CC BY
447
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (54) 2012
При всех плюсах централизации полиции, облегчающей процессы управления ею, крайние формы централизации не просто дистанцируют полицию от населения, но и способствуют ее закрытости от общественного контроля, формированию своеобразной кастовости, круговой поруки, монополизации полномочий в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Это значит, что в перспективе (ближайшей или дальней, что будет определяться процессами демократизации государственно-правового строительства) придется решать вопросы распределения полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами по вопросам охраны правопорядка и противодействия преступности, а также вопросы реализации ст. 132 Конституции РФ, в части первой которой закреплено, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.
Список литературы
1. Всероссийский опрос ВЦИОМ. По репрезентативной выборке опрошено 1600 человек. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://wciom.ru/zh/print_ q.php?_id=713&q_id=51605&date=(дата обращения: 27.02.2011).
2. К вам — ревизор. Глава Счетной палаты Сергей Степашин знает, кто и сколько украл // Аргументы и факты. — 2012. — № 9.
3. Астапенко, П. Н. Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ) : дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2009.
4. Кравец, Н.Л. Российская Конституция и конституционализация правового порядка (некоторые вопросы теории и практики) // Журнал российского права. — 2003. — № 11.
5. Черников, В. В. Полицейское законодательство России: состояние и направления развития // Полицейское право. 2005. — № 1 (1).
6. Кокотов, Л. Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. — 1998. — № 1.
7. Шеимин, П. Н. Учебник права внутреннего управления (полицейского права). Особенная часть. — Вып. 6. — Одесса, 1893.
8. Сизиков, М. Н. Полицейская реформа Петра I. // Правоведение. — 1992. — № 2.
9. Тарасов, Н. Т. Очерк науки полицейского права. — М., 1897.
10. Rush, George E. The Dictionary of Criminal Justice. — Third Edition. — The Dusking Publishing Group, Inc., 1991.
1 В нашем понимании этот термин можно рассматривать как некий синоним понятия «конституционная законность» (режим неукоснительного соблюдения конституции и иных конституционно-правовых актов всеми субъектами соответствующих отношений) рассматриваемого во взаимосвязи с положениями ст. 18 Конституции РФ, по смыслу которых права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяя смысл и содержание применения законов, осуществления правоприменительной и правоохранительной деятельности органов внутренних дел.
УДК 342.56(571.6)(082)
Н.В. Бугель*
Совершенствование правоохранительной деятельности (организационно-правовой аспект)
Статья посвящена анализу содержательно-технологической стороны правоохранительной деятельности, осуществляемой государством и выделению ряда проблем в указанной сфере. Проводится анализ реализуемых в последнее время мер по модернизации различных институтов правоохранительной системы.
Ключевые слова: правоохранительная деятельность, правоохранительные органы, правоохранительная функция.
N.V. Bugel*. Improvement of law enforcement activities (organizational and legal aspects).
This article analysis the technical side of law enforcement activities undertaken by the state and the allocation of a number of problems in this area. The analysis of recently implemented measures to modernize the various institutions of the legal system.
Keywords: law enforcement, law enforcement agencies, law enforcement functions
* Бугель, Николай Васильевич, начальник кафедры финансов и налогообложения Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 714-29-20. [email protected]
* Bugel, Nikolay, the head of the finance and taxation department of the Saint Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, doctor of legal sciences, professor. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1.
© Бугель Н.В., 2012
Государство определяет и собственно обеспечивает реализацию на практике множество различных видов деятельности во имя достижения целей политического экономического духовного и другого характера. При этом следует отметить, что названные направления деятельности возможно эффективно реализовывать только в условиях безопасности. Под безопасностью принято понимать состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Именно такое определение содержалось в Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1«0 безопасности». Что интересно, заменивший его Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» понятие «безопасность», по сути, не расшифровывает. К числу субъектов, обеспечивающих безопасность, закон относит достаточно широкий круг государственных органов. Следовательно, обеспечение безопасности, реализуемое системой соответствующих органов, является одним из главных направлений, т.е. функций государства, реализуемых в различных сферах общественных отношений, имеющих целью обеспечить защиту личности общества и государства от внутренних и внешних угроз. Действующее законодательство подразделяет угрозы на внутренние и внешние. К внутренним угрозам следует в первую очередь отнести преступность (терроризм, коррупция, экономические преступления и организованная преступность в целом). Анализ технологического аспекта правоохранительной функции дает основания характеризовать её с позиции таких категорий, как правоохранительная деятельность и правоохранительные органы.
