CC BY
122
Теория права и государства
УДК (094.5)
Ю.Е. Аврутин*
Законодательное закрепление назначения полиции в Российской Федерации: краткий комментарий
В статье рассматриваются основные причины переименования милиции в полицию, конституционно-правовые и социальные основания законодательного закрепления назначения полиции в Российской Федерации, комментируются юридические конструкции, содержащиеся в ст. 1 Федерального закона «О полиции».
Ключевые слова: полиция, права и свободы человека и гражданина, полицейская помощь, полиция как система массового обслуживания.
Y.E. Avrutin*. Legislative provision for the appointment of police in the Russian Federation: a brief comment. In article are considered the main reasons for renaming the police in the police, the constitutional-legal and social bases of legislative fastening destination police in the Russian Federation, commented on the legal structure, contained in the article 1 of the federal law «On the police».
Keywords: police, rights and freedoms of man and citizen, police assistance, the police as a system of mass service.
1. В Федеральном законе «О полиции»1 ее назначению посвящена статья первая. В этой статье, в отличие от ранее действовавшего законодательства о милиции2, раскрытие сущности полиции начинается не с констатации ее организационно-правовых признаков, а с юридического закрепления социального назначения полиции в современной России. Учитывая неоднозначное отношение граждан России к переименованию милиции в полицию, это закрепление помимо чисто юридических компонентов должно было нести в себе, пусть, может быть, и косвенно, ответ на вопрос о целесообразности и необходимости переименования милиции в полицию. В этой связи комментируемая статья содержит ряд новелл, раскрывающих юридическое содержание концептуальной идеи о преобразовании милиции в полицию как логически обусловленного шага в направлении формирования в Российской Федерации современных органов правопорядка. Для понимания необходимости этого шага отметим следующее.
Полиция, как отмечал еще Ф. Энгельс, стара так же, как и государство3. Однако это высказывание нельзя воспринимать буквально, поскольку на протяжении многих веков термин «полиция» обозначал не столько конкретный орган государства, сколько государственную деятельность, охватывавшую все внутреннее государственное (публичное) управление и получившую название полицейской, в отличие от деятельности той же государственной власти в сфере внешнего управления, т.е. политики.
В России полиция как государственная структура, занимавшаяся вопросами внутреннего управления, обеспечения благоустройства и благочиния (порядка) возникла в 1718 г. в Санкт-Петербурге, где Петр I ввел должность генерал-полицеймейстера. С течением времени в России, как и в странах Западной Европы, объем данного понятия сужался, вопросы благоустройства и управления постепенно передавались администрации, и вот уже почти полтора века в большинстве стран мира полиция представляет собой специализированный правоохранительный орган, призванный охранять жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопасность.
В дореволюционной России становление и развитие системы полицейских учреждений, правового регулирования полицейских полномочий проходило медленно и не всегда последовательно.
* Аврутин, Юрий Ефремович, советник начальника Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист Российской Федерации. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 8 921-415-21-50.
* Avrutin, Yuri Efremovich, adviser to the University of St. Petersburg the Russian Interior Ministry, Doctor of Juridical Science, professor, Honored Scientist of the Russian Federation, Honored Lawyer of the Russian Federation. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1. Ph.: 930-28-72.
Статья поступила в редакцию 3 мая 2011 годв.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (50) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (50) 2011
С момента учреждения должности генерал-полицеймейстера, например, прошло почти сто лет до появления Высочайшего Манифеста от 25 июля 1810 г. «О разделе государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих»4. В особую категорию государственных дел выделяется «устройство внутренней безопасности или государственная полиция», и с этой целью учреждается Министерство полиции. В Наказе новому министерству, содержащемся в указе об учреждении Министерства полиции от 25 июня 1811 г., устанавливалось, что «внутренние меры управления, приемлемые разными министерствами, приводятся в исполнение на местах посредством общей полиции. Одне маловажные полицейские вины и способы воздержания от оных принадлежат непосредственно действию полиции». В судебных же делах к ведению полиции относится лишь «производство следствий и все меры, к тому относящиеся»5.
Министерство полиции просуществовало недолго и было упразднено в 1819 г. с передачей большей части его делопроизводства в Министерство внутренних дел. Однако указанное выше определение компетенции полиции сохранилось в силе и имело существенное значение, устанавливая те начала в распределении полицейских и судебных функций, которые в общих чертах были намечены еще в Учреждении о губерниях 1775 г. С этого времени исполнительные действия, предупреждение, пресечение, принуждение, «административная расправа» и суд по маловажным преступлениям и проступкам в точно указанных пределах отошли в ведение полиции, а правосудие по всем остальным делам должно было осуществляться органами юстиции6.
