CC BY
79
Конституционное право, административное право
УДК 342 + 351.74 Ю.Е. Аврутин*
Конституционализация правового регулирования деятельности российской полиции: аксиологические и формально-юридические аспекты
В статье рассматривается сущность понятия «конституционализация», раскрываются ценностные и формально-юридические аспекты влияния конституционных принципов и норм на правовое регулирование деятельности полиции.
Ключевые слова: конституция, конституционные провозглашения, конституционные нормы, конституционные принципы, конституционные ценности, правовое регулирование деятельности полиции.
Y.E. Avrutin*. Constitutional legal regulation Activity of the Russian police: the axiology and is formal-legal aspects. In article the essence of concept « rinstitutionalization» is considered, valuable and is formal-legal aspects of influence of the constitutional principles and norms on legal regulation of activity of police reveal.
Keywords: constitution, constitutional declarations, constitutional norms, constitutional principles, constitutional values, legal regulation of activity of police.
Среди важнейших политико-правовых преобразований, ознаменовавших период президентский полномочий Д.А. Медведева, можно назвать переименование российской милиции в полицию. Пока можно в большей степени говорить о некоторых социальных ожиданиях, поскольку реакция на это событие в обществе неоднозначная [1], и не в последнюю очередь потому, что население не ощутило каких-либо позитивных перемен в деятельности ведомства [2, с. 3].
Однако значимый сам по себе этот факт начнет нести позитивную содержательную нагрузку, если формирование этого института в правовом и аксиологическом отношении будет тесно увязано с нормами и принципами Конституции Российской Федерации.
Задача непростая, особенно если учесть, что Конституция России не содержит правовых норм, регулирующих организацию и деятельность полиции. На Западе, в частности, в странах ЕС, ситуация иная. Характеризуя ее, П.Н. Астапенко отмечает, что конституции стран ЕС как источник выражения нормативно-правового статуса полиции можно подразделить на две категории:
— конституции, содержащие нормы, предметом правового регулирования которых непосредственно являются органы полиции (прямое конституционно-правовое регулирование), институционализируемые под различными наименованиями: «органы внутренних дел», «полиция», «силы безопасности», «силы правопорядка», «власти, осуществляющие полицейские функции» как конституционно уполномоченный орган исполнительной власти отраслевой компетенции;
— конституции, содержащие нормы, предметом правового регулирования которых являются вопросы общественной безопасности и порядка, а также совокупность ограничений, посредством которых формулируется один из важнейших принципов функционирования полиции — деполитизация.
В системе этих отношений, отмечает автор, органы полиции являются субъектом косвенного конституционно-правового регулирования, действуя в качестве одного из субъектов обеспечения общественной безопасности и общественного порядка (косвенное конституционно-правовое
* Аврутин Юрий Ефремович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
* Avrutin, Yury, the professor of the St.-Petersburg university of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the honored worker of a science of the Russian Federationth, doctor of jurisprudence, the professor of chair of administrative law. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1.
© Аврутин Ю.Е., 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (54) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (54) 2012
Конституционное право, административное право
регулирование). Как правило, конституционно-правовое воздействие на данные отношения осуществляется посредством конституционных норм-принципов [3, с. 130]. «Таким образом, — делает вывод П.Н. Астапенко, — конституционно-правовой статус полиции проистекает из демократических принципов организации государства и общества, сутью которых является безусловное уважение и соблюдение прав и свобод человека» [3, с. 131].
Спорность такого понимания конституционно-правового статуса вообще и полиции, в частности, на мой взгляд, не должна приводить к отрицанию конституционно-правовой обусловленности содержания и правовой регламентации полицейской деятельности в современной России. Подобная обусловленность может быть раскрыта через процессы конституционализации правового порядка в сфере организации и деятельности полиции.