В литературе под правоохранительной деятельностью понимается совокупность применяемых государством средств и методов, обеспечивающих защищенность человека от противоправных действий или бездействий. Одновременно с этим при характеристике правоохранительной деятельности нужно исходить из целей и задач, которые достигаются посредством использования различных форм и специфических средств, а также из того, что она интегрирована в систему обеспечения безопасности страны. При этом цели правоохранительной деятельности соподчинены или вторичны по отношению целям экономического, социального и духовного характера. Исходной закрепленной в праве целью всей правоохранительной системы является защита прав и законных интересов человека и гражданина. Указанный объект правоохранительной деятельности следует характеризовать с позиции межотраслевого свойства, требующей системного и комплексного подхода. В этой связи следует отметить, что государство, исходя из своего предназначения, санкционирует охранительные нормы, а также формирует систему правоохранительных органов. Последние представляют собой совокупность государственных институтов, характеризующихся перечнем специализированных качеств и свойств, которыми наделило их государство в целях осуществления ими правоохранительной деятельности.
При выделении общих черт рассматриваемого вида человеческой деятельности следует отметить, что она прежде всего связана с правовыми нормами публичного права, осуществляется только на основе закона и в большинстве случаев в процессуальной форме. Правоохранительная деятельность характеризуется разнообразием объектов, на которые она оказывает непосредственное или опосредованное влияние.
Приступая к анализу содержательно-технологической стороны правоохранительной деятельности, следует выделить ряд проблем.
Первая кроется в самой сущности человека — его противоречивости, корыстолюбии, желании демонстрировать свою исключительность и т.д.
Вторая проблема просматривается в соотношении между правоприменителем и правовой нормой. Указанное соотношение можно определить как отношение между субъективным и объективным, где правоприменитель выступает как субъективная сторона, норма права — как объективная сторона, где первичная сторона характеризуется определенной совокупностью индивидуальных качеств, влияющих на конкретное решение и результаты правоохранительной деятельности в целом. Следовательно, отношение в правовой сфере зависит не только от закона, но и от личностных качеств самих людей.
Третья проблема связана с возможностями обеспечения правового равенства при наличии существенного неравенства. Обращаясь собственно к равенству, необходимо помнить, что в целом неравенство — это объективная категория, что люди не равны и вне правоохранительной деятельности, их положение и статус оказывали и будут оказывать влияние на различные отношения между собственно «я» и собственно «мы». Другими словами, равенство в идеальном смысле недостижимо, т.е. какие бы законы ни принимались, какие бы совершенные государственные и общественные институты ни создавались, обеспечить совершенство правоохранительной деятельности невозможно. Таким образом, здесь возникает архисложная, значимая проблема для общества и государства: каким образом сопоставить провозглашенное и формально закрепленное равенство с его реальным воплощением на практике. По всей видимости, обеспечить такое равенство невозможно.
Изложенное позволяет отметить, что равенство — это категория идеалистического характера, определяемая объективно-субъективными необходимостями и относящаяся к философским правовым и этическим аспектам. Она являлась, является и, по всей видимости, будет являться постоянным объектом изучения, поскольку затрагивает сущностные интересы человека и его благие намерения создать или, во всяком случае, приблизиться к солидарному учету интересов всех и везде, тем самым обеспечить справедливость между людьми, человеком и государством и т.д.
Исторически сложилось так, что равенство — это не только показатель реальных отношений, отражающихся в равных возможностях, правах и обязанностях, но и инструмент для выравнивания
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (54) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 2 (54) 2012
правого положения отдельных категорий, которые в силу сложившихся обстоятельств ущемлены. Это значит, что относительно реальное внедрение равенства можно обеспечить посредством и в процессе правоохранительной деятельности.
Реализуемые в последнее время меры по модернизации тех или иных институтов правоохранительной системы были соподчинены решению текущих политических и оперативных задач, связанных террористическими проявлениями, ростом коррупции и т.д., которые не повлияли в полной мере на результаты деятельности по защите прав человека и его законных интересов. Последнее вызывает недовольство и постоянную критику правоохранительных структур со стороны широкой общественности. Следовательно, в настоящее время остро стоит вопрос повышения эффективности функционирования правоохранительных органов, совершенствования их деятельности, исходя из реальных интересов человека и гражданина.