Начало XIX столетия в общем можно охарактеризовать появлением двух тенденций в области полицейской деятельности: с одной стороны, прилагаются усилия по дальнейшей централизации системы полицейских органов, с другой, — круг задач, относящихся к полицейской функции государства, постоянно суживается посредством выделения специальных государственных органов и специализации деятельности общей полиции.
В 1811 г. учреждается корпус жандармов внутренней стражи, к компетенции которого были отнесены «поимка воров, разбойников и беглых, рассеяние скопищ и усмирение неповиновений и буйств, взятие под стражу преступников, захваченных на месте преступления с поличным»7. В 1815 г. учреждается военная жандармерия, в 1817 г. жандармские подразделения начали работать в столицах, губернских и портовых городах (Одесса, Таганрог, Феодосия)8.
Указом от 3 июля 1826 г., было учреждено III отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, к ведению которого были отнесены дела политические и наиболее важные и секретные дела полицейские (борьба с сектантством, фальшивомонетничеством, места заключения государственных преступников, цензура, в т.ч. цензура драматических представлений). Управление корпусом жандармов и III отделением было объединено в одном лице - Шефа жандармов9.
Проведенные меры упростили и облегчили деятельность общей полиции, подавленной массой дел, разнообразием и сложностью обязанностей. Вместе с тем стала очевидной и необходимость дальнейшего реформирования полицейской системы. На протяжении более полувека, начиная с 60-х гг. XIX столетия, в России делались попытки проведения реформы полиции. На этом пути была проделана определенная работа: в результате реформирования юстиции из полиции выделяется судебное дело, городская и земская реформы изъяли из ведения полиции общественно-хозяйственные функции, институт земских начальников значительно сократил и упростил ее обязанности по отношению к крестьянскому населению. Меняется и структура полиции, усиливается централизация полицейских учреждений. Происходит окончательное разделение полицейской и военной сфер деятельности: воинские чины (в т.ч. и казачьи формирования), ранее традиционно привлекаемые для выполнения полицейских задач, перестают использоваться в этих целях. Однако большая часть предусматривавшихся реформаторскими проектами мероприятий так и не была реализована
Это касается, в частности, проекта по пересмотру «всей совокупности исключительных законоположений, установленных для охраны государственного порядка», разработанного накануне революции 1905-1907 гг. Особым совещанием под председательством члена Еосударственного Совета графа А.П. Игнатьева10. Это касается и инициатив Председателя Совета Министров и министра внутренних дел П.А. Столыпина, сформировавшего в марте 1906 г. межведомственную комиссию для подготовки реформы полиции под председательством сенатора А.А. Макарова, представившую в сентябре 1913 г. в Еосударственную Думу ряд законопроектов, которые легли в основу проекта «О преобразовании полиции в Империи»11. Этот проект находился в Еосударственной Думе до 1916 г. Власть из-за бюрократизма и волокиты, ослабления «реформаторского импульса правительства», нежелания большинства депутатов Еосударственной Думы голосовать за увеличение расходов на полицию12 отказалась от идеи реформы, и полиция Империи вплоть до 1917 г. сохраняла основные черты и принципы своей деятельности.
С момента создания регулярной полиции в силу весьма широкой и неоднозначной трактовки полицейской функции государства область деятельности и функции ее подразделений определялись весьма широко и приблизительно. Не случайно полиция с горькой иронией характеризовалась как «складочное место для всякого рода задач, имеющих целью уврачевание разнообразнейших внутренних зол...»13. Полицию характеризовали как «жалкую», отмечая, что она «как бы утратила чувство собственного достоинства в сознании своей негодности... “Полицейский” было бранным словом»14.
Созданное в ходе февральско-мартовских событий 1917 г. Временное правительство осознавало? насколько низок авторитет полиции среди населения, и поэтому одним из мероприятий по ее реформированию должен был стать поиск нового наименования этого института. К этому времени
весьма широкую популярность приобрела ленинская идея так называемой народной милиции, заменяющей собой армию, полицию и вообще все чиновничество. 17 апреля 1917 г. Временное правительство учредило вместо наружной полиции милицию, децентрализовав прежний аппарат, демократизировав службу в нем, но, по сути, оставив в стране профессиональную, регулярную полицию.
Рождение советской милиции традиционно связывают с имевшим силу закона постановлением НКВД от 28 октября (10 ноября) 1917 года «О рабочей милиции»15. Постановление носило скорее политикоюридический характер, поскольку устанавливало лишь то, что все Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию (п. 1), «рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов» (п. 2), а «военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием» (п. 3). Ни структура, ни компетенция, ни порядок комплектования милиции в постановлении НКВД не оговаривались, так же как не оговаривалась и судьба милиции Временного правительства. В принципе, последний вопрос и не требовал особых разъяснений, поскольку в партийной программе большевиков, пришедших к власти, предусматривалось, что старый аппарат государственной власти (чиновничество, постоянные армия и полиция) подлежал слому.
