CC BY
302
B.C. Вирабов
Вирабов Вартан Самсонович — главный эксперт организационного управления Договорно-правового департамента МВД России, адъюнкт факультета подготовки научных и научнопедагогических кадров Академии управления МВД России
Нормативная правовая регламентация деятельности полиции современной России: проблемы демократизации
Реформирование организации и деятельности современных правоохранительных органов предопределено существующими вызовами в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. Необходимость высокоэффективного ответа существующей преступности, объективно предполагает проведение принципиальных преобразований органов исполнительной власти, осуществляющих решение задач в сфере правоохраны. В этой связи Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-Ф3 «О полиции»1, которым были внесены принципиальные изменения в нормативное правовое регулирование деятельности органов внутренних дел. Этот закон стал основополагающим нормативным правовым актом высшей юридической силы, положенным в основу нормативного правового регулирования деятельности наиболее многочисленного правоохранительного органа, который призван решать широкий круг правоохранительных задач.
В существующих условиях современное государство должно обладать мощным правоохранительным потенциалом, что предопределено необходимостью давать должный ответ существующим внутренним и внешним вызовам, высоко эффективно обеспечивать защиту существующих общественных отношений от реальных и предполагаемых угроз. Очевидно, что государство несет существенные расходы по содержанию армии и органов обеспечения правопорядка и безопасности, но это является обязательным условием современного государственного строительства. Нельзя соглашаться с разрушительной риторикой псевдо либералов о необходимости демонтажа армии, органов безопасности и правоохраны, так как реализация таких идей несет в себе серьезную опасность и может повлечь за собой утрату государственности. Не следует пугать общественность сползанием Российской Федерации к полицейскому государству. «Правоохранительная деятельность, направленная на охрану правопорядка и обеспечение безопасности граждан, — эта деятельность, имманентно присуща любому государству. С этой стороны любое государство, — буржуазное и социалистическое, исламское и христианское, правовое и авторитарное, — если оно серьезно выполняет функции по охране правопорядка и обеспечению безопасности в стране, выступает как система правоохранительных органов, среди которых особое место занимают надзорно-принудительные или полицейские органы. Поэтому любое государство, даже правовое, сохраняет черты полицейского государства (Polizeistaat)»2.
Очевидно, что в термин «полицейское государство» сегодня пытаются вложить исключительно негативное содержание, акцентируя внимание на возможность незаконного ограничения прав и свобод граждан со стороны правоохранительных органов, на произвол со стороны последних. Вместе с тем, вектор деятельности правоохранительных органов в первоочередном порядке направлен на защиту прав и свобод граждан и, к сожалению, имеющие место незаконные ограничения, факты необоснованного применения мер государственного принуждения не в коей мере не могут свидетельствовать в пользу отказа от правоохранительных органов. В этой связи не утратили актуальности высказывание известного российского юриста И.Е. Андриевского, который отмечал, что использование термина «полицейское государство» в большинстве случаев лишено обоснования: «Такое воззрение вытекает из смешения понятия государственной полицейской деятельности и тех нередко встречаемых в практической жизни насилия и несправедливостей со стороны органов исполнительной полиции, что вовсе не вытекает из существа полицейской деятельности, но, напротив, прямо ему противоречит»3.
Более того, эффективно действующая полиция является неотъемлемым институтом любого демократического общества.
Предупреждение злоупотреблений и нарушений в деятельности правоохранительных органов во многом предопределено качественным нормативным правовым обеспечением, что является обяза-
1 О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-Ф3 // Российская газета. 2011. 8 февраля.
2 Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. A.B. Куракина. М., 2004. С. 24.
3 Андриевский И.Е. Полицейское право // Российской полицейское (административное) право: Конец XIX—XX: хрестоматия / сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 52.
тельным условием построения правового государства и функционирования гражданского общества. В этой связи принятие Федерального закона «О полиции» можно рассматривать как поворотный момент в этом направлении.
