CC BY
97
^^ Актуальные проблемы конституционного права ^^
К ВОПРОСУ ОБ ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СВЕТЕ ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА О ПОЛИЦИИ
Г.Ф. Скрипкин,
кандидат юридических наук, заместитель начальника Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право Рецензент: А.С. Прудников, доктор юридических наук, профессор
Аннотация. Исследуются полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка. Развитие данных полномочий, вытекающих из конституционного возложения на органы местного самоуправления функции охраны общественного порядка, ранее связывалось с идеей муниципализации милиции. Однако в новом Законе о полиции получила развитие идея централизации и огосударствления полиции.
Ключевые слова: местное самоуправление, охрана общественного порядка, правопорядок, милиция, полиция.
TO THE QUESTION ON PROTECTION OF THE PUBLIC ORDER INSTITUTIONS OF LOCAL GOVERNMENT IN A VIEW OF ACCEPTANCE OF THE LAW ON POLICE
G.F.Skripkin,
candidate of law
Annotation. Powers of institutions of local government in area of protection are investigated the order. Progress of the given powers which are resulting from the constitutional putting on Institutions of local government of function of protection of a public order, earlier contacted idea militias. However, in the new Law on police the idea of centralization has received progress and nationalization of police.
Keywords: local self-management, protection of a public order, the law and order, police.
Сформировавшиеся к середине 90-х годов ХХ в. три уровня публично-властного управления — федеральный, региональный (субъектов Федерации) и местный (муниципальный) в той или иной
мере выполняют задачу обеспечения правопорядка. Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Рос-
Актуальные проблемы конституционного права
сийской Федерации (п. «б» ст. 72 Конституции РФ). В силу того, что охрана общественного порядка — одна из важнейших функций исполнительной ветви государственной власти1, реализация мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, конституционно отнесена к полномочиям Правительства РФ (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Непосредственное решение задач по обеспечению правопорядка в общественных местах возложено законом в настоящее время на полицию, располагающую широким арсеналом юридических средств обеспечения как государственно-правового порядка в целом, так и общественного порядка, в частности.
В то же время, в соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, охрана общественного порядка является функцией органов местного самоуправления. Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка, развивается в Федеральном законе РФ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, согласно которому организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной милицией отнесена к числу вопросов местного значения муниципального района (п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона) и городского округа (п. 9 ч. 1 ст. 16 Закона).
Федеральные законы о местном самоуправлении 1995 и 2003 гг., отнесли к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальной милиции. Тем самым, по сути, впервые в новейшей истории органы местного самоуправления получили возможность самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка на своей территории силами собственных муниципальных правоохранительных формирований.
В то же время, непосредственно формы и способы реализации возложенной задачи охраны общественного порядка, равно как и конкретные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере, в Федеральном законе РФ о местном самоуправлении 2003 г. не указываются. Это делает целесообразным дополнение Закона о местном самоуправлении положениями, раскрывающими содержание основных полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка как относящихся к вопросам местного значения. Конкретные полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка, кроме того, должны закрепляться в уставах муниципальных образований в соответствии с
федеральными законами и законами субъектов Федерации. Отдельные нормы, касающиеся компетенции органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка, могут содержаться и в иных правовых актах.
Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. №>1026-1 «О ми-
3 "
лиции»3, принятый почти два десятка лет назад еще в условиях существования СССР, во многом перестал учитывать потребности активно модернизирующейся современной российской государственности. Существовавшая структура российской милиции, ее кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение перестали соответствовать современным требованиям. За двадцать лет, прошедших со времени вступления в силу Закона о милиции, общественные отношения в стране существенно трансформировались, причем нельзя однозначно сказать, что в сторону всеобщего упорядочения. В советский период деятельность милиции, безусловно, связана со славными вехами, а та внутренняя деградация, которая произошла после, явилась следствием ряда объективных причин: политики либерализма, общественной аномии и несоответствия законодательства потребностям социально-правового регулирования.4 Реформирование устоявшихся в обществе социально-экономических, правовых и моральных институтов, роста преступности сопровождалось снижением эффективности средств укрепления правопорядка, как в целом, так и в сфере охраны общественного порядка, обеспечения личной и общественной безопасности, в частности. Все это привело к тому, что в последние годы исполнение Закона о милиции перестало удовлетворять интересам значительной части российского общества.