В отличие от узкого подхода к пониманию конституционализации как возведения правовой нормы в ранг конституционного положения [4, с. 113—124], я определяю это явление как процесс проникновения норм конституции и конституционных принципов в качестве обязательных императивов в различные компоненты правовой системы с целью приведения их в соответствии с заданной конституцией моделью общественных отношений. Соответственно, конституционализация правового порядка в сфере организации и деятельности полиции — это процесс проникновения конституционных принципов и норм в полицейское законодательство (дефиниция этого понятия требует самостоятельного рассмотрения, но, по нашему мнению, его основой является Федеральный закон «О полиции», а также принятие в его развития законодательные и подзаконные акты, регламентирующие службу в полиции, социальные гарантии сотрудников органов внутренних дел, организационное построение и состав полицейских сил [см. также: 5, с. 35—40]) и практику его реализации с целью обеспечения конституционной правомерности1 функционирования органов внутренних дел, реализации социального назначения российской полиции, созданной для защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина.
Конституционно-правовая обусловленность содержания и правовой регламентации полицейской деятельности в современной России, помимо очевидного влияния конституции как ведущего онтологического и аксиологического фактора формирования всей системы национального позитивного права и общеправового целеполагания [6, с. 15-32], связана с воспроизведением в законодательстве о полиции конституционных ценностей, лежащих в основе конституционных провозглашений в области прав и свобод человека и гражданина.
В концентрированном виде их «месторасположением» стали предписания статьи первой главы первой и семь статей главы второй Федерального закона «О полиции», закрепившие, соответственно, назначение полиции и принципы ее деятельности.
Ст. 1 закона воспроизводит социокультурную связь национальных представлений о справедливости и нравственности полицейской деятельности с современной моделью функционирования полиции в странах Западной Европы и, отчасти, Северной Америки. (Идея мягкого и гуманного обращения полиции с гражданами, высказанная уже в законах Петра Великого («полиция призирает нищих, защищает старых, по заповедям божьим воспитывает юных»), была одним из исходных пунктов полицейского законодательства Екатерины II, а в более позднем полицейском законодательстве она повторялась несколько раз: полиция «забирает нищих без всякого притеснения и страха, но с осторожностью и человеколюбием», «не причиняет напрасных поклепов, обид и беспокойств», при «поимке разбойников избегает напрасного битья и увечья»; даже при беспорядках и неповиновении законной власти полиция действует сначала «мерами кроткого вразумления». [7; 8, с. 88—96]). С точки зрения конституционной аксиологии эта взаимосвязь отражает процесс интеграции сложившихся в российской культурной традиции представлений о справедливости и нравственности с современными ценностями демократической конституционно-правовой культуры, получивший свое формально-юридическое воплощение в различных источниках конституционного права, в первую очередь, в конституционных провозглашениях в виде норм-принципов, норм-целей, норм-задач.
Как представляется, конституализация правового регулирования деятельности российской полиции на концептуальном уровне отражена в стремлении законодателя закрепить партнерскую модель взаимоотношений российской полиции и общества, ориентированную на сотрудничество полиции с институтами гражданского общества и гражданами в процессе противодействия преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Ошибочно полагать, что эта модель является «изобретением» западных ученых или практиков организации полицейского дела. Нелишне напомнить, что доминирующей идеей российского полицейского права была идея рассредоточения власти между государственными и общественными институтами. «Одно только правительство, без участия органов общественных, — отмечал И.Т. Тарасов, — не в состоянии удовлетворительно выполнить всех взятых на себя ... задач» [9, с. 2].
В основе партнерской модели взаимоотношения полиции и населения лежит ряд важных компонентов. Она предусматривает, в частности, что полиция не стоит над обществом, а служит ему, ориентируясь на сотрудничество с институтами гражданского общества и гражданами в процессе защиты их прав и свобод, противодействия преступности, охраны общественного порядка. Эта модель предусматривает вежливое и внимательное отношение полиции к гражданам, безупречный внешний вид полицейского, разумную открытость полиции для общественного контроля, привлечение граждан к предупреждению противоправных деяний, безнадзорности подростков, наркотизации и алкоголизации населения и т.д. Партнерская модель предполагает, что население является активным участником обеспечения правопорядка, не только непосредственно участвуя в его охране, но и
своевременно информируя полицию о всех «тревожных ситуациях», которые могут угрожать безопасности граждан.