Разработчики закона положили в основу нового закона положения Закона РФ «О милиции». В этой связи целесообразным видится проведение краткого ретроспективного анализа названного нормативного правового акта. Следует отметить, что он был принят еще до вступления в силу Конституции РФ и не претерпел принципиальных изменений. По мнению одного из разработчиков В.В. Черникова, эти изменения и дополнения были предопределены принятием более двадцати федеральных законов. «Произошла корректировка обязанностей и правомочий милиции, с учетом потребностей времени и изменявшихся условий уточнены вопросы, связанные с организацией милиции и органов внутренних дел в целом. Известную корректировку претерпели нормы, качающиеся прохождения службы в милиции. Существенные новеллы внесены в систему гарантий социальной защиты сотрудников. Уточнены порядок финансирования милиции»1.
Необходимость разработки закона о милиции было предопределено масштабными социальноэкономическими преобразованиями, прежде всего, переходом к рыночным отношениям. При этом были законодательно закреплены на законодательном уровне международные обязательства, вытекающие из Венских договоренностей и международные стандарты, регулирующие поведение должностных лиц по охране правопорядка, применению силы, специальных средств и оружия. При этом остро стоял вопрос департизации милиции, законодательного закрепления социальных гарантий сотрудников милиции, переименовании милиции в полицию, закреплению порядка применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Многие вопросы, решение которых сегодня воспринимается как вполне закономерное, в начале 90-х годов XX столетия имели весьма важное значение. Например, вопрос департизации в дальнейшем нашел свое решение в Федеральном законе «Об общественных объединениях».
Очевидно, что Закон РФ «О милиции» явился первым статусным законом в правоохранительной сфере. Его принятие позволило перевести на новый качественный уровень защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, защиту существующих форм собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, стало мощным импульсом для развития правоохранительного законодательства.
Разработчикам Закона РФ «О милиции» удалось решить важную задачу, а именно, ограничить функции милиции, что названо одним из активных участников законопроектной деятельности Б.П. Кондрашовым «деуниверсализацией»2. Такое законодательное решение позволило сконцентрировать деятельность милиции непосредственно на деятельности по противодействию коррупции.
Сравнительный анализ системы разрозненных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность милиции, позволяет заключить, что произошло значительное расширение ее прав. Такое положение вызвало определенные опасения о милитаризации деятельности исполнительной власти. Вместе с тем, это не в коей мере не соответствовало действительности. Многие полномочия милиции до вступления в силу Закона РФ «О милиции» не получали законодательного опосредования и регламентировались значительным количеством подзаконных нормативных правовых актов. Эти пробелы преодолевались путем использования традиций и опыта правоохранительной деятельности, то есть явочным порядком, что в условиях формирования правового государства было недопустимым. При сложившейся ситуации сами сотрудники были незащищены, так как отсутствие четко определенных полномочий в ряде случаев ставило под сомнение законность деятельности сотрудников милиции, дела их уязвимыми перед субъектами контрольно-надзорной деятельности. В этой связи был четко закреплен порядок применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия.
Значительное внимание было уделено вопросу социальной защищенности сотрудников милиции. Для решения этой задачи была закреплена контрактная система прохождения службы, закреплена сорокачасовая рабочая неделя, введены компенсации за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни, сверхурочную работу. Сотрудники милиции получили право объединяться в профессиональные союзы для защиты своих прав и свобод в связи с осуществлением своей деятельности. Социальная защищенность сотрудников милиции была поднята на должный уровень, что нашло отражение в обязательном страховании жизни и здоровья, праве на дополнительный отпуск за выслугу лет, на бесплатный проезд в общественном транспорте, льготы в обеспечении жильем, телефонной связью, внеочередном предоставлении мест в дошкольных учреждениях и других правах.
1 Черников В.В. Закон Российской Федерации «О милиции» пятнадцать лет спустя // Закон Российской Федерации «О милиции» 15 лет на защите прав и свобод граждан: материалы конференции 21 апреля 2006 г. М., 2006. С. 36.
2 Кондрашов Б.П. Концептуальные положения Закона Российской Федерации «О милиции» и проблемы их формирования // Закон Российской Федерации «О милиции» 15 лет на защите прав и свобод граждан: материалы конференции 21 апреля 2006 г. М., 2006. С. 19.