Первые месяцы рабочая милиция, Красная гвардия действовали как добровольческие отряды. Но уже в октябре 1918 г., согласно Инструкции по организации советской рабоче-крестьянской милиции, утвержденной НКВД РСФСР и НКЮ РСФСР, ей стал придаваться статус государственной структуры, действующей на профессиональной основе.
Таким образом, милиция в собственном значении этого слова просуществовала в Советском государстве немногим более года, приобретя к концу 1918 г. все необходимые правовые и организационные признаки полиции. Разумеется, к прежнему названию возврата быть не могло, ибо это означало бы публичное признание несостоятельности одного из коренных положений ленинской теории социалистического государства.
В настоящее время государства бывшего социалистического лагеря, большинство бывших советских республик переименовали милицию в полицию. В России, несмотря на неоднократно выдвигавшиеся учеными предложения, подобного сделано не было ни в момент принятия Закона РФ «О милиции», ни впоследствии, когда в этот законодательный акт вносились многочисленные изменения.
Политические и юридические предпосылки переименования российской милиции в полицию связаны с реализацией Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»16, в котором констатировалось не только то, что они выполняют важнейшую государственную функцию по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, но и необходимость модернизации существующей структуры органов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материальнотехнического обеспечения милиции.
Первоначально МВД России во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации»17 осуществляло разработку проекта федерального закона «О милиции». В своем вступительном слове на совещании по проекту этого закона Президент России Д.А. Медведев подчеркнул, что «пришла пора вернуть милиции ее прежнее наименование и именовать в дальнейшем наши органы правопорядка полицией»18.
Переименование российской милиции в полицию не является простой «сменой вывески», это «.. .не ребрендинг милиции в полицию», как подчеркнул 22 марта 2011 г. на заседании Коллегии МВД РФ Президент России Д.А. Медведев. Институту возвращено не только его исторически сложившееся и общепринятое в мировом сообществе название. Оно приведено в соответствие с фактической юридической формой организации и деятельности российской милиции, отражает процессы интеграции сил правопорядка России в мировое полицейское сообщество.
Именно поэтому законодательное закрепление понятия «полиция» и ее назначения в Российской Федерации имеет принципиальное смысловое, по определению Д.А. Медведева, значение — «.переход от советской системы к современной — честной и дееспособной»19.
2. Юридическая конструкция назначения полиции раскрывается в трех частях комментируемой статьи. В ч. 1 в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации назначение полиции в современной России законодатель связывает, в первую очередь, с защитой жизни, здоровья, прав и свобод граждан. Принципиально важными в этой части законодательной дефиниции социального предназначения российской полиции являются три момента.
Во-первых, учитывая, что право на жизнь в Конституции Российской Федерации провозглашается первым в числе личных прав и свобод (ст. 20), и его обеспечение является необходимым условием всех остальных прав, а защита здоровья (ст. 41) выступает одним из высших благ человека, без которого могут утратить значение многие другие блага, возможность пользоваться другими правами, законодатель, выстраивая приоритеты социального назначения полиции, специально выделил защиту жизни и здоровья граждан из всей системы защиты прав и свобод человека и гражданина, провозглашаемых и гарантируемых Конституцией.
В комментируемой норме речь идет о жизни, здоровье, правах и свободах граждан как самостоятельном объекте полицейской защиты независимо от того, угрожает ли охраняемым ценностям преступные и иные противоправные посягательства. При этом презюмируется, что защита прав и свобод человека и гражданина может быть осуществлена полицейскими мерами, т.е. охватывается законодательно закрепленными полномочиями полиции. Таким образом, речь идет не о возложении на полицию защиты
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (50) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 2 (50) 2011
всех прав и свобод человека и гражданина, названных в главе второй Конституции Российской Федерации, а о том, что эти права и свободы, являясь в силу предписаний ст. 18 Конституции РФ непосредственно действующими, определяют смысл и содержание правоприменительной деятельности полиции.
Это положение корреспондируется с рядом международно-правовых актов, в частности, со ст. 1 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, предусматривающей, что служба обществу включает в себя в т.ч. оказание помощи не только жертвам противоправных посягательств, но и всем лицам, которые по личным, экономическим, социальным или другим причинам чрезвычайного характера нуждаются в немедленной помощи (п. «с»).
