CC BY
151
Н.В. Макарейко
Макарейко Николай Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административного права и процесса Нижегородской академии МВД России
Подзаконное регулирование мер государственного принуждения,
применяемых полицией
Вопросы правотворческой деятельности традиционно находятся в орбите внимания как ученых-правоведов, так и юристов-практиков. Это обусловлено значением нормативной правовой базы для осуществления эффективной юридической деятельности. Логика развития общественных отношений такова, что они все больше нуждаются в правовом опосредовании. Право «завоевывает» все новые «территории» и регламентирует те отношения, которые ранее не выступали в качестве объекта правового регулирования. В этих условиях возникает ряд вопросов, которые требуют незамедлительного разрешения. Во-первых, должны ли данные отношения выступать в качестве объекта правового регулирования? Во-вторых, в каком объеме они должны быть урегулированы правом? В-третьих, кто должен выступать в качестве субъекта правотворческой деятельности и в этой связи каков правовой статус принимаемых нормативных правовых актов?
Начало 2011 года было ознаменовано принятием 7 февраля Федерального закона «О полиции»1, который вступил в силу с 1 марта текущего года. Данный Федеральный закон призван регулировать деятельность наиболее многочисленного правоохранительного органа, в ведении которого сосредоточен наибольший объем правоохранительных задач. Поэтому актуальным видится анализ нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность полиции. Его значимость многократно возрастает в условиях построения правового государства и формирования гражданского общества, когда нормативная правовая база предопределяет качество функционирования органов государственной власти.
Нормативная правовая база традиционно рассматривается в качестве одного из действенных факторов повышения эффективности обеспечения правопорядка. Так, С.Н. Алексеев среди правовых условий эффективности институционно-правового механизма выделяет качество законодательства. При этом следует анализировать качество законодательства как в содержательном, так и в техникоюридическом смысле. В первом случае речь идет об учете при разработке законодательства закономерностей общественного развития. «Здесь имеется в виду соответствие принимаемых правовых норм тем общим и конкретным социально-экономическим, идеологическим, культурно-психологическим и организационным условиям, в которых они будут действовать»2. Что касается технико-юридического соответствия, то здесь необходимо в максимальной мере соблюдать требования юридической техники.
Очевидно, что вышеперечисленным требованиям в полной мере должно соответствовать законодательство, регламентирующее деятельность полиции. При этом значение выполнения этих требований многократно возрастает в связи с тем, что на полицию возложено разрешение достаточно широкого круга правоохранительных задач. Для их разрешения полиция наделена значительными полномочиями по применению мер государственного принуждения.
Законность и обоснованность применения мер государственного принуждения во многом предопределены нормативной правовой базой, посредством которой они закрепляются. С вступлением в силу Федерального закона «О полиции» внесены существенные изменения в регламентацию мер государственного принуждения. Как позитивную тенденцию следует расценивать выделение в отдельную главу применения полицией отдельных мер государственного принуждения3. В эту главу вошли нормы, которые регулируют такие меры государственного принуждения, как задержание (ст. 14), вхождении (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории (ст. 15), оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов (ст. 16).
Обращает на себя внимание более детальная регламентация применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Учитывая значительный правоохранительный потенциал
1 Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-Ф3 «О полиции» // Российская газета. — 2011. — 8 февраля.
2 Алексеев С.Н. Эффективность институционно-правового механизма обеспечения правопорядка: Дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2011. — С. 118.
3 Глава 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-Ф3 «О полиции» // Российская газета. — 2011. — 8 февраля.
данных мер государственного принуждения вполне закономерным видится такое законодательное решение. Вместе с тем, следует отметить более детальное изложение оснований и порядка применения вышеназванных мер. Ранее они были урегулированы пятью статьями (ст. 12—16 Закона РФ «О милиции»), в то время как в настоящее время применению данных мер посвящено семь статей (ст. 18—24 Федерального закона «О полиции»). Закономерно возникает вопрос: можно ли говорить о переходе количественных изменений в качественные?
Анализ норм Федерального закона «О полиции» позволяет заключить, что регламентация мер государственного принуждения не ограничивается исключительно статьями 12—24 данного Федерального закона. Значительный объем мер государственного принуждения сотрудники полиции вправе применять в соответствии со статьей 13 Федерального закона «О полиции». Так, в данной статье закреплено право сотрудников полиции на применение ряда мер предупреждения, пресечения и процессуального обеспечения.