Отсутствие взвешенной и целостной концепции развития милиции на момент принятия Закона о милиции привело к тому, что в нем остались без правового регулирования многие важные вопросы, в том числе, касающиеся организационно-правового статуса милиции, форм взаимодействия милиции общественной безопасности с органами местного самоуправления, а также возможности создания местной (муниципальной) милиции.
Напомним, что идея муниципализации милиции ранее связывалась с перспективами выделения Службы милиции общественной безопасности (СМОБ) из ведения МВД России с передачей ее в исключительное ведение органов местного самоуправления, что, как предполагалось, позволило бы создать оптимальную модель полицейской системы, обеспечивающей в своей деятельности разумное сочетание интересов государства и местного само-управления5.
Муниципальная милиция в классическом понимании представляет собой орган местной исполни-
Актуальные проблемы конституционного права
тельной власти, подчиняющийся ей, создаваемый за счет средств местного бюджета и призванный с учетом территориальных особенностей в собственных пределах охранять общественный порядок и обеспечивать безопасность, будучи наделенным правом применения мер принуждения. Муниципальная милиция создается органом местного самоуправления для решения либо всех задач, возложенных законом на милицию, либо только некоторых из них. При этом государственная (федеральная, республиканская) милиция осуществляет в отношении муниципальной милиции лишь некоторые координационные функции. Подчинение, как таковое отсутствует6.
Идея создания российской муниципальной милиции основывается на опыте обеспечения охраны общественного порядка, выработанного развитыми зарубежными государствами, правоохранительная система которых характеризуется высокой степенью децентрализации власти (США, Германия). В этих странах сложилась определенная система, позволяющая эффективно обеспечивать охрану общественного порядка. И ведущее место в ней занимает полиция города или шерифский департамент, организационно входящие в структуру местного самоуправления. Данные правоохранительные подразделения выполняют как обычные полицейские функции, так и реализуют функцию социального обслуживания населения.
Многообразие и относительная самостоятельность выполняемых полицией функций, как правило, находит отражение в ее системно-структурной организации. Во многих странах полиция разделяется на оперативную, наделенную властными полномочиями по применению силы' и так называемую, коммунальную полицию.8 Коммунальная полиция характеризуется, прежде всего, стратегией социального общения и сотрудничества с населением и ориентирована на максимальное ограничение мер принуждения, заменяя их методами убеждения, привлекая, по возможности, к содействию других социальных партнеров, заинтересованных в выполнении поставленных задач, таких, как общественные организации, школа, семья и др.9
В отечественной истории становления и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка выделяются такие противоречивые тенденции, как создание полицейских подразделений при органах местного самоуправления, с одной стороны, и непосредственное исполнение органами местного самоуправления полицейских функций, с другой. Формирование системы органов местного самоуправления и регулярной полиции шло параллельно, а их во многом смешанные полномочия в сфере обеспечения правопорядка развивались как по пути собственного становления и внутреннего самосовершенствования, так и последовательного размежевания компетенции по
мере законодательного закрепления за ними вновь приобретаемых функций и вытекающих из них прав и обязанностей10.
Так, полномочия городской регулярной полиции до реформ 70-80 гг. XVIII в. расширялись до отправления общеадминистративных, судебных и финансовых функций, а в провинциях полицейские функции исполнялись органами местного самоуправления.
Само понятие полиция, введенное Петром I, первоначально означавшее совокупность органов светского управления (т.е. органы общей компетенции в городах, наделенные даже полномочиями по изданию законодательных актов), с течением времени претерпело определенную трансформацию и стало трактоваться как орган, специально созданный для поддержания общественного порядка, спокойствия и безопасности. Примечательно, что до 1782 г. так называемые должностные лица органов местного самоуправления (старосты, сотские, пяти-десятские) в порядке полицейской повинности исполняли функции охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
К концу XVIII в. новую законодательную основу получили как система органов городского самоуправления, так и организационная структура полиции в столичных городах. В XIX в. развитие полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка связано с расширением законодательной регламентации и более того - детализацией собственно полицейских функций, реализация которых прямо направлена на обеспечение правопорядка11.