Во-вторых, речь идет о защите жизни, здоровья, прав и свобод как граждан Российской Федерации, так и иностранных гражданах и лиц без гражданства. Тем самым законодательная конструкция социального назначения российской полиции приведена в соответствие с духом и буквой Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства (ст. 2), а также то, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами наравне с гражданами Российской Федерации (ч. 3. ст. 62).
В-третьих, законодательное закрепление социального предназначения полиции содержит ряд важнейших компонентов, в своей совокупности определяет смысл всей полицейской деятельности: противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности, обеспечение общественной безопасности. На фоне этих традиционных для полиции направлений деятельности обращает на себя внимание принципиальный момент: конструируя социальное назначение полиции, законодатель отказался от использования термина «борьба с преступностью», заменив его термином «противодействие преступности». Дело в том, что словосочетание «борьба с преступностью» является традиционным для советского периода отражением десятилетиями складывающегося подхода к целям и задачам уголовной политики, подхода, основанного на наивной вере в то, что преступность можно «победить», «ликвидировать», «искоренить».
Весь опыт мировой и отечественной истории свидетельствует о том, что когда в основе уголовной политики лежит формула: «Если враг не сдается, его уничтожают», система уголовной юстиции рано или поздно начинает войну с собственным народом. Вот почему традиционное для советского периода словосочетание «борьба с преступностью» под влиянием западной криминологии и социологии постепенно вытесняется понятием «противодействие преступности».
В отличие от «борьбы с преступностью», результатом которой должна стать реализация идефикс о ликвидации преступности, «противодействие преступности» рассматривается как средство сдерживания преступности на объективно возможномуровне. Оно складывается из совокупности различных форм принуждения и наказания (в широком смысле слова — репрессии: уголовно-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой) и профилактики (превенция), осуществляемых государственными и общественными институтами в тех формах и пределах, которые санкционированы законодательством. Одним из показателей эффективности осуществления этих мер является переструктурализация преступности, понимаемая как ее сокращение и (или) желательное изменение структуры преступности за счет вытеснения более тяжких преступлений менее тяжкими20.
Таким образом, закрепляя в качестве назначения полиции противодействие преступности, законодатель тем самым еще раз подчеркивает не только социальный характер деятельности полиции, но и реальность ставящихся перед ней задач, решаемых во взаимодействии с иными государственными органами и институтами гражданского общества.
3. Подчеркивая социальную ориентированность деятельности полиции, законодатель во второй части комментируемой статьи устанавливает, что полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.
На первый взгляд, эта норма конкурирует с частью первой этой же статьи, поскольку ограничивает полицейскую помощь лишь необходимостью оказания ее тем, кто нуждается в защите от преступных и иных противоправных посягательств. Фактически же данное предписание еще раз подчеркивает особенность полиции, предназначенной для решения широкого спектра задач «обслуживания» населения в ситуациях как некриминального, так и криминального характера. Постановка этих задач перед полицией обусловливается ее социальной сущностью и организационноправовыми особенностями функционирования.
Во-первых, полиция чаще, чем какие-либо другие органы, оказывается в ситуациях, когда кому-либо требуется помощь, не терпящая отлагательства, и получить ее, кроме как от полиции, неоткуда по причине отсутствия соответствующих служб или их представителей (их нет вообще либо обращение к ним ограничено или невозможно).
Во-вторых, из всех публичных служб полиция находится ближе всех к населению вследствие круглосуточного характера работы, постоянного «уличного» присутствия и «пешеходной доступности». В-третьих, полиция, в отличие от многих других органов, имеет довольно широкие возможности централизованной передачи и получения информации, связи, транспортные возможности.
Констатация того, что полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств, как норма-принцип отражает качественно меняющиеся формы, методы и механизмы государственного управления в целом, и в сфере обеспечения правопорядка, в частности, акцентируя внимание должностных лиц на необходимость реализации государственных функций максимально полно, оперативно и эффективно.
Применительно к деятельности полиции это означает, что она нацелена на социальное служение гражданам, в силу различных обстоятельств нуждающихся в помощи, теми правовыми и организационными средствами, которыми располагает. Эта социальная роль полиции конкретизируется в иных статьях, закрепляющих полномочия полиции (например, п. 3 ч. 1 ст. 12, п. 1 ч. 3 ст. 15) и ее должностных лиц (например, п. 2 ч. 2 ст. 27).