К мерам предупреждения, которые вправе применять сотрудники полиции, относятся следующие: проверка документов, удостоверяющих личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом; проверка у граждан, должностных лиц, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) и иных документов на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности, контроль (надзор) за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством РФ (п. 2); применение в процессе контроля (надзора), осуществляемого в соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 12 Федерального закона «О полиции», предусмотренных федеральным законом мер наблюдения за ходом социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы (п. 11); внесение представлений об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению преступлений и административных правонарушений (п. 12); участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене либо осуществление досмотра самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами (п. 16); личный осмотр граждан, находящихся при них вещей при проходе на территории сооружений, на участки местности либо в общественные места, где проводятся публичные и массовые мероприятия, с применением в случае необходимости технических средств (п. 18); недопуск граждан при отказе подвергнуться личному осмотру на такие территории, участки местности и в общественные места, где проводятся публичные и массовые мероприятия (п. 18); остановка транспортного средства, если это необходимо для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения (п. 20); проверка документов на право пользования и управления транспортными средствами, документов на транспортные средства и перевозимые грузы, наличие страхового полиса обязательного страхования гражданской ответственности владельца транспортного средства (п. 20); осмотр транспортных средств и грузов при подозрении, что они используются в противоправных целях, с составлением соответствующего акта (п. 20); изменение организации движения на отдельных участках дорог при проведении публичных и массовых мероприятий и в иных случаях в целях создания необходимых условий для безопасного движения транспортных средств и пешеходов либо если пользование транспортными средствами угрожает безопасности дорожного движения (п. 20); временное ограничение или запрещение дорожного движения на железнодорожных переездах, не отвечающих правилам их содержания в безопасном для дорожного движения состоянии (п. 20); ограничение проведения на дорогах ремонтностроительных и других работ, осуществляемых с нарушением требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения (п. 21); вхождение беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения в помещения, занимаемые частными детективами и частными охранными организациями, а также в помещения образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку и повышение квалификации частных детективов и работников частных охранных организаций, в целях выполнения возложенных на полицию обязанностей по контролю за соблюдением законодательства РФ в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности; осмотр мест хранения специальных средств и огнестрельного оружия; проверка организации охраны, осуществляемой частными охранными организациями, на соответствие установленным правилам (п. 24); требование от граждан соблюдения пропускного и внутриобъектового режимов на охраняемых полицией объектах; досмотр и (или) осмотр граждан, осмотр находящихся при них вещей, досмотр и (или) осмотр транспортных средств при въезде на охраняемые объекты и выезде с охраняемых объектов (п. 25).
Мерой предупреждения является также задержание (ст. 14 Федерального закона «О полиции»), но только в том случае, если применяется в отношении лиц, предпринявших попытку самоубийства либо имеющих признаки выраженного психического расстройства и создающих своими действиями
опасность для себя и окружающих, — до передачи их в лечебные учреждения либо по месту жительства (п. 11ч. 2 ст. 14); лиц, совершивших побег из психиатрического лечебного учреждения или скрывающихся от назначенной судом недобровольной госпитализации в такое учреждение, — до передачи их в психиатрическое лечебное учреждение (п. 12 ч. 2 ст. 14). Важную роль в правоохранительной деятельности полиции играет реализация такой предупредительной меры, как вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории для спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях (п. 1 ч. 3 ст. 15).
Эффективной мерой предупреждения является оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов при ликвидации последствий аварий, катастроф природного и техногенного характера и других чрезвычайных ситуаций, при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и (или) эпизоотий (п. 1 ч. 2 ст. 16).
Сотрудники полиции имеют право применять в качестве меры предупреждения огнестрельное оружие для обезвреживания животного, угрожающего жизни и здоровью граждан и (или) сотрудника полиции (п. 1 ч. 3 ст. 23); для производства предупредительного выстрела, подачи сигнала тревоги или вызова помощи путем производства выстрела вверх или в ином безопасном направлении (п. 4 ч. 3 ст. 23).
Существенным потенциалом отличаются меры пресечения, применяемые полицией. Пресечение — особая (и самостоятельная) правовая форма государственного принуждения, суть которой в том, чтобы пресечь, то есть прекратить, наличное, возникшее или длящееся противоправное действие, правонарушение. В процессе пресечения могут прекращаться не только проступки, но и преступления; противоправные действия как граждан, так и организаций, предприятий, учреждений1.