И все же следует акцентировать внимание на правовой защищенности сотрудников милиции, дефицит которой в условиях вседозволенности 80-90-х годов XX столетия они ощущали особенно остро. Для решения этой важной задачи была закреплена обязанность исполнении всеми лицами законных требований сотрудников милиции, презумпция законности его действий; недопустимости вмешательства в деятельность должностных лиц милиции, прямо не уполномоченных на то законом субъектов; распространения на сотрудников милиции положения законодательства об обстоятельствах, исключающих преступность деяния; прав на постоянное ношение специальных средств и огнестрельного оружия.
Признавая значение Закона РФ «О милиции», следует констатировать, что двадцатилетний период потребовал принципиального законодательного переосмысления основных положений, регламентирующих деятельность наиболее многочисленного правоохранительного органа. Одной из наиболее важных детерминант реформирования законодательства явилось недовольство общественности деятельностью милиции и глубокая озабоченность со стороны высшего руководства государства низкой эффективностью деятельности органов внутренних дел, высоким уровнем коррумпированности. Это привело к изданию Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»1, где была определена необходимость модернизации существующей структуры органов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материально-технического обеспечения милиции.
Основная задача реформы — вывести систему МВД России на новый качественный рубеж развития. Функционально и организационно она должна обеспечивать удовлетворение потребностей общества в надежной защите прав и свобод граждан, эффективно противодействовать преступности, обеспечивать порядок на улицах и в других общественных местах2.
Осознавая роль данного федерального закона, отечественный законодатель пошел на беспрецедентный в российской законодательной практике шаг — общественное обсуждение законопроекта с активным использованием сети Интернет, что свидетельствует о максимальном соблюдении демократических процедур при принятии Федерального закона «О полиции».
Многие граждане, которые обсуждали проект Федерального закона «О полиции», полагали, что речь идет о простой замене названия милиции на полицию, думая о минимизации изменений норм, регулирующих деятельность милиции-полиции. Вместе с тем, анализ норм указанного закона позволяет заключить, что в данном случае имеет место принципиальное реформирование нормативной правовой базы органов внутренних дел. В этой связи Статс-секретарь — заместитель министра внутренних дел С.П. Булавин обратил внимание, что в ходе реформирования МВД России была поставлена задача законодательного закрепления такой модели деятельности, которая позволяет сконцентрировать деятельность на обеспечении правопорядка и защите прав и свобод граждан3.
В условиях правового государства требует формирование нового облика полиции, основанного на всемерной поддержке ее со стороны населения. В соответствии с частью 6 статьи 9 Федерального закона «О полиции»: «Общественное мнение (курсив наш. — В.В.) является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел». Это требует всемерного перестроения деятельности полиции, которая должна эффективно решать стоящих правоохранительных задач, а с другой стороны, она должна быть понятна для населения, нести минимальный правоохранительный потенциал. В этой связи к числу приоритетных принципов деятельности полиции отнесен принцип соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина4, а пунктом 2 части 4 статьи 5 Федерального закона «О полиции» закреплено, что при обращении к гражданину сотрудник полиции обязан «в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина».
Таким образом, Федеральный закон «О полиции» стал очередным шагом на пути к демократизации правоохранительных органов.
Новый закон о полиции конкретизировал основные направления деятельности полиции5, которые были скорректированы с учетом новых социально-экономических реалий, ограничил полицию от несвойственных направлений деятельности. Как было указано выше, значительное внимание уделено принципам деятельности полиции, которые впервые получили текстуальное закрепление и не просто перечислены, а были детально прописаны в федеральном законе6. Это не только позволило сформировать общее видение полицейской деятельности, но, что немаловажно в современных условиях, оп-
1 О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 24 декабря 2009 года № 1468 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 52, ст. 6536.
2 См.: Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (поглавный) / Ю.Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соловей, В.В. Черников. М., 2011. С. 3.
3 См.: Фалалеев М. Рожденная без революции // Российская газета. 2010. 12 августа.
4 Статья 5 Федерального закона «О полиции».
5 Статья 2 Федерального закона «О полиции».
6 Глава 2 Федерального закона «О полиции».
ределить основной вектор правотворческой деятельности. Значительное внимание уделено правам и обязанностям полиции1, которые по сравнению со статьями 11—12 Закона РФ «О милиции» получили детальное закрепление. Редакция данных норм дана с учетом отраслевого законодательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел.
