CC BY
48УДК 34 © К. Д. Николаев, О. Н. Расщупкина, 2010
Проект Федерального закона «О полиции»: предложения по совершенствованию
К. Д. Николаев *, О. Н. Расщупкина **
Анализируются нормы проекта Федерального закона «О полиции» и предлагаются изменения и дополнения, направленные на совершенствование правового регулирования деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Ключевые слова: полиция, деятельность полиции, обязанности полиции, права полиции.
7 августа 2010 г. в «Российской газете» опубликован проект Федерального закона «О полиции» (далее — проект) *, призванного придти на смену Закону Российской Федерации «О милиции» . В обществе началось активное обсуждение данного проекта . Не осталось в стороне и МВД России, деятельность которого будет регулироваться правовыми нормами, содержащимися в проекте 2 . Концептуальным положением проекта, на наш взгляд, должно быть то, что его нормы призваны обеспечить защиту прав и сво-
* Постоянный автор нашего журнала .
** В нашем журнале публикуется впервые .
бод человека и гражданина, а также общества и государства полицией . В то же время права и свободы самих сотрудников полиции также подлежат защите . Эти основополагающие элементы должны красной нитью проходить через проект, именно с этих позиций необходимо его рассматривать Внимательно ознакомившись с содержанием проекта, позволим себе высказать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования деятельности полиции в Российской Федерации
Прежде всего, следует остановиться на норме, закрепленной в ч .1 ст. 1 «Полиция и ее назначение». Термины «общественный порядок» и «общественная безопасность» употребляются в ч. 1 ст. 1 проекта как однопорядковые, тогда как «общественный порядок» — это часть, а «общественная безопасность» — целое. Перечисление того, для чего предназначена полиция, произведено без системы, хаотично — «для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности» и т. д. Рассматриваемое перечисление значительно ограниченнее, чем, например, перечисление задач Уголовного кодекса в ч. 1 ст. 2 УК РФ. Так, ничего не сказано о том, что полиция предназначена в том числе и для защиты общества и государства . Вообще казуистическое перечисление перегружает норму: лучше при формулировании текста нормы применять юридическую технику, основанную на использовании обобщающих слов и выражений .
Термин «противодействие преступности» указывает на то, что полиция — это пассивное образование, вынужденное «подстраиваться» под преступность, в связи с этим от использования данного термина в тексте проекта следует отказаться . Кроме того, в анализируемой норме не говорится, что в сферу деятельности полиции входят предупреждение и пресечение административных правонарушений, в то время как ряд других норм проекта (например, п .1 ч .1 ст. 12) содержит соответствующую терминологию
Для устранения названных замечаний необходимо изменить существующую формулировку ч 1 ст 1 проекта на следующую: «Полиция является составной частью единой централизованной системы государственного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее — федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел), и предназначена для защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее — граждане; лица), общества и государства от преступлений и иных правонарушений»
Требует уточнения редакция нормы, закрепленной в ч. 3 ст. 5 «Соблюдение прав и свобод». Употребление при изложении текста нормы термина «действие» неоправданно сужает сферу нормативного правового регулирования В данном случае предпочтительней использовать термин «деяние», который обозначает как активную форму — «действие», так и пассивную — «бездействие» Учитывая изложенное, в ч 3 ст 5 проекта следует заменить «действие» на «деяние»
Часть 5 ст. 9 «Обеспечение общественного доверия и поддержки граждан» гласит: «Сотрудник полиции приносит извинения гражданину, чьи права
и свободы были им нарушены». Не вполне ясно, как на практике будут реализовываться положения, содержащиеся в данной норме Деятельность милиции (полиции) непосредственно связана с ограничением (или нарушением) прав и свобод лиц, совершивших преступления или иные правонарушения . При осуществлении сотрудниками милиции (полиции) деятельности по пресечению преступлений или иных правонарушений права и свободы данных лиц, как правило, страдают
Таким образом, указанную норму следует исключить из текста проекта . Действия сотрудника полиции считаются законными, пока обратное не будет доказано в установленном законом порядке . Можно в ч. 5 ст. 9 закрепить следующее положение: «В случае признания судом незаконности ограничения сотрудником полиции прав и свобод гражданина сотрудник полиции приносит ему извинения»
Требует уточнения формулировка нормы, закрепленной в ч. 1 ст. 10 проекта «Взаимодействие и сотрудничество полиции с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами». Исходя из содержания анализируемой нормы, полиция не является правоохранительным органом, что противоречит ч 1 ст 1 проекта Учитывая изложенное, существующую редакцию ч 1 ст 10 разумнее изменить: «Полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными и иными государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами»
Следует также не согласиться с формулировкой, закрепленной в ч. 4 ст. 10: «Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и должностные лица оказывают содействие полиции при осуществлении возложенных на нее обязанностей» Исходя из названия ст. 10 проекта, а также из соответствующего понимания общественного и гражданского долга (имеющего сходство практически во всех странах мира), граждане должны оказывать содействие полиции при осуществлении возложенных на нее обязанностей Однако это не вытекает из содержания ч 4 ст 10 На практике очень часто встречаются ситуации, когда граждане не желают выступать в качестве понятых, свидетелей и т д На основании сказанного ч. 4 ст. 10 следует сформулировать следующим образом: «Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации, должностные лица и граждане оказывают содействие полиции при осуществлении возложенных на нее обязанностей», а норму, сформулированную в ч . 5 ст. 10, исключить .