Сотрудники полиции наделены правом применения следующих мер пресечения2: требование от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов избирательных комиссий, комиссий референдума, а также деятельности общественных объединений (п. 1); доставление граждан, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации; доставлять по письменному заявлению граждан в медицинские организации либо в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции находящихся совместно с ними в жилище граждан в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, если есть основания полагать, что они могут причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб имуществу (п. 14); выдача руководителям организаций обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений требований авиационной безопасности и проверка исполнения этих предписаний; при наличии информации о возможном нарушении требований авиационной безопасности на воздушном судне сопровождение его во время полета; задерживание багажа, груза и почты, содержащих предметы и вещества, запрещенные к перевозке воздушными судами (п. 27). К числу важных мер пресечения относятся задержание3, применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия4.
Специфика правоохранительной деятельности полиции такова, что она создает необходимые условия для функционирования других органов, что во многом достигается за счет применения мер процессуального обеспечения. Статьей 13 Федерального закона «О полиции» предусмотрено право сотрудников полиции применять следующие меры процессуального обеспечения: вызывать в полицию граждан и должностных лиц (п. 3); подвергать приводу в полицию в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову (п. 3); требовать от граждан (групп граждан) покинуть место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, если это необходимо для проведения следственных действий, оперативно-розыскных мероприятий, документирования обстоятельств совершения преступления, административного правонарушения, обстоятельств происшествия для сохранения следов преступления, административного правонарушения, происшествия, для обеспечения безопасности граждан; в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан не допускать их на отдельные участки
1 Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. — Воронеж, 1991. — С. 91.
2 Данные меры предусмотрены статьей 13 Федерального закона «О полиции».
3 Эта мера регламентируется статьей 14 Федерального закона «О полиции». Исключение составляют случаи применения задержания по основаниям, предусмотренным пунктами 11 и 12 части 2 статьи 14 Федерального закона «О полиции».
4 Эти меры подробно изложены в главе 5 Федерального закона «О полиции». Не выполняет функции пресечения применения огнестрельного оружия в соответствии с пунктами 2 и 4 части 3 статьи 23 Федерального закона «О полиции».
местности и объекты либо обязывать оставаться на соответствующих участках местности и объектах или покинуть их (п. 7); доставлять граждан в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение (п. 13); производить регистрацию, фотографирование, аудио-, кино- и видеосъемку, дактилоскопирование лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, заключенных под стражу, обвиняемых в совершении преступления, подвергнутых административному наказанию в виде административного ареста, иных задержанных лиц, если в течение установленного срока задержания достоверно установить их личность не представилось возможным, а также других лиц в соответствии с федеральным законом (п. 19); применять меры государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц (п. 30).
Ряд мер процессуального обеспечения, применяемых сотрудниками полиции, предусмотрены статьей 27.1 КоАП РФ. К их числу относятся доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности. Применение данных мер предусмотрено пунктом 9 статьи 13 Федерального закона «О полиции».
Сотрудники полиции наделены широкими юрисдикционными полномочиями по привлечению к административной ответственности (ст. 23.3 КоАП РФ). Вместе с тем, следует отметить тенденцию к сокращению категорий дел, отнесенных к ведению сотрудников полиции. Такое положение обусловлено тем, что законодателем определен вектор на передачу основного объема дел об административных правонарушениях судьям (ст. 23.1 КоАП РФ) с целью обеспечения более полного и объективного рассмотрения данных категорий правовых споров. Из всей системы административных наказаний, установленных статьей 3.2 КоАП РФ, сотрудники полиции вправе применять только два вида наказаний: предупреждение (ст. 3.4 КоАП РФ), административный штраф (ст. 3.5 КоАП РФ).
Сотрудники полиции наряду с административными наказаниями вправе применять меры дисциплинарного взыскания, но это осуществляется в рамках внутриорганизационных отношений. Вопросы системы и применения дисциплинарных взысканий должны регулироваться дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации (ч. 2 ст. 39 Федерального закона «О полиции»), который должен быть утвержден Президентом РФ.
Приведенный перечень мер государственного принуждения далеко не исчерпывающий. Многие из мер государственного принуждения, которые вправе применять сотрудники полиции, установлены отраслевым законодательством. Вместе с тем, следует иметь в виду, что реализация мер государственного принуждения должна осуществляться в точном соответствии с требованиями законности. Это напрямую предопределено статьей 6 Федерального закона «О полиции», где закреплено, что полиция осуществляет свою деятельность в точном соответствии с законом, а всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.