С укреплением командно-административной системы в советский период развития государственности, милиция преобразовалась в исполнительный орган центральной власти на местах и в организационном плане строилась на принципах двойного подчинения: ее органы находились в ведении соответствующих Советов народных депутатов и подчинялись вышестоящим милицейским аппаратам, возглавляемым Министерством внутренних дел. За все время советской власти (до 1993 г.) милиция всегда оставалась составной частью аппарата государственного управления, не получив организационно-правового оформления как цельная, единая и обособленная на всех уровнях системы МВД России служба.
В начале 90-х годов XX в. в Российской Федерации приобрела широкую популярность идея муниципализации милиции, процесс создания которой стимулировало и то, что подобные формирования стали активно создаваться в этот период в странах «ближнего зарубежья». Сочетание в федеративно-государственном устройстве России двух противоположных принципов - централизации и децентрализации обуславливают необходимость муниципализации милиции, поскольку укрепление
Актуальные проблемы конституционного права
механизмов народовластия связано с повышением роли и ответственности местных властей за обеспечение охраны общественного порядка.
Важным шагом на пути к муниципализации милиции явилось закрепленное в Законе о милиции 1991 г. разделение последней на криминальную милицию (КМ) и милицию общественной безопасности (МОБ), первоначально (до 1999 г.) именовавшуюся местной милицией. Создание МОБ дало положительные результаты в обеспечении охраны общественного порядка, состояние которого всегда было слабым звеном в деятельности милиции. В аспекте приобретения опыта муниципальными органами в сфере организации охраны общественного порядка МОБ рассматривалась как переходная ступень к милиции муниципальной, создание которой — задача следующего этапа развития местного самоуправления в России.
Вместе с тем, разделение милиции на криминальную и общественной безопасности породило ряд негативных последствий, нерешенных и по сей день. Не оправдало себя дальнейшее дробление СКМ и МОБ на самодостаточные службы с узколинейной специализацией, при их бессистемном «повышении престижа». В результате доля должностей старшего и среднего начальствующего состава милиции достигла 57,9%, органы управления и обеспечения поглотили более 40% штатной численности, оказались многократно дублированными, а ответственность за выявление, пресечение, раскрытие, расследование преступлений и обеспечение общественного порядка - размытой. Установление двух источников финансирования подразделений МОБ привело к непрозрачности и запутанности бюджета МВД России; введение «местных» доплат «отдельным» категориям сотрудников отрицательно повлияло на морально-психологический климат милицейских подразделений. Фактически нерешенной осталась и проблема создания муниципальных органов охраны общественного порядка.
МОБ стала составной частью милиции Российской Федерации и вошла в структуру МВД России; это обстоятельство существенно ограничивало права органов местного самоуправления в плане руководства ее деятельностью при решении вопросов охраны общественного порядка. Исключение в Законе «О милиции» 1991 г. из определения милиции общественной безопасности ее второго наименования «местная милиция» в 1999 г. соответствовало положениям Конституции РФ 1993 г., о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, государственная милиция не может одновременно быть местной (муниципальной) милицией. В этой связи под принципом «двойного подчинения» милиции общественной безопасности следовало понимать не подчиненность ее органам местного самоуправления (как это было ранее), поскольку органы
государственной власти не могут подчиняться органам местного самоуправления, а подконтрольность и подотчетность ее муниципальным органам и населению муниципального образования.
В принятом 28 января 2011 г. и вступившим в силу с 1 марта 2011 г. Законе Российской Федерации «О полиции»12 получила развитие идея централизации полиции (ч. 1 ст. 4 Закона) и, как следствие, перевод всей полиции на федеральное бюджетное финансирование (ч. 1 ст. 47 Закона). Последнее позволяет избежать двойного подчинения полиции и обеспечивать единообразный уровень денежного довольствия и социальной защиты сотрудников полиции вне зависимости от регионов. Централизация полиции проявляется в том, что, по сравнению со структурой милиции (разделение милиции на криминальную милицию и милицию общественной безопасности), отсутствует деление полиции на виды. В составе МВД России учреждается единая вертикально организованная система полицейских подразделений, организаций и служб.