Одним из важных направлений совершенствования деятельности государства в правоохранительной сфере является переход стратегическому планированию, поскольку такой подход включает в себя разработку программы развития всей системы структурных элементов на длительную перспективу, формирование научно обоснованных и материально подкрепленных целей. Стратегическое планирование может обеспечить реализацию принципов комплексности, системного подхода при решении задач правопорядка, реальную защиту прав и законных интересов человека и гражданина. Это связано и с тем, что правоохранительные задачи, исходя из своей масштабности и сложности, требуют консолидированного решения со стороны как общественных организаций, так и государственных органов. Механизм стратегического проектирования состоит в определении совокупности мер стратегического характера, которые должны обеспечить стабильное и поступательное развитие всей правоохранительной системы на относительно длительный период. Другими словами, оно должно включать в себя комплекс мер по достижению высокого уровня безопасности, обеспечению социальной стабильности и согласия, что в итоге обеспечит целостность нашей страны и повысит качество жизни населения. К приоритетам следует отнести не только совершенствование деятельности институтов государства, задействованных в реализации правоохранительной функций государства, но и вопросы, связанные с проблемами борьбы с коррупцией, научно-просветительской деятельности, межрегионального взаимодействия, повышения качества образования, расширения участия населения при принятии решений государственными органами и т.д. Предполагаем, что здесь могут возникнуть трудности как при разработке, так и при реализации такого подхода, ибо в настоящее время преобладающим является ведомственное планирование. В свою очередь, опыт свидетельствует, что стратегическое планирование имело место в системе МВД СССР, однако по причинам слабой прогнозируемости и недостаточной ориентации на цели развития, разрыва между заявленными мероприятиями и финансированием, отсутствуя должного организационного начала не обеспечило ожидаемого результата.
Совершенствование деятельности государства по реализации правоохранительных функций во многом зависит от правильности критериев, которые должны соподчиняться и соответствовать в цели деятельности всей правоохранительной системы, т.е. обеспечение реальной гарантированной защиты прав и законных интересов человека и гражданина. Практика свидетельствует, что система оценки правоохранительных органов имеет ведомственный характер, основывающейся на статистической отчетности по определенному числу критериев без выведения интегрированного знаменателя. Характерно и то, что не определен механизм ответственности субъектов правоохранительной деятельности за неэффективное функционирование в рамках достижения конституционной цели.
Считаем, что состояние защищенности, её качество и характеристика должна обладать определенным перечнем критериев оценки. Последние должны соответствовать уровню и конкретно историческому этапу развития государства и общества. При этом они должны быть ранжированы и соподчиненны целям деятельности, т.е. обеспечению реальной защиты прав и законных интересов человека и гражданина.
Существенное влияние на оценку деятельности правоохранительных органов и формирование общественного мнения оказывают средства массовой информации, которые, реализуя функции добычи, интерпретации и распространении информации, сами определяют критерии отборов и степень объективности, т.е. существенным образом влияют на общественное мнение. К сожалению, информация о деятельности правоохранительных органов подается как сенсационно негативное явление, основывающееся зачастую на отдельных фактах преступного поведения отдельных сотрудников. Такой подход является основой для негативных выводов о деятельности правоохранительных органов в целом, что в конечном итоге препятствует взаимопониманию и поддержке их деятельности со стороны населения. В этой связи считаем необходимым отметить, что критическое отношения и выявление недостатков значимы и необходимы для должного функционирования правоохранительных органов. Но так же объективно необходимо и участие средств массовой информации в деятельности по обеспечению правопорядка.
Общественное мнение является одним из сложных и важных социальных явлений, оказывающим влияние на процесс функционирования правоохранительных институтов. Изучению этого феномена посвящено множество работ философов, историков, социологов, психологов, юристов и т.д., в которых предметно исследуются различные аспекты, связанные с природой и условиями его формирования, влияние и его использование при принятии различных управленских решений и т.д. Вместе с тем, среди ученых имеется различные подходы как к определению этого понятия, так и к структуре и содержанию составляющих элементов. Полагаем, множество существующих дефиниций
рассматриваемого феномена можно объяснить его многоаспектностью и сложностью. Считаем, что общественное мнение основывается прежде всего на состоянии удовлетворенности условиями жизнедеятельности, а также возможности реализации интересов. При характеристике общественного мнения следует выделить некоторые его свойства, значимые для правоохранительной деятельности. В частности, оно охватывает значительную часть человеческого общества, может и должно является сигнальной информацией для различных институтов государства, связанной с социальными, экономическими и другими условиями и различными событиями. Социальная значимость правоохранительной функции формирует постоянный интерес и к правоохранительным органам.