Одной из значимых новелл Закона «О полиции» явилась глава 4 «Применение полицией отдельных мер государственного принуждения». В ней получили юридическое опосредование наиболее часто применяемые полицией меры государственного принуждения: задержание, вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов. Такое законодательное решение позволило четко закрепить требования, которые должны быть исполнены при реализации мер государственного принуждения полицией.
Значительные изменения коснулись правовых норм, регламентирующих применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия. Сравнительный анализ законодательства, регламентирующего применение милицией мер государственного принуждения, позволяет сделать вывод, что, с одной стороны, наблюдается преемственность, так как в Законе о милиции в разделе IV были зафиксированы условия, основания и порядок применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, то есть специальных мер административного принуждения, но с другой стороны, недостаточно внимания было уделено правовой регламентации остальным мерам государственного принуждения, правом применения которых была наделена милиция. Это позволяет констатировать, что разработчики Федерального закона «О полиции» в значительной мере устранили важный правовой пробел, что нашло выражение в правовом закреплении применения отдельных мер государственного принуждения в главе 4 Федерального закона «О полиции».
В Федеральном законе «О полиции» значительное внимание было уделено вопросам нормативного правового регулирования службы. Такое решение вполне оправдано по причине того, что одним из элементов административной реформы выступает реформа государственной службы2. При этом был законодательно закреплен вектор противодействия коррупции, что явилось результатом осознания необходимости организации противодействия данному противоправному явлению3.
Принятие Федерального закона «О полиции» поставило на повестку дня проблему продолжения поступательной работы по реформированию законодательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел. Это касалось, прежде всего, социальной защиты сотрудников органов внутренних дел. Ни для кого не секрет, что глубинные социально-экономические потрясения последнего двадцатилетия поставили российских граждан в сложное положение, когда материально-финансовые средства не позволяли реализовать самые необходимые потребности. Эта посылка в полной мере относится и к сотрудникам органов внутренних дел.
Важную роль для формирования должного кадрового потенциала сыграло закрепление гарантий социальной защиты сотрудников полиции4. Коренные изменения в российском обществе последних десятилетий негативным образом отразились на уровне жизни подавляющего большинства населения страны, в том числе сотрудников органов внутренних дел и их членов их семей. В этой связи социальная защищенность выступила одним из мощнейших факторов повышения эффективности служебной деятельности. Следует согласиться с Б.П. Кондрашовым, что значительная часть социальных завоеваний, определенных Законом «О милиции», была утрачена: «Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122 исключил право соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления продавать на льготных условиях жилье сотрудникам милиции в собственность за 50% стоимости, лишил сотрудников милиции, прослуживших не менее 20 лет, права на льготную покупку жилья после увольнения и оплату жилых помещений; семья погибшего при исполнении служебных обязанностей сотрудника милиции утратила право на получение жилой площади на тех основаниях, которые имелись при постановке на учет»5.
Определенные изменения коснулись финансового и материально-технического обеспечения деятельности полиции, что было предопределено изменениями действующего законодательства, а
1 Статьи 12—13 Федерального закона «О полиции».
2 Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы): утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 года № 261 // Российская газета. 2009. 13 марта.
3 См.: О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ; О внесении изменений и дополнений в отдельные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»: федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ // Российская газета. 2008. 30 декабря.
4 Глава 8 Федерального закона «О полиции».
5 Кондрашов Б.П. Концептуальные положения Закона Российской Федерации «О милиции» и проблемы их формирования // Закон Российской Федерации «О милиции» 15 лет на защите прав и свобод граждан: материалы конференции 21 апреля 2006 г. М., 2006. С. 22.
также вопросов осуществления контроля и надзора за деятельностью полиции. Это было связано, прежде всего, с расширением практики общественного контроля, развитием института гражданского общества.
Следующим этапом реформирования полицейского законодательства явилось принятие Федерального закона от 19 июля 2011 года «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1. Данным нормативным правовым актом регулируются отношения, связанные с денежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обслуживанием сотрудников, граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, и членов их семей, а также с предоставлением им иных социальных гарантий. В этом федеральном законе были конкретизированы положения Федерального закона «О полиции» в части социальной защиты сотрудников полиции и, что примечательно, членов их семей.