Комментируемые положения затрагивают многолетнюю дискуссию о содержании милицейской (полицейской) помощи, возможности возложения на полицию задач обслуживания населения, рассмотрения ее как системы массового обслуживания. Применительно к российской милиции и правовому регулированию ее деятельности в специальной литературе отмечалось, что о помощи милиции речь должна вестись лишь как о помощи в восстановлении нарушенного права21. Типичные случаи такой помощи: гражданину, оказавшемуся по причине кражи личных вещей в незнакомом городе без денег и документов, — в отправке его к месту жительства; одинокой женщине, ставшей жертвой квартирной кражи, — в ремонте взломанной входной двери; подкинутому или заблудившемуся ребенку — в доставлении к месту жительства, в детское или медицинское учреждение и т.п. Такие действия способствует формированию позитивного имиджа полиции, более оправданных социальных ожиданий относительно пределов полицейского вмешательства в общественную и частную жизнь. «Настраивая» полицию на такую модель деятельности в современном российском обществе, законодателю в ч. 2 комментируемой статьи следовало оговорить, что полиция оказывает гражданам помощь в пределах не только закона, но и имеющихся материальных и финансовых возможностей.
Вместе с тем, как представляется, гуманистический смысл деятельности полиции — служение человеку, обществу, а не абстрактным «государственным интересам» — не следует абсолютизировать. Думается, что к модному сейчас понятию «государственная услуга» в сфере государственного управления вообще и в сфере обеспечения правопорядка, в частности, следует подходить весьма осторожно. Отметим два принципиальных момента.
Во-первых, государственные услуги должны быть ограничены сферой так называемого «обеспечительного», «созидающего», «положительного» публичного управления22, и им нет места в процессах правоохранительного управления, непосредственно связанного с государственным принуждением и юрисдикционными полномочиями. В этой связи специальные функции в сфере обеспечения правопорядка, национальной безопасности, обороны вообще не могут рассматриваться как государственные услуги23. Что касается монопольного права ряда государственных органов, в т.ч. и полиции, на выдачу различного рода разрешений, лицензий, удостоверительных и регистрационных документов, то повальное институирование их как государственных услуг пока приводит лишь к коммерциализации государственной администрации, ее обрастанию всевозможными посредническими фирмами, как правило, создаваемыми — и небескорыстно — самими чиновниками.
Во-вторых, сервисный, обслуживающий характер деятельности полиции не следует понимать утилитарно и сводить лишь к выдаче различного рода справок или информации (о порядке, например, приема жалоб и заявлений), трактуемой сегодня как государственные услуги.
Обслуживание населения следует понимать как нравственный и организационный принцип функционирования полиции, при котором ее сотрудники должны относиться к каждому гражданину, попадающему добровольно или в силу необходимости в сферу ее юрисдикции, как к клиенту, которому нужно оказать внимание, и сделать это вежливо, культурно, доброжелательно и оперативно.
4. В ч. 3 комментируемой статьи зафиксирован еще один сущностный компонент предназначения полиции — оказание ею содействия федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от формы собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав. Несколько упрощая, можно отметить, что если ч. 2 комментируемой статьи касается отношений полиции с индивидуальными субъектами права, то ч. 3 — с коллективными субъектами. Если в первом случае речь идет о системе социальных взаимодействий полиции с гражданами, то во втором — о взаимодействии с государственными и общественными институтами, их руководящими органами, должностными лицами.
Этимологически термин «содействие» означает помощь, поддержку в каком-нибудь деле, в какой-нибудь деятельности; деятельное участие в чьих-нибудь делах с целью облегчить, помочь, поддержать в какой-нибудь деятельности. Применительно к полиции, как это вытекает из ч. 3 комментируемой статьи, ее «деятельное участие в чьих-либо делах.» ограничивается, во-первых, пределами полицейских полномочий, предусмотренных действующим законодательством, во-вторых, защитой прав субъектов, перечисленных в комментируемой норме. Сочетание двух этих условий, содержащихся в тексте комментируемой нормы, создает определенные трудности в понимании сути правовых предписаний.
С одной стороны, полномочия полиции сосредоточены в законе «О полиции». В соответствии с ним она обязана оказывать содействие, например: организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий (п. 6 ст. 12); следственным органам и органам дознания в задержании лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осуществлении оперативно-розыскных мероприятий и отдельных процессуальных действий (п. 9 ст. 12):учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы в осуществлении розыска и задержании лиц, совершивших побег из-под стражи, лиц, уклоняющихся от отбывания уголовного наказания, от получения предписания о направлении к месту отбывания наказания либо не прибывших к
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 2 (50) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 2 (50) 2011
месту отбывания наказания в установленный в указанном предписании срок (п. 13. ст. 12); пограничным органам федеральной службы безопасности в проведении мероприятий по защите Государственной границы Российской Федерации (п. 30 ст. 12); органам здравоохранения в доставлении в медицинские организации по решению суда лиц, уклоняющихся от явки по вызову в эти организации (п. 35 ст. 12) и т.д.