Здесь следует отметить и то, что правоохранительные задачи многофункциональны, а их реализация возложена на систему соответствующих институтов государства, деятельность которых вследствие специфики работы не всегда может быть доступна для большинства населения. Следовательно, вопрос возможности обеспечения объективности и компетентности общественного мнения является сложно реализуемым. Хотя следует заметить, что компетентность в значительной степени связана с уровнем правовой культуры населения, полнотой его информирования, его участием в решении правоохранительных задач и т.д. Значимость общественного мнения состоит в том, что оно влияет на систему общественных отношений, являясь при этом ценностной основой для принятия различных управленческих решений. При условии постоянного полного и объективного изучения и анализа можно выявлять как насущные потребности, так и тенденции их развития, и тем самым моделировать различные процессы, связанные с осуществлением правоохранительных функций государства. Более того, можно с полной уверенностью заявить, что степень обязательного учета общественного мнения будет возрастать, кроме того, будет расширяться непосредственное участие населения в формировании правоохранительных институтов. Это позволит и дальше повышать активность населения в общественной жизни, ответственность субъектов правоохранительной системы непосредственно перед гражданами, формировать стабильные связи правоохранительных институтов с населением, преодолевать причины противостояния и т.д. Следует отметить необходимость законодательного закрепления порядка изучения и учета общественного мнения, определить механизмы, позволяющие обеспечить разделение полномочий между субъектами РФ, органами местного самоуправлениями и центром по вопросам, связанным с реализацией правоохранительной функции государства.
Отметим, что в мире имеется свыше двух десятков федеративных государств. Каждое из них имеет свою систему разграничений как предметов введения, так и полномочий. Опыт развитых стран с федеративной системой государственного устройства (ФРГ, США) свидетельствует, что ответственность за охрану правопорядка во многом возложена на местные органы власти, которые имеют в своем подчинении соответствующие полицейские подразделения. Местные органы власти и подчиненные им полицейские структуры наделены большой автономией. Это не означает отсутствия координации между полицейскими структурами и другими правоохранительными органами, скорее, наоборот, децентрализация руководства компенсируется расширением отдельных полномочий федеральных служб и координационных органов.
Модернизация правоохранительной деятельности во многом зависит от психологической готовности власти и её желания идти по пути преобразований по формированию реальной конкурентной среды во всей системе государственных и общественных отношений.
Практика социальных отношений свидетельствует о необходимости периодического проведения перестройки политических институтов государственной власти, адаптации их реальным процессам, протекающим как в обществе, так и в государстве. Настоящий период развития связан с глобализацией, взаимопроникновением правовых систем. Существенное влияние на перестройку всех систем политикоправовых отношений, по всей видимости, все больше будет оказывать повышение социальной активности населения, расширение информационного пространства и т.п.
Таким образом, на повестку дня встает вопрос политико-правого и политико-управленческого проектирования по совершенствованию деятельности государства в правоохранительной сфере. Это связано прежде всего с политико-правовым воззрением высшего политического руководства страны. Вместе с тем многогранность процесса, множественность субъектов, специфика деятельности, а также неоднозначные социально-экономические, политико-правовые и организационные проблемы создают большую сложность при выработке и реализаций государственной политики в названной сфере. Названные обстоятельства не исключают, а наоборот, формируют необходимость концептуального подхода в решении стоящих перед обществом правоохранительных проблем с целью повышения эффективности функционирования институтов государства, что в итоге обеспечит надежную защиту интересов людей и тем самым будет способствовать восстановлению общественного доверия населения к системе государственных органов страны.
Список литературы
1. Быков, Л. В., Кикотъ-Глухоедова, Т. В. Полицейская система современного демократического государства : монография. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. — 303 с.