Полагаем, что необходимо внести изменения и дополнения в п. 1 ч . 1 ст. 12 «Обязанности полиции», в соответствии с которым на полицию возлагаются обязанности «защищать от преступных и иных противоправных посягательств жизнь, здоровье, права и свободы, а также имущество граждан» Принимая во внимание предложения по изменению и дополнению содержания, ч . 1 ст. 1, п . 1 ч . 1 ст. 12 следует изложить в следующей редакции: «Защищать от преступных и иных противоправных посягательств граждан, общество и государство»
При изложении текста нормы, закрепленной в п . 12 ч. 1 этой же статьи, используется выражение «принудительных мер медицинского или воспитательного характера» В то же время в действующем УК РФ закреплена следующая терминология — «принудительные меры медицинского характера» и «принудительные меры воспитательного воздействия». При составлении текста законов в необходимых случаях следует оперировать единообразными терминами. Поэтому в п . 12 ч . 1 ст. 12 проекта данное выражение следует заменить на «принудительных мер медицинского характера или воспитательного воздействия». Аналогичные изменения надо внести и в п .7 ч. 1 ст. 14.
Следует отметить, что профилактика, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и других правонарушений крайне затруднительны без предоставления полиции права «получать (отбирать, истребовать) у граждан и должностных лиц объяснения при осуществлении деятельности по профилактике, предупреждению и пресечению преступлений и иных правонарушений» Поэтому ч 1 ст. 13 «Права полиции» необходимо дополнить пунктом соответствующего содержания
Много вопросов возникает относительно регламентации применения сотрудниками полиции огнестрельного оружия Так, п 2 ч 1 ст 23 «Применение огнестрельного оружия» предусматривает, что сотрудник полиции вправе применять огнестрельное оружие «для пресечения попытки насильственного завладения огнестрельным оружием, специальной и боевой техникой» Однако п 2 ч. 1 ст. 15 Закона «О милиции» предоставляет сотруднику милиции право применять огнестрельное оружие «для пресечения попытки завладения его оружием» Таким образом, проект существенно ограничивает право на применение огнестрельного оружия сотрудником полиции в сравнении с сотрудником милиции Полагаем, что данное ограничение необоснованно, так как ненасильственное завладение огнестрельным оружием может быть осуществлено путем рывка (аналогия с ненасильственным грабежом): злоумышленник, ухватившись руками за ствол автомата, вырывает
его у сотрудника, при этом насилие по отношению к сотруднику не применяется В подобных случаях сотрудник должен быть наделен правом применения огнестрельного оружия для пресечения попытки завладения им Учитывая изложенное, следует исключить термин «насильственного» из п 2 ч 1 ст 23
В части 2 ст 23 «Применение огнестрельного оружия» разъясняется, что понимать под вооруженным сопротивлением и вооруженным нападением Вызывает возражение формулировка «при помощи которых могут быть причинены тяжкий вред здоровью или смерть» Почему нападение связывается именно с возможностью причинения тяжкого вреда здоровью? Разбойное нападение характеризуется не только возможностью причинения тяжкого вреда здоровью, но и среднего и даже легкого вреда здоровью С этих позиций ч 2 ст 23 существенно сужает понятие вооруженного нападения в сравнении со ст. 162 УК РФ. Поэтому предлагаем исключить слово «тяжкий» из ч 2 ст 23
Содержание ч 3 ст 23 проекта не согласуется с содержанием ч. 1 этой же статьи: применять огнестрельное оружие сотрудник имеет право лично или в составе подразделения (группы) . В то же время, согласно ч 3 ст 23 проекта, «сотрудник полиции имеет право применять огнестрельное оружие без производства выстрела на поражение человека» В данном случае речь о подразделении (группе) не идет Необходимо выработать общий подход в подобных ситуациях
Пункт 2 ч . 3 ст. 23 проекта предоставляет сотруднику полиции право применять огнестрельное оружие без производства выстрела на поражение человека «для обезвреживания животного, поведение которого угрожает жизни и здоровью граждан» Предлагается изложить данную норму в следующей редакции: «...для обезвреживания животного, поведение которого угрожает жизни и здоровью сотрудника полиции либо гражданина»
Часть 5 ст 23 проекта запрещает «применять огнестрельное оружие с производством выстрела на поражение человека» в отношении определенных категорий граждан, «кроме случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения вооруженного или группового нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан» Однако в тексте нормы не говорится об угрозе жизни и здоровью сотрудника полиции Предлагается в рассматриваемую норму внести следующие изменения и дополнения: «.кроме случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения вооруженного или группового нападения, угрожающего жизни и здоровью сотрудника полиции либо гражданина»
Отдельно следует проанализировать некоторые «запреты, связанные со службой в полиции» Так, п 1 ч. 1 ст. 30 «Запреты, связанные со службой в полиции» запрещает сотруднику полиции «участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом» Данная норма дает простор коррупционным проявлениям: внешне и по документам это может быть «бесплатная основа», а на деле — нет. Целесообразна следующая редакция указанной нормы: «.участвовать в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом» 3 .