Курс на централизацию полиции (ч. 1 ст. 4 Закона о полиции), перевод финансирования всей полиции только из федерального бюджета, означает отказ законодателя, по, крайней мере, на современном этапе, от идеи муниципализации полиции. Последнее ставит вопрос о развитии негосударственных муниципальных органов охраны общественного порядка в России. В сегодняшних условиях, характеризующихся необходимостью завершения федеративной, административной и муниципальной реформ, назрела необходимость создания муниципальных органов охраны правопорядка, деятельность которых соответствовала бы интересам населения конкретных территорий.
Поскольку принятия Федерального закона РФ, регулирующего право формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, не входящих в федеральную систему МВД России, в ближайшее время не ожидается, постольку по-прежнему существует необходимость законодательного разграничения полномочий органов местного самоуправления и органов внутренних дел в рассматриваемой сфере деятельности на территории муниципальных образований. Соответственно, необходимо восстановление оправдавших себя ранее существовавших и налаживание новых форм их взаимодействия в рассматриваемой сфере.
Функциональная активность органов местного самоуправления в правоохранительной сфере в настоящее время, в основном, сводится к организационному обеспечению деятельности по охране общественного порядка.
Роль органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка проявляется в том, что они:
1) принимают участие в координации деятельности правоохранительных органов;
Актуальные проблемы конституционного права
2) создают правоохранительным органам необходимые условия для более результативной работы;
3) формируют в соответствии с законодательством муниципальные органы охраны общественного порядка;
4) принимают участие в комплексном планировании борьбы с преступностью;
5) формируют правоохранительные комиссии и контролируют их деятельность;
6) через общественные советы осуществляют контроль деятельности территориальных органов внутренних дел (ч. 7 ст. 9 и ч. 4 ст. 50 Закона о полиции).
К моменту вступления в силу Закона о полиции сложилось множество форм взаимодействия органов местного самоуправления с органами внутренних дел по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования. Эти формы взаимодействия определяются осуществлением кадровой политики, формами и методами служебной деятельности, правовым положением полицейских, результатами несения службы, характером взаимоотношений полиции с другими органами.
Принятие Закона о полиции, централизующего систему полиции, существенно ограничило формы взаимодействия органов местного самоуправления и полиции в сфере охраны общественного порядка. Так региональные формы организационно-правового взаимодействия и сотрудничества органов местного самоуправления и полиции в сфере обеспечения охраны общественного порядка состоят в:
• определении совместно с начальниками территориальных органов внутренних дел задач по охране общественного порядка, а также согласовании текущих и перспективных планов работы по охране общественного порядка;
• заслушивании отчетов должностных лиц полицейских подразделений (не реже одного раза в год) о своей деятельности перед представительными органами муниципальных образований и гражданами (ч. 3 ст. 8 Закона о полиции);
• создании необходимых материально-технических условий для работы полиции (представление служебных помещений, средств связи, обеспечение сотрудников милиции жилой площадью, выделение мест в детских дошкольных учреждениях их детям и др.);
• принятии предусмотренных законодательством мер, связанных с организацией и проведением публичных мероприятий (собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий);
• взаимодействии муниципальных органов охраны общественного порядка, не входящих в систему МВД, с органами полиции.
Дополнительно можно выделить ряд полномочий местного самоуправления, напрямую не отно-
сящихся к формам взаимодействия с полицией, но, тем не менее, имеющих отношение к сфере охраны общественного порядка:
1) определение задач и разработка мер по соблюдению на территории муниципального образования законов и других правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка;
2) осуществление контроля за состоянием охраны общественного порядка;
3) реализация в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренных законом мер по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка;
4) привлечение граждан, общественных организаций и учреждений к решению вопросов охраны общественного порядка;
5) организация и руководство деятельностью правоохранительных комиссий (административной, по делам несовершеннолетних, наблюдательной), входящих в состав органов местного самоуправления.