Нормы второй главы ФЗ «О полиции», закрепляющие принципы ее деятельности, по своей сути являются аксиологической и формально-юридической объективацией ведущих конституционных категорий, формирующих институт прав и свобод человека. Систематизированные и сконцентрированные в одной главе, эти принципы как концептуальные идеи функционирования полиции в современной России, взаимоотношений полиции с институтами гражданского общества и отдельными гражданами обретают юридическую природу, превращаясь в нормативные предписания, формирующие юридический каркас той системы координат, в границах которых и должна осуществляться повседневная деятельность полиции.
Эти координаты приобретают особое значение в тех ситуациях, когда сотрудники полиции, применяя управомочивающие нормы, альтернативные нормы, нормы, содержащие оценочные понятия, сталкиваясь в правоприменении с правовыми пробелами или противоречиями законодательства, приобретают дискреционные полномочия. Не менее важно и то, что нормативно закрепленные в виде принципов концептуально значимые руководящие идеи, на которых должна строиться деятельность полиции, обязывают самого законодателя к такому ее правовому регулированию, которое в содержательном плане полностью соответствовало бы указанным принципам.
Необходимо отметить, что практически все правовые предписания главы второй комментируемого закона, тесно взаимоувязаны с положениями главы второй Конституции Российской Федерации, закрепляющей права и свободы человека и гражданина, а также с международно-правовыми актами, устанавливающими стандарты полицейской деятельности, в частности, с Кодексом поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Европейским кодексом полицейской этики, Декларацией основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью, Свода Принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, Основных принципов применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, Декларации о полиции и др.
Конституционализация правового порядка в сфере организации и деятельности полиции, как мы уже отмечали, — это процесс проникновения конституционных принципов и норм не только в полицейское законодательство, но и в практику его реализации. Это предполагает серьезное переосмысление исходных принципов и сложившихся стереотипов организационно-правового строительства российской полиции.
Они складывались десятилетиями, и изменить ситуацию непросто. Дело в том, что сама организация деятельности полиции, существующие приоритеты и критерии оценки эффективности ее функционирования изначально были приспособлены к преимущественному осуществлению уголовноправовой и административной репрессии, ориентированы на достижение статистического благополучия с точки зрения динамики и раскрываемости преступлений, и пока реальной модернизации не подверглись. Об этом свидетельствует, в частности, по-прежнему приоритетное развитие служб криминальной цикла, повышенное внимание к совершенствованию методов оперативно-розыскной деятельности, гипертрофированное внимание к мониторингу статистических показателей состояния преступности.
Не сомневаюсь в необходимости постоянного обновления технического арсенала полицейской деятельности, важности криминалистического и оперативно-розыскного обеспечения предупреждения и раскрытия преступлений. Однако, отдавая предпочтение развитию специальных средств контроля над преступностью, полиция не может стать достаточно открытой в своей работе для гражданского контроля, как это предполагается в ст. 8 ФЗ «О полиции».
В этой связи хотел бы подчеркнуть следующее.
Процессы устойчивого демократического развития ведущих западных государств демонстрируют понимание полиции как системы «гуманного и конституционного применения законной власти в интересах граждан, приверженной концепции использования принципов доверия, альтруизма и содружества и действующей на основе высоких этических стандартов» [10, р. 252].
Реализация этих принципов способствует тому, что полицейский воспринимается гражданами как социальный посредник, профессионально умеющий не только предотвращать и раскрывать преступления, задерживать правонарушителей, но и разрешать конфликты и вести переговоры. Такой подход, очевидно, должен лежать и в основе разработки новых критериев оценки профессионализма российской полиции. В этой связи актуализируется и задача совершенствования деятельности всех сил полиции, несущих службу непосредственно на улицах, в общественных местах. Они были и остаются ближе всего к населению, они более иных сил полиции мобильны и должны быть ориентированы на пресечение правонарушений и преступлений, оказание помощи гражданам, оказавшимся в состоянии, угрожающем их личной и имущественной безопасности. Переход от комплектования и развития этих сил по остаточному принципу
— важный шаг на пути конституционализации организации деятельности полиции.