Завершающим этапом формирования полицейского законодательства явилось принятие Федерального закона от 30 ноября 2011 года «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 342-ФЗ2. Этим Федеральным законом выступили правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел. Принятие вышеназванного нормативного правового акта явилось вполне закономерным шагом, так как служебные отношения играют важную роль в эффективности деятельности полиции своих оперативно-служебных задач. Следует обратить внимание, что это повлекло за собой исключение из Федерального закона «О полиции» ряда правовых норм3.
В настоящее время реализация ряда правомочий полиции наряду с вышеназванными федеральными законами регулируется рядом нормативных правовых актов высшей юридической силы, к числу которых следует отнести: Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»4, Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности»5, Федеральный закон от 15 июля 1995 года № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»6, Федеральный закон от 13 декабря 1996 года № 150-ФЗ «Об оружии»7 и др. Этот перечень является открытым и включает в себя значительный массив нормативных правовых актов различной юридической силы, как действующих, так и подлежащих разработке. К числу последних, по нашему мнению, следует отнести федеральные законы «О правоохранительной деятельности», «Об органах внутренних дел Российской Федерации», № 238654-6 «Об участии граждан в охране общественного порядка»8. При этом перечень планируемых к разработке и принятию нормативных правовых актов не является исчерпывающим и работа по совершенствованию правового обеспечения организации и деятельности полиции и органов внутренних дел в целом может и должна быть продолжена.
Значительный объем прав и обязанностей полиции регламентируется подзаконными нормативными правовыми актами, которые уточняют положения соответствующих федеральных законов.
Значительными полномочиями в данной области обладает Президент РФ, который согласно статье 90 Конституции РФ издает подзаконные акты. Президент обладает значительными правотворческими полномочиями, так как в соответствии с действующим законодательством ему непосредственно подчиняется МВД России9. Значение указов и распоряжений Президента РФ для полиции органов внутренних дел в целом чрезвычайно велико, а их издание благоприятным образом влияет на правотворческую и правоприменительную практику.
В целях правового обеспечения реализации федерального полицейского законодательства принят ряд нормативных актов Президента РФ, относящихся к сфере полиции и органов внутрен-
1 О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 19 июля 2011 года // Собрание законодательства РФ. 2011. № 49, ч. 1, ст. 7020.
2 О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342-Ф3 // Российская газета. 2011. 7 декабря.
3 См.: О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342-Ф3. Статья 92.
4 Собрание законодательства РФ. 1 995. № 50, ст. 4873.
5 Собрание законодательства РФ. 1995. № 33, ст. 3349.
6 Собрание законодательства РФ. 1995. № 29, ст. 2759.
7 Собрание законодательства РФ. 1 996. № 51, ст. 5681.
8 Официальный сайт ГД ФС РФ. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/SearchUD7OpenForm (дата обращения: 29.04.2013).
9 См.: О структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 21 мая 2012 года № 636 // Российская газета. 2012. 22 мая.
них дел: Указ от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»1, Указ от 1 марта 2011 года № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»2, Указ от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции»3, Указ от 1 марта 2011 года № 251 «О внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации»4, Указ от 1 марта 2011 года № 252 «О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации»5, Указ от 1 марта 2011 года № 253 «Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств-участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий»6, Указ от 1 марта 2011 года № 254 «О признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»7 и др.
Значительную роль в правовом обеспечении деятельности полиции играют нормативные правовые акты Правительства РФ. Постановлениями Правительства РФ конкретизируются направления деятельности полиции, уточняются их полномочия. В этой связи можно назвать следующие постановления: постановление Правительства от 17 июля 1996 года № 831 «О порядке выдачи оружия лицам, подлежащим государственной защите»8, постановление Правительства от 16 июня 2001 года № 467 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта из пищевого сырья»9, постановление Правительства от 2 августа 2005 года № 483 «Об уполномоченном органе, осуществляющем формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц»10 и др.
Основанием для издания правовых актов Правительства РФ является наличие в законе прямых указаний на издание соответствующих подзаконных нормативных правовых актов, направлено на определение поручений Правительству РФ с момента принятия соответствующего постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ о введении закона в действие.