Конкретные меры по оказанию содействия содержатся в законодательных и подзаконных актах, ведомственных и межведомственных инструкциях. Например, Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (в ред. Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 4-ФЗ) «О Государственной границе Российской Федерации»24 предусматривает, в частности, что МВД Российской Федерации: информирует пограничные органы о состоянии правопорядка в приграничных районах Российской Федерации, выявленных противоправных действиях, преступных группах и лицах, имеющих противоправные устремления в отношении Государственной границы и пограничных органов; обеспечивает участие органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; обеспечивает по представлениям пограничных органов временное ограничение или воспрещение доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи Государственной границы во время проведения пограничных поисков и операций, при отражении вооруженных вторжений на территорию Российской Федерации или воспрепятствовании незаконным массовым пересечениям Государственной границы; обеспечивает общественный порядок при проведении на Государственной границе и в приграничных районах Российской Федерации массовых мероприятий федерального или международного характера (ч. 5 ст. 27).
С другой стороны, перечисленные и аналогичные им меры не являются защитой прав субъектов содействия, поскольку направлены не на содействие в восстановлении нарушенного права, а на содействие в реализации функций, возложенных законодательством на этих субъектов. С этой точки зрения не являются содействием в смысле комментируемой нормы действия органов внутренних дел (полиции), предусмотренные, например, Указом Президента РФ от 14 декабря 1996 г.25, совместным приказом МВД РФ и Федеральной налоговой службы от 30 июня 2009 г.26 и определяющие порядок содействия полиции налоговым органам.
Фактически единственным случаем содействия полиции органам публичной власти, удовлетворяющим условиям ч. 3 комментируемой статьи, является положения п. 36 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции», содержащие оговорку о том, что полиция оказывает содействие государственным и муниципальным органам, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатам представительных органов муниципальных образований и т.д., если им оказывается противодействие илиугрожает опасность.
Представляется, что эта оговорка должна быть отражена и в ч. 3 ст. 1, в противном случае границы полицейского содействия коллективным субъектам права становятся весьма неопределенными, а это при определенных обстоятельствах может сделать полицию заложником политических или административных амбиций чиновников.
5. Оценивая законодательное закрепление назначения полиции, необходимо обратить внимание еще на один важный момент. В отличие от Закона РФ «О милиции», в комментируемом законодательном акте из определения полиции исключено упоминание о том, что ее атрибутивным признаком является применение мер принуждения. Данная новелла имеет глубокий социальный смысл, отражающий, как становление и развитие научных представлений о сущности исполнительной власти вообще и полицейской деятельности, в частности, так и исходные концептуальные посылки позиционирования полиции в современной России.
Констатация принудительного характера полицейской деятельности характерна уже для первых зарубежных и отечественных научных публикаций, появившихся на рубеже ХУШ-Х1Х вв. и посвященных полиции и полицейскому праву. «В настоящее время, — отмечал в начале XX в. В.М. Гессен, — мы понимаем не только в России, но и в Германии, под полицейской деятельностью не административную деятельность вообще, а только определенный вид, определенный род государственной деятельности — деятельность, направленную на поддержание безопасности и порядка, связанную с применением принудительной власти»27.
Полиция как структура принудительного поддержания правопорядка действительно использует для реализации своей компетенции принуждение как в прямых (физическое принуждение, например, задержание, применение силы или специальных средств), так и в опосредованных формах, включающих в себя, как процессуальное принуждение, например арест, так и материальное принуждение — различные проверки, предписания, запреты, ограничения, взыскания и т.д. Однако принуждение как признак полицейской деятельности и значительный объем организационных форм реализации исполнительной властью своей компетенции не должны заслонять того факта, что полицейская деятельность является не только правопринудительной, но и в первую очередь правоохранительной по своей сути, поскольку и применяя право, и обеспечивая его соблюдение или восстановление — охраняет право и соответствующие общественные отношения. «Какие бы виды конкретной (исполнительной) деятельности государства мы ни брали, — отмечал еще в начале прошлого века В. Иозефи,— каждый раз эта деятельность всецело исчерпывается правовой охраной. Содержание всякой исполнительной власти — правовая охрана, а всякая исполнительная власть — правоохранительная.»28.
Более того, зарубежные (Р. Моль, И.Г.Г. Юсти, И. Зоннефельс) и отечественные (И.Е. Андреевский, В.В. Ивановский, И.Т. Тарасов, И.В. Платонов, М.М. Шпилевский, ) классики полицейского права, начиная с конца ХУШ в. и фактически вплоть до начала XX в., в своих трудах настойчиво проводили мысль о необходимости ограничения применения полицейского принуждения
лишь исключительными обстоятельствами социального или природного характера, угрожающими жизни, здоровью граждан, их имуществу, подчеркивая важность применения мер убеждения, которые должны предшествовать принудительному воздействию.