Очевидно, что в настоящее время передача функций органов внутренних дел муниципальным службам охраны общественного порядка неизбежно приведет к ломке сложившейся государственной системы охраны правопорядка без замены ее на более совершенную. Перераспределение полномочий в сфере общественного порядка между полицией и органами местного самоуправления должно происходить постепенно, по мере создания соответствующих организационных, в том числе, кадровых, информационных и других предпосылок.
В то же время, как отмечает В.Черников, централизация полиции - мера временная, необходимая на период становления нового органа охраны правопорядка. В дальнейшем режим жесткой централизации будет ослаблен. И вполне допустимо, что речь пойдет даже не о двухуровневой, а о трехуровневой
полицейской системе - федеральной, региональной
" 12
и местной12.
Разделение полиции на криминальную и полицию общественной безопасности (так называемые «общеполицейские» части), федеральные и местные органы, присуще построению полицейских формирований в странах континентальной правовой системы13. Поэтому предстоящее разделение российской полиции на криминальную и полицию общественной безопасности представляется неизбежным, как возвращение к зарубежной практике, так и к собственному опыту.
1 См., напр.: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. - 1997. - №3. - С. 315.
2 Собрание законодательства РФ. - 2003. - N»40. - Ст. 3822; Далее - Закон о местном самоуправлении.
3 Далее - Закон о милиции.
4 Небратенко Г.Г. Возрождение российской полиции: история и
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
современные перспективы // История государства и права. — 2011. — №9. — С. 23.
5 См.: Савюк Л.К. Правоохранительные и судебные органы: Учебник. - С. 261.
6 Кондрашев Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский закон о милиции. - М., 1992. - С. 72.
7 См.: Горшенева И.А. Полиция в механизме современного демократического государства. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. - С. 56.
8 См.: Bittner E The functions of the Police in Modern Society. - P. 78.
9 См.: Police and Order in USA. - NY, 1990. - Р. 137.
10 См.: Цветков В.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопо-рядка: Автореф. дисс. ... канд. юрад. Наук. - М., 2000. - С. 18.
11 Там же. - С. 18-19.
12 Федеральный Закон Российской Федерации от 07 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции» // Собра-ние законодательства РФ, 14 февраля 2011 г. №7. Ст. 900; Далее - Закон о полиции.
13 См.: Черников В. Закон о полиции: новая эпоха перемен // Профессионал. — 2010. — №6. — С. 7.
14 Так, в ФРГ полиция земель («полицейская исполнительная служба») подразделяется на две состав-ные части: униформи-рованную полицию (полиция общественной безопасности или полиция общего назна-чения) и криминальную полицию (уголовный сыск). - См.: Ларичев В.В. Система органов уголовного рас-следования САШ и Германии // Российский следователь. — 2003. — №5. — С. 46.
ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
К.В. Чувилкин,
адъюнкт заочной формы обучения кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 -Конституционное и муниципальное право Научный руководитель: А.С. Прудников, доктор юридических наук, профессор Рецензент: И.В. Гончаров, доктор юридических наук E-mail: [email protected]
Аннотация. Исследуется преемственность конституционного развития Российского государства. Проведение реформ, практика реализации конституционных положений требуют учета преемственного развития общества и соответствия его реальным потребностям. В этой связи преемственность понимается как важнейшее свойство конституционализма и государственности.
Ключевые слова: преемственность, Российское государство, государственность, правосубъектность, континуитет, конституционное развитие.
CONTINUITY OF THE CONSTITUTIONAL DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN STATE
K.V. Chuvilkin,
The postgraduate student of a correspondence mode of study Chairs of Constitutional and Municipal Law Moscow University of Interior Ministry Research specialty: 12.00.02 — Constitutional and municipal law E-mail: [email protected] Supervisor of research: A.S. Prudnikov, Doctor of Laws, professor Reviewer: Igor Goncharov, Doctor of Laws