Правотворческими полномочиями в области нормотворчества обладает федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, которым в настоящее время является МВД России. В этой связи следует акцентировать внимание на качестве принимаемых нормативных правовых актов, то есть неукоснительно соблюдать требования, которые изложены в действующем законодатель-ством11. Приказом МВД России от 27 июня 2003 года № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»12 дается официальное определение ведомственного нормативного правового акта. Приказом определено, что нормативный правовой акт МВД России — это официальный документ, устанавливающий, отменяющий или изменяющий нормы права и изданный в определенной форме правомочным на то должностным лицом системы Министерства.
Нормативными правовыми актами Министра внутренних дел России регулируются, в основном, внутрисистемные отношения. Ими распределяются права, обязанности, а также ответственность между органами и подразделениями системы МВД России и полиции, в частности, определяются формы, методы и процедуры деятельности полиции.
Приказом запрещено издание актов управления, содержащих правовые нормы в виде распоряжений, указаний, протоколов, заключений, писем, телеграмм, телефонограмм, актов, планов, иных служебных документов.
В системе МВД России могут издаваться различные виды нормативных правовых актов, исходя из особенностей, целей и предмета правового регулирования. Среди многообразия ведомст-
1 Собрание законодательства РФ. 2011. № 10, ст. 1334.
2 Собрание законодательства РФ. 2011. № 10, ст. 1335.
3 Собрание законодательства РФ. 2011. № 10, ст. 1336.
4 Собрание законодательства РФ. 2011. № 10, ст. 1337.
5 Собрание законодательства РФ. 2011. № 10, ст. 1338.
6 Собрание законодательства РФ. 2011. № 10, ст. 1339.
7 Собрание законодательства РФ. 2011. № 10, ст. 1340.
8 Собрание законодательства РФ. 1996. № 31, ст. 3723.
9 Собрание законодательства РФ. 2001. № 26, ст. 2680.
10 Собрание законодательства РФ. 2005. № 32, ст. 3323.
11 См.: Об утверждении порядка опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 22, ст. 2663;
Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 33, ст. 3895.
12 Официальный сайт СПС «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online. cgi?req=doc;base= LAW;n=144258 (дата обращения: 29.04.2013).
венных подзаконных актов в сфере организации деятельности полиции можно выделить основные их виды:
— приказ, издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Приказом определяются задачи, функции, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, а также прохождения службы в органах внутренних дел и внутренних войсках;
— директива — нормативные предписания, определяющие перспективы развития и основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;
— положение, определяет статус, задачи, функции, права и порядок деятельности органа внутренних дел, структурных подразделений, органов управления, соединений и воинских части внутренних войск;
— устав, устанавливает статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации системы Министерства внутренних дел;
— инструкция, определяет порядок, способы и методы осуществления того или иного вида деятельности;
— правила, определяют порядок, способы и методы осуществления отдельного вида деятельности;
— наставление, определяет порядок действия, реализации и исполнения прав и обязанностей органов в той или иной ситуации.
Рассматривая классификацию нормативных правовых актов, принимаемых МВД России, можно определить следующие основания их принятия, что весьма важно для понимания их роли при регулировании полицейской деятельности:
— по органам, их принимающим (акты МВД России, органов внутренних дел по субъектам Российской Федерации, городским, районным и сельским муниципальным образованиям, а также учреждений и предприятий);
— видам нормативных правовых актов (приказы, директивы, положения, уставы, инструкции, правила, наставления);
— направлениям деятельности (криминальная, общественная безопасность, правовая, тыла и т. д.);
— по сфере действия (внутренние, действующие в системе МВД России и действие которых распространяется на иные внешние сферы жизни государства);
— степени открытости (открытые для всеобщего пользования, для служебного пользования и различной степени секретности);
— сроку действия (бессрочные и временные, действия которых ограничиваются оговоренным сроком или действием).
Предложенная классификация свидетельствует о качественной неоднородности нормативных правовых актов, принимаемых органами МВД России, и всемерно актуализирует проблему их систематизации.