Проблема нормативного правового закрепления мер государственного принуждения, применяемых полицией, находится в русле закрепления мер государственного принуждения вообще. Очевидно, что не представляется возможным разработка единого Кодекса государственного принуждения полиции, но идти по пути формирования единых кодифицированных актов, которые бы включали меры государственного принуждения в рамках отрасли права, вполне реально и необходимо. Особенно остро данная проблема стоит в административном праве, которое содержит самый существенный потенциал мер государственного принуждения, применяемых полицией. Если в настоящее время кодифицирован только институт административной ответственности и меры обеспечения производства по делам об административном правонарушении, то в перспективе необходимо принять действенные меры по кодификации других видов административного принуждения и, прежде всего, мер административного предупреждения, что обусловлено основаниями применения названных мер. На данную проблему обращается внимание и зарубежными авторами. Так, В.А. Круглов, рассматривая характеристику мер административного предупреждения по законодательству Республики Беларусь, делает вывод о «необходимости закрепления их в разрабатываемом Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях, а положений об их исполнении — в Процессуально-исполнительном кодексе по делам об административных правонарушениях»1.
1 Круглов В.А. Производство по делам об административных правонарушениях. — М.; Мн., 2002. — С. 190.
Многие меры государственного принуждения, применяемые полицией, будучи закрепленными в Федеральном законе «О полиции», не могут быть применены без подзаконного нормативноправового регулирования, так как в законах отсутствует реальный механизм правоприменения. Очевидно, что не всегда объемы закона позволяют детально прописать характеристику конкретной меры принуждения и механизм реального применения, но такая необоснованная экономия в ряде случаев приводит к существенным ошибкам на уровне подзаконного регулирования и, как результат, к нарушениям прав и свобод граждан и юридических лиц, в отношении которых полиция применяет меры государственного принуждения.
Анализ положений Федерального закона «О полиции» позволяет заключить, что законодатель пошел по пути широкого применения подзаконного регулирования. Данный нормативный правовой акт предполагает принятие порядка двухсот нормативных правовых актов Президентом РФ, Правительством РФ, федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Так, ссылки на правотворческие полномочия Правительства РФ по применению мер государственного принуждения предусмотрены восемь раз. Вместе с тем, этим далеко не исчерпывается подзаконное нормативное правовое регулирование. Например, перечень состоящих на вооружении полиции специальных средств, огнестрельного оружия и патронов к нему, боеприпасов устанавливается Правительством РФ (ч. 2 ст. 18). При этом только статьи 12—13 Федерального закона «О полиции» предполагают принятие шестидесяти четырех подзаконных нормативных правовых актов различной юридической силы. Так, в соответствии с частью 2 статьи 27.6 КоАП РФ условия содержания задержанных лиц, нормы питания и порядок медицинского обслуживания таких лиц определяются Правительством РФ. Согласно части 11 статьи 27.10 КоАП РФ изъятые вещи, подвергающиеся быстрой порче, в порядке, установленном Правительством РФ, сдаются в соответствующие организации для реализации, а при невозможности реализации уничтожаются, а согласно части 12 статьи 27.10 КоАП РФ изъятые наркотические средства и психотропные вещества, а также этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, не отвечающие обязательным требованиям стандартов, санитарных правил и гигиенических нормативов, подлежат направлению на переработку или уничтожению в порядке, установленном Правительством РФ. Образцы подлежащих уничтожению наркотических средств и психотропных веществ, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции хранятся до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.
Освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и оформление его результатов, направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ (ч. 6 ст. 27.12 КоАП РФ).
Согласно части 5 статьи 27.13 КоАП РФ задержание транспортного средства соответствующего вида, возврат транспортного средства, оплата расходов за хранение, а также запрещение эксплуатации транспортного средства осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
Будучи реалистами, мы считаем, что следует вести планомерную работу по систематизации мер государственного принуждения, применяемых сотрудниками полиции. Первым шагом должно быть исключение правотворческих полномочий федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Так, применение дисциплинарной ответственности должно регламентироваться дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Президентом РФ (ч. 2 ст. 39 Федерального закона «О полиции»). Здесь не следует допускать принятия приказа федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Следующим шагом могло быть сокращение правотворческих полномочий Президента РФ и Правительства РФ, закрепление четкого механизма применения мер государственного принуждения в федеральных законах.