Таким образом, исключение в комментируемой статье из дефиниции полиции констатации принудительного характера ее деятельности означает лишь то, что законодатель закрепляет правоохранительное предназначение полиции в современной России, отводя принуждению важную, но не главенствующую роль.
Список литературы
1. Энгельс, Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. — М., 1978.
2. Нарбутов, Р. В. Программа преобразования полиции Российской Империи // Органы внутренних дел на пути к правовому государству. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. — Вып. 1 / под общ. ред. В.П. Сальникова. — СПб., 1993.
3. Тарасов, Н. Т. Полиция в эпоху реформ. — М.: Юридический вестник, 1885.
4. Лврутин, Ю. Е., Егоршин, В. М., Сальников, В.П., Шапиев, С. М. Преступность, общество, государство: проблемы социогенеза. Опыт междисциплинарного теоретико-прикладного исследования.
- СПб., 2002. - С. 284.
5. Кондратов, Б. П., Соловей, Ю. П., Черников, В. В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». — М.: Проспект, 2009.
6. Старилов, Ю. Н. Административное право: В 2 ч. — Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы.
— Воронеж, 1998.
7. Михелькевич, С. В. Административно-правовые модели регулирования и оптимизации службы в органах полиции (милиции) федеративного государства (сравнительно-правовой анализ теории и практики ФРГ и Российской Федерации) : дис. .канд. юрид. наук. — М., 2010.
8. Гессен, В. М. Лекции по полицейскому праву. — Вып. 1. — СПб., 1908. — С. 21.
9. Нозефи, В. Опыт юридической науки полицейского права. Основные понятия. Материальное полицейское право. — Могилев-Подольский, 1902.
Literature
1. Engels, F. The origin of the family, private property and the state. — Moscow, 1978.
2. Narbutov, R. V. The program of transformation of police of the russian Empire, // The organs
of internal affairs on the way to the law of the state. — Issue 1 / Ed. V.P Salnikov. — St.-Petersburg, 1993.
3. Tarasov, I. S. Police in an epoch of reform. — Moscow, 1885.
4. Avrutin, Y. E., Egorschin, V. M, Salnikov, V. P., Schapiev, S. M. Crime, society, and the state: problems of schizogenesis. The experience of interdisciplinary theoretical and applied research. — St.-Petersburg, 2002.
5. Kondrashov, B. P., Solovey, Y. P., Chernikov, V. V. Commentary to the law Of the Russian Federation «On militia». — Moscow, 2009.
6. Starilov, Y. N. Administrative law. In 2 parts. Part 1: History. Science. Subject. Norms. — Voronezh,
1998.
7. Mikhelkevich, C. V. Administrative-legal regulation model and optimization of service in the bodies of the police (militia) of a federal state (comparative legal analysis of the theory and practice of the Federal Republic of Germany and The Russian Federation) : diss. ... candidate of juridical sciences. — Moscow, 2010.
8. Hessen, V. M. Lectures on the police law. — Vol. 1. — St.-Petersburg, 1908.
9. Io%efi, V. The experience of legal science of the police law. Basic concepts. Financial police law. — Mogilev-Podolsky, 1902.
1 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
2 См.: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (в ред. от 27.07.10) / / Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991.
№ 16. Ст. 503.
3 Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. М., 1978. С. 105.
4 ПСЗ. Т. 31. № 24307.
5 ПСЗ. Т. 31. № 24687.
6 О преобразовании полиции в Империи. СПб., 1913. Приложение № 5. С. 15.
7 ПСЗ. Т. 31. № 24893.
8 ПСЗ. Т. 33. № 26049; Т. 34. №№ 27003, 26692, 26980.
9 ПСЗ. Собр. 2-е. Т. 1. № 449.
10 См.: Журнал Высочайше учрежденного Особого Совещания по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. СПб., 1906.
11 См.: Журнал комиссии по преобразованию полиции в Империи: заседания 24 и 27 апреля 1909 г. // Приложение III к законопроекту о преобразовании полиции (отд. от.). СПб., 1913. С. 1-3.
12 См.: Нарбутов Р.В. Программа преобразования полиции Российской Империи / / Органы внутренних дел на пути к правовому государству. Сб. трудов адъюнктов и соискателей. Выпуск 1 / Под общей ред. В.П. Сальникова. СПб., 1993.
13 Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. М.: Юрид. вестник, 1885. С. 6.
14 Краткая объяснительная записка к Заключению междуведомственной комиссии под председательством сенатора А.А. Макарова по преобразованию полиции в Империи. СПб: Госуд. Тип., 1911. С. 5.
15 См.: Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 8.
16 СЗ РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6536.