Пункт 11 ч. 1 ст. 30 проекта запрещает сотруднику полиции «допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов и их руководителей, а также решений федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, если это не входит в его служебные обязанности» Полагаем, что данная норма противоречит Конституции РФ, ст 29 которой гласит: «1 Каждому гарантируется свобода мысли и слова . 4 Каждый
имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом 5 Гарантируется свобода массовой информации Цензура запрещается»
Пункт 13 ч. 1 ст. 30 проекта в той части, в соответствии с которой сотруднику полиции запрещается «принадлежать к политическим партиям, являться членом общественного объединения, преследующего политические цели, материально поддерживать политические партии и указанные общественные объединения, принимать участие в их деятельности», также противоречит Конституции РФ Согласно ч. 1 ст. 13 Конституции РФ, «в Российской Федерации признается идеологическое многообразие» В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Собственник вправе осуществлять следующие полномочия в отношении имущества, принадлежащего ему на праве собственности: владеть, пользоваться и распоряжаться Пункт 13 ч. 1 ст. 30 проекта ограничивает возможность лица распорядиться по своему усмотрению находящимся в его частной собственности имуществом Принимая во внимание изложенное, предлагается изложить рассматриваемую норму в следующей редакции: «.использовать преимущества служебного положения для предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума»
Пункт 14 ч. 1 ст. 30 проекта запрещает сотрудникам полиции в частности «.публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям, если это не входит в его служебные обязанности» Полагаем, что это противоречит ст 29 Конституции РФ
Следует отметить, что в анализируемых случаях определяющее значение имеет формулировка ч 1 ст. 30 проекта: «Сотруднику полиции в связи с прохождением службы в полиции (выделено нами. — К. Н., О. Р.) запрещается». Если это означает запрет «публично выражать отношение» именно как сотруднику полиции, но в то же время не препятствует «публично выражать отношение» как гражданину Российской Федерации, обладающему неотъемлемыми основными конституционными правами, то с формулировкой пп. 11, 13 и 14 ч. 1 ст. 30 проекта следует согласиться В противном случае нужно исключить из проекта пп . 11, 13 ч . 1 ст. 30, а из п . 14 ч . 1 ст 30 слова «а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям, если это не входит в его служебные обязанности» как не соответствующие Конституции РФ
Пункт 13 ч 1 ст 31 «Требования к служебному поведению сотрудника полиции» предписывает сотруднику полиции «не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету полиции» В то же время деятельность милиции (полиции) напрямую связана с профилактикой, предупреждением и пресечением преступлений и иных правонарушений В этой связи неизбежны конфликтные ситуации между сотрудниками милиции (полиции) и нарушителями закона, которые зачастую угрожают сотрудникам милиции (полиции), оскорбляют их Для нарушителей закона любые действия сотрудника милиции (полиции) «наносят ущерб его репутации или авторитету», если вообще о наличии такового у правоохранительного органа можно вести речь применительно к данной категории людей Соответственно, следует исключить п 13 ч 1 ст 31 проекта, как содержащий невыполнимое требование
Согласно ч 3 ст 36 «Служба в полиции», «права и свободы сотрудника полиции могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для обеспечения надлежащего выполнения им служебных обязанностей» Анализируемые положения проекта противоречат нормам Конституции РФ, приведенным выше, и другим конституционным нормам . Так, ч. 1 ст. 17 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией» Исходя из ч 2 этой статьи, «основные
права и свободы человека неотчуждаемы (выделено нами — К. Н., О Р.) и принадлежат каждому от рождения». Статья 19 Конституции РФ, в частности, провозглашает: «1 Все равны перед законом и судом 2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного (выделено нами. — К. Н., О. Р.) положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной 4, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности»
Однако, согласно ч 3 ст 55 Конституции РФ, «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» В то же время В. А . Четвернин справедливо указывает, что в Конституции РФ перечисляются лишь те общепризнанные права и свободы человека и гражданина, которые представляются составителям Конституции РФ основными Но это не означает, что, во-первых, не может быть других общепризнанных естественных и неотчуждаемых прав и свобод и что, во-вторых, эти «другие» являются второстепенными (выделено нами. — К. Н., О. Р.) в сравнении с перечисленными в Конституции 5 .
