подбором кадров для службы в полиции (милиции), деятельностью полиции (милиции), ужесточение ответственности сотрудников позволяет законодателю изложить норму в редакции, когда показания одного сотрудника полиции будут приравниваться к показаниям двух граждан.
В главу 7 Проекта следовало заложить норму, где предусмотреть поступление на учебу в образовательные учреждения высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел граждан Российской Федерации исключительно после увольнения со службы в Вооруженных Силах РФ. Это позволит изначально повысить качество будущих офицеров полиции и будет находиться в русле проводимой военной реформы. Такой опыт успешно применялся в советское время и оказал положительное влияние на кадровый состав сотрудников органов внутренних дел.
Вызывает серьезные возражения редакция части 5 статьи 35 Проекта, в соответствии с которой на сотрудника полиции не распространяются отдельные обязанности, ограничения и запреты, предусмотренные статьями 27, 29 и 30 Проекта, когда такие обязанности, ограничения и запреты препятствуют выполнению сотрудником полиции обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Установление таких обязанностей, ограничений и запретов, а также определение сотрудников полиции, на которых они не распространяются, в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, предусмотренном федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Это означает, что нормы федерального закона могут быть блокированы Министерством внут-
ренних дел РФ в порядке, который определен подзаконным нормативным правовым актом. Очевидно, что в ходе оперативно-розыскной деятельности возникает потребность существенного изменения правового статуса сотрудников полиции, но этот порядок следует определить на уровне федерального закона, а не ведомственного нормативного правового регулирования.
Анализируя вопрос правовой регламентации испытаний при поступлении на службу (ст. 38 Проекта), следует отметить необходимость сокращения максимального испытательного срока до шести месяцев. Годичный срок испытания излишен, так как и меньший срок будет достаточным для ответа на вопрос о пригодности гражданина к службе в полиции. Закрепление таких больших сроков будет весомым коррупционным фактором, а стажер по должности при этом будет существенно в меньшем объеме получать денежное содержание.
К сожалению, разработчики Проекта допустили грубое нарушение Конституции РФ, а именно ограничили одно из важнейших социальных прав гражданина — право на охрану здоровья. В части 1 статьи 41 Конституции РФ закреплено, что «каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений». Это право реализуется посредством обязательного медицинского страхования13. Сотрудники милиции в настоящее время не обладают полисами обязательного медицинского страхования, то есть лишены возможности реализовать в полном объеме конституционное право на охрану здоровья. Часть 1 статьи 47 Проекта ограничивает получение медицинской помощи сотрудниками полиции рамками ведомственных медицинских учреждений. Очевидно, что у сотрудников полиции с учетом специфики их служебной деятельности должно быть как общее, так и специальное медицинское страхование (в ведомственных учреждениях здравоохранения), что позволило бы оперативно и качественно оказывать медицинскую помощь в случае необходимости.
В начале статьи мы обращали внимание на беспрецедентный случай в отечественной правотворческой практике, когда к обсуждению проекта Федерального закона «О полиции» были приглашены широкие слои населения. Многие предложения, которые имеются в сети «Интернет» и других изданиях заслуживают внимания и должны быть учтены. Вместе с тем, имеются и будут высказаны в дальнейшем рекомендации, которые носят одиозный характер и не будут способствовать улучшению качества нормативного правового регулирования полиции (милиции). Законодатель должен быть выше сиюминутного популизма, руководствоваться необходимостью разработки нормативного пра-
вового акта, который будет всемерно способствовать повышению качества деятельности полиции (милиции).
Краткий обзор Проекта явно недостаточен, и в дальнейшем мы будем анализировать отдельные его положения. Значение Проекта сложно переоценить. Он станет базой, на основе которой будет формироваться законодательство, призванное в дальнейшем регламентировать деятельность полиции (милиции) и других правоохранительных органов.
Примечания
1. Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 года № 1026-I // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. — 1991. — № 16. — Ст. 503.
2. Чекалин A.A. Закон Российской Федерации «О милиции» и реализация его положений о защите прав и свобод граждан на современном этапе (тезисы) // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на страже прав и свобод граждан: Материалы научно-практической конференции 21 апреля 2006 г. — М., 2006. — С. 3.
3. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах // Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 46. — Ст. 4720.
4. Хабриева Т.Я. Роль и значение закона Российской Федерации «О милиции» в системе действующего российского законодательства // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на страже прав и свобод граждан: Материалы научно-практической конференции 21 апреля 2006 г. — М., 2006. — С. 30, 31.
5. Кондрашов Б.П. Концептуальные положения Закона Российской Федерации «О милиции» и проблемы их формирования // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на страже прав и свобод граждан: Материалы научно-практической конференции 21 апреля 2006 г. — М., 2006. — С. 19.
6. Анофриев О. Пять событий недели // Российская газета. — 2010. — 12 августа.
7. Евдокимов М. Обратная сторона образа // Щит и меч. — 2010. — 2 сентября.
8. См.: Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ; Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"» от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ // Российская газета. — 2008. — 30 декабря.
9. См.: Мирзоев Г. Двойственность недопустима! // Щит и меч. — 2010. — 2 сентября.
10. Фалалеев М. Рожденная без революции // Российская газета. — 2010. — 10 августа.
11. Денисов Р.И. Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. — М., 1991. — С. 5.
12. Собрание законодательства РФ. — 2004. — №31. — Ст. 3215.
13. Закон РФ «О медицинском страховании граждан в РСФСР» от 28 июня 1991 года № 1499-I // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. — 1991. — № 27. — Ст. 920.