В вышеизложенном материале нами предпринята попытка проиллюстрировать систему нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность полиции. Вместе с тем, этот перечень далеко не исчерпывающий. Здесь следует указать на роль других законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые регламентируют указанный вид деятельности: Федеральный конституционный закон от 11 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»1, статья 116 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации»2 и статья 9 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 года № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»3.
В числе законодательных актов, составляющих правовую основу деятельности полиции и требующих совершенствования, следует отнести Федеральный закон от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ «Уголовный кодекс Российской Федерации»4, определяющий основания и меры уголовной ответственности граждан, Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»5, Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)»6, предусматривающий гражданско-правовой статус физических и юридических лиц, а также способы защиты гражданских прав, Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»7, Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности»8, Федеральный закон от 12 авгу-
1 Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 898.
2 Собрание законодательства РФ. 2002. № 46, ст. 4532.
3 Собрание законодательства РФ. 1 999. № 26, ст. 3170.
4 Собрание законодательства РФ. 1 996. № 25, ст. 2954.
5 Собрание законодательства РФ. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1.
6 Собрание законодательства РФ. 1994. № 32, ст. 3301.
7 Собрание законодательства РФ. 1 995. № 50, ст. 4873.
8 Собрание законодательства РФ. 2011. № 1, ст. 2.
ста 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»1, Федеральный закон от 13 декабря 1996 года № 150-ФЗ «Об оружии»2 и др.
Особого внимания заслуживают проблемы совершенствования права о противодействии коррупции, например, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»3, Указ Президента от 13 марта 2012 года № 297 «Национальный план противодействия коррупции на 2012—2013 годы»4. В этой связи антикоррупционное законодательство образует важный сегмент правовой базы деятельности полиции.
Следует помнить что статьей 3 Федерального закона «О полиции» устанавливается, что федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту России и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию иных нормативных правовых актов по вопросам, касающимся деятельности полиции. Указанная норма требует инициативной наступательной деятельности со стороны МВД России, других органов внутренних дел, структурных подразделений и отдельных сотрудников по совершенствованию нормативной правовой базы. Это особенно важно, так как сотрудники полиции наиболее профессионально представляют те отношения, участниками которых они выступают, видят правовые пробелы и в наибольшей степени заинтересованы в их преодолении.
Широкое распространение получила практика правовой регламентации деятельности полиции совместно принимаемыми МВД России с другими органами государственной власти нормативными правовыми актами. Примером такого взаимодействия может быть решение о едином учете преступлений, установленном в совместном приказе Генпрокуратуры № 39, МВД № 1070, МЧС № 1021, Минюста № 253, ФСБ № 780, Минэкономразвития № 353, ФСКН № 399 от 29 декабря 2005 года «О едином учете преступлений»5; совместный приказ Минэкономразвития № 412, МВД № 645, Минобороны № 1183, Минюста № 216, МЧС № 422, Минздравсоцразвития № 782Н, Минкомсвязи № 120, ФСБ № 425, ФСКН № 370, ФТС № 1638, ФМС № 264, ФНС № ММВ-7-6/437@ от 3 сентября 2010 года «О функционировании государственной информационной системы “Правоохранительный портал Российской Федерации”»6; совместный приказ МВД № 948, ФНС № ММ-3-6/561 от 31 октября 2008 года «Об утверждении Положения о взаимодействии подразделений Госавтоинспекции и налоговых органов при представлении сведений о транспортных средствах и лицах, на которых они зарегистрированы»7.
Учитывая федеративное устройство Российского государства и тот факт, что в соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона «О полиции» полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции, то данные органы обладают соответствующими правотворческими полномочиями в указанной области. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации направлены в основном на реализацию законов субъектов Федерации, что теряет связь между актами Правительства РФ и правительств субъектов Российской Федерации. Этот правовой фактор необходимо учитывать при развитии, укреплении и сохранении функционально-правовой связи органов государственной власти и полиции.
Эффективность действия норм региональных нормативных правовых актов во многом зависит от реализации субъектами Российской Федерации статей 73 и 76 Конституции РФ, утверждающих их полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, и субъекты Российской Федерации принимают в соответствии с ними собственные нормативные правовые акты. Субъектам Российской Федерации следует соблюдать принцип разграничения правотворчества по предметам ведения и полномочий между федеральным и региональными органами государственной власти.
Субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие региональных законов и иных нормативных правовых актов, таких как указы, постановления, распоряжения. В этих нормативных правовых актах конкретизируются положения федерального законодательства, устраняются имеющиеся правовые пробелы, создается необходимая правовая база по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации издают нормативные правовые акты управления органами внутренних дел и полиции, в частности, в пределах их компетенции по
1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 33, ст. 3349.
2 Собрание законодательства РФ. 1 996. № 51, ст. 5681.
3 Собрание законодательства РФ. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228.
4 Собрание законодательства РФ. 2012. № 12, ст. 1391.
5 Российская газета. 2006. 25 января.
6 СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 29.04.2013).
7 СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 29.04.2013).
вопросам правоохранительной деятельности, регулирования оперативно-служебной деятельности, материально-технического обеспечения, дополнительного финансирования полиции за счет их бюджетных и дополнительного социальное обеспечение сотрудников. Такими примерами могут быть Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях»1, Закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге»2, Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 2006 года № 287-41 «Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге»3 и др.
При разработке и принятии правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность органов внутренних дел и полиции, необходимо обеспечивать их соответствие Конституции и федеральным законам Российской Федерации. Не соответствующие Конституции России и федеральному законодательству нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут быть опротестованы органами прокуратуры или обжалованы в судебном порядке.
В соответствии со статьей 25 Конституции РФ акты федеральных органов государственной власти или их отдельные положения утрачивают силу, в случае признания их неконституционными Конституционным Судом Российской Федерации. Это также способствует определению круга источников правовых основ деятельности полиции.
Вышеизложенный материал позволяет сделать вывод, что в настоящее время деятельность полиции регламентируется значительным числом нормативных правовых актов, принимаемых широким кругом субъектов права. Сложившаяся ситуация актуализирует проблему систематизации полицейского законодательства.
Одной из важных проблем нормативных правовых актов МВД России, в том числе и кодифицированных, является правовая нестабильность, что находит выражение в бесконечном числе вносимых изменений и дополнений. Это негативным образом сказывается на качестве нормативного правового регулирования, дестабилизирует правовую базу деятельности органов внутренних дел и полиции в частности. Очевидно, что кодификационную деятельность следует строить на плановой основе, заблаговременно вносить соответствующие изменения и дополнения, отказываться от дублирования положений федерального законодательства и устранять существующие правовые пробелы. В целях повышения качества правотворческой деятельности в системе МВД России необходимо проводить мониторинг состояния законодательства, расширять практику экспертной деятельности в ходе подготовки проектов кодифицированных нормативных правовых актов4.
Отсутствие должной систематизации законодательства влечет образование правовых пробелов и коллизий. Примером несогласованности норм законодательства, вызванной излишней правовой регламентацией, может служить часть 2 статьи 29 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», устанавливающая, что на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником полиции оперативноразыскной деятельности5.
Безусловно, данная норма с точки зрения разработчиков закона «О полиции» призвана максимально ужесточить требования к сотрудникам полиции в целях недопущения с их стороны противоправного (в том числе коррупционного) поведения. Проблема заключается в том, что отсылка осуществляется на устанавливающие различные требования, но имеющие одинаковую юридическую силу нормы.
Так, часть 1 статьи 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» устанавливает, что гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей (курсив наш. — В.В .) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организации входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального
1 Ведомости Московской городской Думы. 2008. № 12, ст. 251.
2 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2010. № 21. 14 июня.
3 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2006. № 9. 27 июня.
4 См.: НаконечныйЯ.Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: материалы Межрегионального научно-практического семинара. М., 2006.
5 Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 900.
служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.
В свою очередь, часть 3.1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сформулирована следующим образом: «Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего».
То есть имеет место расхождение в стоимости работ или услуг по гражданско-правовому договору, которые может выполнять (оказывать) бывший государственный служащий без получения разрешения соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.
При этом вызывает вопрос, какой именно из указанных норм стоит руководствоваться сотруднику полиции после увольнения.
Во избежание подобных проблем необходима дальнейшая унификация и систематизация полицейского законодательства, что позволит полиции со временем стать максимально демократичным и открытым для общества институтом государственной власти.