Перечень и содержание основных прав и свобод человека закреплены во Всеобщей декларации прав человека, которую называют совестью мира, нравственным эталоном человечества Во Всеобщей декларации прав человека утверждается, в частности, право каждого человека на свободу слова и убеждений независимо от политических или иных убеждений, социального происхождения, имущественного или иного положения 6 .
Часть 3 ст 55 Конституции РФ содержит исчерпывающий перечень допустимых оснований законодательного ограничения прав и свобод Если не нарушаются ни основы конституционного строя, ни нравственность и здоровье, ни права и законные интересы других лиц, ни обороноспособность и безопасность государства — ограничение прав и свобод невозможно, а любые попытки их ограничить являются незаконными и должны быть немедленно пресечены 7. Таким образом, применительно к ч . 3 ст. 36 проекта речь не должна идти об основных неотчуждаемых конституционных правах и свободах человека и гражданина, непосредственно закрепленных в Конституции РФ, так как Федеральный закон не может ограничивать неотъемлемые основные права
и свободы человека и гражданина, провозглашенные таковыми Конституцией Так, ст 2 Конституции РФ гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» Приведенные конституционные положения получили развитие в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г , п 35 которой указывает: «Стратегическими целями обеспечения национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности являются защита. основных (выделено нами . — К. Н., О. Р.) прав и свобод человека и гражданина.» 8 . Исходя из содержания анализируемых норм проекта, получается, что сотрудник полиции, конституционные права и свободы которого ограничены, должен защищать отсутствующие у него, но имеющиеся у других граждан конституционные права и свободы Не следует забывать, что сотрудник полиции — это также гражданин
Учитывая изложенное, предлагаем анализируемый фрагмент ч 3 ст 36 проекта изложить в следующей редакции: «Права и свободы сотрудника полиции, кроме основных прав и свобод человека и гражданина, непосредственно закрепленных в Конституции Российской Федерации, могут быть ограничены Федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для обеспечения надлежащего выполнения им служебных обязанностей»
В целях недопущения платного медицинского обслуживания сотрудника полиции ч 2 ст 47 «Право сотрудника полиции и членов его семьи на медицинское обслуживание» необходимо дополнить положением, аналогичным содержащимся в ч . 2 ст. 281 Закона «О милиции»: «Оплата этих услуг производится из федерального бюджета»
Вообще мы, как и подавляющее большинство участников обсуждения данного проекта, считаем, что в настоящее время переименование милиции в полицию нецелесообразно. Во-первых, во время немецкой оккупации значительной части территории нашей страны «новый порядок» помогала наводить полиция (полицаи), поэтому в сознании россиян закрепилось негативное отношение к этому слову. Во-вторых, изменение названия повлечет большие финансовые затраты
Требования, предъявляемые к объему работы, не позволили авторам изложить другие имеющиеся у них предложения по изменению и дополнению проекта Считаем, что предлагаемые изменения и дополнения в проект, в случае их законодательного закрепления, будут способствовать совершенствованию правового регулирования деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел
1 Рос. газета. 2010 . 7 авг.
2 Об обсуждении проекта Федерального закона «О полиции» : распоряжение Министерства внутренних дел Российской Федерации от 9 августа 2010 г. № 1/6709.
3 Данное правило следует распространить на все категории сотрудников судебных и правоохранительных органов, а также государственных и муниципальных служащих (за исключением случаев, если эта государственная или муниципальная коммерческая организация и профессиональная деятельность этих служащих заключается именно в их работе в этой организации).
4 Часть 3 ст. 36 проекта допускает ограничение прав и свобод сотрудника полиции именно по признаку социальной принадлежности к группе «сотрудники полиции»
5 Конституция Российской Федерации : научно-практический комментарий (постатейный) / отв. ред. Ю. А . Дмитриев. 2007 [Электронный ресурс]. Доступ из справ .-правовой системы «КонсультантПлюс» .
6 Саидов А. Х. Общепризнанные права человека / под ред. И . И. Лукашука. М. , 2002. С. 24.
7 Конституция Российской Федерации : научно-практический комментарий (постатейный) / отв ред Ю А Дмитриев
8 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : утв . Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Рос . газета 2009 19 мая