2. Максимов, Л. Н. Совершенствование стиля управления в горрайорганах внутренних дел: организационный и правовой аспекты : автореферат дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.11 / Акад. упр. МВД РФ. - Москва, 2007. - 22 с.
3. Римский, Л. Е. Совершенствование функциональной структуры системы управления органов внутренних дел: Организационные и правовые аспекты : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.11 / Акад. упр. МВД РФ. - Москва, 2006. - 26 с.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 2 (54) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (54) 2012
4. Аврутин, Ю. Е., Кикотъ, В. Я., Сыдорук, И. И. Правопорядок: Организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации : теоретическое административно-правовое исследование : монография / Моск. ун-т МВД России. Фонд содействия правоохран. органам «Закон и право». — М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2003 (ТУП ИПК Ульян. Дом печати). — 456 с.
5. Бугеяъ, Н. В. Обеспечение функционирования механизма управления органами внутренних дел (правовые, методологические и организационные аспекты) : монография. — СПб: СПб университет МВД России, 2000.
6. Зайков, А. Е. Равенство: новое содержание и заключение для современного общества и государства // Тосударство и право. — 2011. — № 2. — С.101—106.
УДК 342.9 И. В. Ильин*
Характеристика мер административного принуждения как способа предупредительного воздействия на преступность
В статье рассматриваются вопросы применения мер административного принуждения как способа предупредительного воздействия на преступность. Обосновывается необходимость введения административной ответственности потенциальных потерпевших за нарушение правил обеспечения безопасности.
Ключевые слова: меры административного принуждения, административная ответственность, нарушение правил обеспечения безопасности, охранительное предупреждение.
I.V. Ilyin*. Description of action of the administrative enforcement as a way of warning exposure to crime. This paper addresses the application of administrative coercion as a means of preventative impact on crime. The necessity of introducing the administrative responsibility of potential victims for violating security rules.
Keywords: administrative enforcement action, administrative responsibility, violation of safety rules, protective warning.
По мнению многих ученых, предупреждение преступности должно носить системный характер. Так Т.М. Миньковский полагает, что предупреждение преступности — это многоуровневая система мер государственного, общественного и государственно-общественного характера, устраняющих причины и условия преступности либо их нейтрализующих (ослабляющих, ограничивающих) и тем самым обеспечивающих сокращение, а в исторической перспективе — ликвидацию преступности [1, с. 161].
Т.Н. Т оршенков считает, что предупреждение преступлений — это сложная система сдерживающего или упреждающего воздействия на криминогенные явления, процессы (факторы), преследующие цели: а) снижения их криминогенного эффекта вплоть до полного устранения или нейтрализации; б) создания таких условий, которые бы исключали возможность возникновения таких явлений, процессов [2, с. 53].
По мнению профессора Л. Д. Таухмана, предупреждение преступности — это многообразная, многоаспектная, многоуровневая практическая деятельность многочисленных и разнообразных государственных органов, общественных организаций, трудовых коллективов и отдельных граждан, направленная на воспрепятствование совершению преступлений, в т.ч. и на устранение их причин и условий [3, с. 12].
Аналогичные определения содержатся и в трудах других ученых [4]. Сложно спорить с тем, что основным направлением в системе предупреждения преступности является криминологическое воздействие на ее детерминанты. Некоторые авторы видят в качестве эффективного способа профилактики применение уголовного наказания, выполняющего функцию общей и частной превенции. В то же время результативность предупредительного воздействия на преступность во многом зависит от использования всех его направлений.
Так, Е.Н. Пашкова считает вполне очевидным, что одними мерами уголовно-правового характера должного влияния на стабилизацию обстановки в сфере незаконного оборота наркотиков и предупреждение преступлений, совершаемых на ее почве, не добиться. Поэтому автор предлагает совершенствовать в этой области меры административно-правового воздействия [5, с. 5].
А.И. Алексеев полагает, что посредством мер административного принуждения должна осуществляться как ранняя профилактика, так и непосредственная [6, с. 11].
* Ильин, Игорь Вячеславович, ведущий научный сотрудник Филиала ФТКУ «ВНИИ МВД России» по ПФО, доктор юридических наук, доцент.
* Ilyin, Igor Viacheslavovich, senior researcher branch FGKU «Research institute of the Russian interior ministry» on the PFD, LL.D., associate professor.
© Ильин И.В., 2012