Этот шаг предполагает поиск и решение проблем, связанных с выполнением конституционных правоположений о разграничении полномочий федерального центра, субъектов федерации и местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка. С принятием ФЗ «О полиции» некая либерализация, связанная с предполагавшейся в начале 90-х гг. прошлого века трехуровневой системой функционирования милиции, включающей федеральный, региональный и местный компоненты, уступила место жестко централизованной федеральной модели построения полиции и федеральному же характеру реализации функций охраны общественного порядка. Эта модель плохо вписывается в идеи федерализма, повышение ответственности региональных органов публичной власти за положение дел на местах.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 2 (54) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (54) 2012
Конституционное право, административное право
При всех плюсах централизации полиции, облегчающей процессы управления ею, крайние формы централизации не просто дистанцируют полицию от населения, но и способствуют ее закрытости от общественного контроля, формированию своеобразной кастовости, круговой поруки, монополизации полномочий в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Это значит, что в перспективе (ближайшей или дальней, что будет определяться процессами демократизации государственно-правового строительства) придется решать вопросы распределения полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами по вопросам охраны правопорядка и противодействия преступности, а также вопросы реализации ст. 132 Конституции РФ, в части первой которой закреплено, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.
Список литературы
1. Всероссийский опрос ВЦИОМ. По репрезентативной выборке опрошено 1600 человек. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://wciom.ru/zh/print_ q.php?_id=713&q_id=51605&date=(дата обращения: 27.02.2011).
2. К вам — ревизор. Глава Счетной палаты Сергей Степашин знает, кто и сколько украл // Аргументы и факты. — 2012. — № 9.
3. Астапенко, П. Н. Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ) : дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2009.
4. Кравец, Н. А. Российская Конституция и конституционализация правового порядка (некоторые вопросы теории и практики) // Журнал российского права. — 2003. — № 11.
5. Черников, В. В. Полицейское законодательство России: состояние и направления развития // Полицейское право. 2005. — № 1 (1).
6. Кокотов, А. Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. — 1998. — № 1.
7. Шеимин, П. Н. Учебник права внутреннего управления (полицейского права). Особенная часть.
— Вып. 6. — Одесса, 1893.
8. Сизиков, М. Н. Полицейская реформа Петра I. // Правоведение. — 1992. — № 2.
9. Тарасов, Н. Т. Очерк науки полицейского права. — М., 1897.
10. Rush, George E. The Dictionary of Criminal Justice. — Third Edition. — The Dusking Publishing Group, Inc., 1991.
1 В нашем понимании этот термин можно рассматривать как некий синоним понятия «конституционная законность» (режим неукоснительного соблюдения конституции и иных конституционно-правовых актов всеми субъектами соответствующих отношений) рассматриваемого во взаимосвязи с положениями ст. 18 Конституции РФ, по смыслу которых права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяя смысл и содержание применения законов, осуществления правоприменительной и правоохранительной деятельности органов внутренних дел.
УДК 342.56(571.6)(082)
Н.В. Бугель*
Совершенствование правоохранительной деятельности (организационно-правовой аспект)
Статья посвящена анализу содержательно-технологической стороны правоохранительной деятельности, осуществляемой государством и выделению ряда проблем в указанной сфере. Проводится анализ реализуемых в последнее время мер по модернизации различных институтов правоохранительной системы.
Ключевые слова: правоохранительная деятельность, правоохранительные органы, правоохранительная функция.
N.V. Bugel*. Improvement of law enforcement activities (organizational and legal aspects).
This article analysis the technical side of law enforcement activities undertaken by the state and the allocation of a number of problems in this area. The analysis of recently implemented measures to modernize the various institutions of the legal system.
Keywords: law enforcement, law enforcement agencies, law enforcement functions
* Бугель, Николай Васильевич, начальник кафедры финансов и налогообложения Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 714-29-20. [email protected]
* Bugel, Nikolay, the head of the finance and taxation department of the Saint Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, doctor of legal sciences, professor. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1.
© Бугель Н.В., 2012