17 СЗ РФ. 2010. № 8. Ст. 839.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (50) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (50) 2011
18 Вступительное Слово на Совещании по проекту нового закона о милиции. 6 августа 2010 года Московская область, Горки: / URL: http://Ngews.kremliNo.ru/audio/439
19 https: / / twitter.com/KremliNRussia
20 См.: Аврутин Ю.Е., Егоршин В.М., Сальников В.П., Шапиев С.М. Преступность, общество, государство: проблемы социогенеза. Опыт междисциплинарного теоретико-прикладного исследования. СПб., 2002. С. 284.
21 См. Кондратов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». М.: Изд-во «Проспект», 2009. С. 19 и далее.
22 См.: Старилов Ю.Н. Административное право. В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 161-162.
23 Спорной представляется точка зрения о наличии самостоятельного типа государственных услуг — общественноправоохранительной услуги, под которой предлагается понимать «...общественно-полезную профессиональную деятельность, осуществляемую в интересах граждан, общества и государства специально уполномоченными гражданами Российской Федерации в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности». Михелькевич С.В. Административно-правовые модели регулирования и оптимизации службы в органах полиции (милиции) федеративного государства (сравнительно-правовой анализ теории и практики ФРГ и Российской Федерации): Дисс. .канд. юрид. наук. М., 2010. С. 50.
24 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 17.
Ст. 594.
25 Указ Президента РФ от 14 декабря 1996 г. № 1680 «Об участии органов внутренних дел Российской Федерации в работе по обеспечению поступлений налогов и других обязательных платежей в бюджеты» (с изм. от 25 ноября 2003 г.) / / СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5768.
26 Приказ МВД РФ и Федеральной налоговой службы от 30 июня 2009 г. № 495/ММ-7-2-347 «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений» // Российская газета. № 173. 2009. 16 сентября.
27 Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. Вып. 1. СПб., 1908. С. 21.
28 Иозефи В. Опыт юридической науки полицейского права. Основные понятия. Материальное полицейское право. Могилев-Под., 1902. Ч. 1. С. 23, 31.
УДК 340.111.52 А.Н. Диценко*
Классификация юридических обязанностей государства
Статья посвящена классификации юридических обязанностей государства.
Ключевые слова: юридическая обязанность, юридические обязанности государства.
A.N. Ditsenko* . Classification of legal responsibilities of the state. The article is devoted to the classification of legal responsibilities of the state.
Keywords: legal obligation, legal responsibilities of the state.
Проблема обязанностей может рассматриваться и развиваться в различных её ипостасях, в т.ч. исторической, экономической, философской, социальной, политической, нравственной, психологической, юридической и т.д. Подобно многоаспектности самих обязанностей многоаспектны
— и с учётом целей исследования оправданы — различные подходы к их изучению. При этом в рамках юриспруденции диапазон исследования феномена обязанностей весьма широк, и подходы, наблюдающиеся в отраслевых юридических науках, существенно отличаются от тех, которые сложились в общей теории права. Вместе с тем именно общая теория права разрабатывает те методологические принципы, которые востребуются отраслевыми юридическими науками и трансформируются в них под влиянием предмета исследования и объекта правового регулирования соответствующими отраслями. Именно отсутствие выработанного совокупными усилиями учёных методологического и теоретического подхода к изучению обязанностей не только порождает ряд сложных дискуссионных проблем в теории, но и негативно сказывается на социальной и юридической практике.
В современном отечественном государствоведении нетрудно заметить стремление сконцентрировать в проблеме взаимоотношений общества и личности, государства и гражданина внимание на отдельном, единичном—личности, гражданине. Причём такое стремление, если оно не обусловлено целями исследования, само по себе одностороннее, сопровождается однобокой акцентировкой на свободе, между тем часто упускается из виду что любое право всегда должно быть обеспечено соответствующей обязанностью.
В отечественной юриспруденции изучение обязанностей традиционно ограничивается характеристикой статуса личности. Между тем субъектом юридических обязанностей выступает не только личность, но и государство как особое учреждение, органы публичной власти, их должностные лица и даже многонациональный народ Российской Федерации, суверенитет которого не абсолютен, но в демократическом правовом государстве имеет свои пределы и ограничен принципом разделения властей, а также правами и свободами личности.
* Диценко, Александр Николаевич, адъюнкт факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров Санкт-Петербургского университета МВД России. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: (812) 744-70-68. E-mail: dizenk@mail.ru.
* Ditsenko, Alexander Nikolaevich, the graduated in a military academy of faculty of preparation of scientific and scientific and pedagogical shots of the St.-Petersburg university of the Ministry of Internal Affairs of Russia. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1. E-mail: dizenk@mail.ru.
Статья поступила в редакцию 28 марта 2011 года.
