CC BY
81
4'2014
Пробелы в российском законодательстве
9.2. ПУТИ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ОПЫТА ЭСТОНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)
Машугина Евгения Викторовна, адъюнкт. Место учебы: ФГКУ «ВНИИ МВД России». E-mail:
Prokudina 11@rambler. ru
Аннотация
Задача. Изучение правового регулирования прохождения службы в полиции России и в полиции Эстонии. Выявление достоинств и недостатков российского и эстонского законодательства в данной области. Разработка рекомендаций по совершенствованию деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Методология. Для получения достоверных результатов автором применялся метод сравнительного правоведения.
Практическое значение. Работа содержит конкретные предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования деятельности российской полиции.
Социальные последствия. Влияние на уровень общественной защищенности.
Оригинальность. Статья посвящена проблемам повышения эффективности кадровой политики в органах внутренних дел Российской Федерации. Автором рассматриваются варианты исключения возможности субъективного оценивания кандидатов на замещение полицейских должностей.
Ключевые слова: полиция, законодательство, замещение должностей, квалификационные требования, контракт, дисциплина, борьба с коррупцией, новая полицейская идеология.
WA YS OF IMPROVEMENT OF PERSONNEL POLICY IN THE
RUSSIAN MINISTRY OF THE INTERIOR (ON THE EXAMPLE OF THE EXPERIENCE OF THE REPUBLIC OF ESTONIA)
Mashugina Evgeniya Victorovna, adjunct. Place of study: National research institute of MIA Russia. E-mail:
Annotation
Background. The study of legal regulation of the passage of the police service of Russia and the police of Estonia. Identify the advantages and disadvantages of Russian and Estonian legislation in this field. Development of recommendations on improvement of the activity of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation.
Materials and methods. To obtain reliable results, the author applied the method of comparative law.
Results (practical value). The work contains concrete proposals on improving the normative legal regulation of activities of the Russian police.
Social consequences. Impact on the level of social security.
The originality. The Article is devoted to problems of increase of efficiency of the personnel policy in the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation. The author considers the ways to avoid the subjective assessment of candidates to fill police posts.
Keywords: police, legislation, positions, qualification requirements, contract, discipline, the new police ideology.
Главными целями реформы Министерства внутренних дел Российской Федерации 2011 года являлось создание современной и эффективной правоохранительной системы и формирование нового облика сотрудника XXI века [Указы Президента.2009,2010]. Следует согласиться с мнением некоторых российских исследователей о том, что важнейшим достижением полицейской реформы является само провозглашение новой философии полицейской деятельности - «нового назначения российских органов внутренних дел и его закрепление в ключевом нормативном правовом акте о полиции» [Пискунов, 2014].
Достижение установленных реформой целей непосредственно осуществляется полицейскими, которым должны быть созданы все условия для их эффективной работы. По этой причине все более актуальным для развития и совершенствования деятельности органов внутренних дел остается решение вопросов повышения эффективности кадровой политики.
Только за первый год реформы, во исполнение требований нового полицейского законодательства было подготовлено и издано более 30 приказов, распоряжений и указаний МВД России, касающихся кадровой работы [Академия управления,2011, с. 3-7]. Конечно, большая часть вопросов, которые регулировали данные нормативные правовые акты, относилась к проблемам, связанным с переименованием службы, переаттестацией сотрудников, сокращением штатной численности и др. Однако помимо данных вопросов в этот период, начал интенсивно реализовываться обновленный механизм замещения руководящих должностей в системе МВД России, путем создания федерального кадрового резерва, в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 7 января 2010 года № ПР-32. Целью нововведения явилась необходимость создания современной и эффективной системы ротации руководящих кадров, вызванная потребностью в обновлении и постоянном притоке новых руководителей из числа перспективных офицеров МВД России [Академия управления, 2011, с. 3-7]. Реализация указанных мер предполагает развитие и совершенствование актуального в настоящее время направления, связанного с повышением качества кадров и формированием нового облика полицейского как высококвалифицированного и дисциплинированного сотрудника.
Проблема также обусловлена тем, что по прошествии более чем двух лет с момента начала реформы, возникают опасения, что недостаточность мер по обеспечению новой идеологии может привести к её «обесцениванию». Таким образом, возникает необходимость многопланового подхода к выбору мер по ее обеспечению, в том числе детальному изучению возникающих проблем. В этой связи представляется целесообразным исследование зарубежного опыта по данному направлению деятельности с целью его возможного использования.
По нашему мнению, наиболее актуален пример реализации новой полицейской идеологии в Эстонской Республике, который интересен по следующим причинам:
во-первых, в силу своей успешности, поскольку полиция Эстонии является демократической невоенизированной структурой, считающейся образцовой в Европе и пользующейся доверием и поддержкой более
186
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
Машугина Е.В.
чем у 80% населения [Мишина, Демешева, 2012, с.279-295];
во-вторых, Эстонская Республика ранее входила в состав СССР и милиция (полиция) относилась к единой правоохранительной структуре, правопреемницей которой сейчас является российская полиция. Переход же от советской милиции к национальной полиции Эстонии, как и смена прежней идеологии полицейской (милицейской) деятельности, при которой милиция как правоохранительный орган функционировала и воспринималась обществом как репрессивно-
карательный орган, в Эстонии был проведен более чем на два десятка лет раньше, чем в России [Писку-нов,2014].
Совершенствование кадровой политики в нашей стране как и в Эстонии является одним из основных направлений реализации новой идеологии полицейской деятельности. Реализация данного направления реформирования в Эстонии заключалось в принятии мер по обеспечению высокой дисциплины и искоренению коррупции в полицейских подразделениях.
На наш взгляд, вполне объективным является то, что только дисциплинированный и квалифицированный сотрудник способен донести до общества новое понимание полицейской службы.
Очевидно, что вопросы дисциплины взаимосвязаны с вопросами полицейской этики, однако данные вопросы являются крайне редкими в исследованиях европейской полицеистики [Оганян, Киселев, 2006, С. 79]. В этой связи мы ориентируемся на опыт стран Европейского Союза (далее - ЕС), который используется Эстонией в данном направлении деятельности и отражается в её полицейском законодательстве.
Деятельность полиции Эстонии в основном регламентируется Законом Эстонской Республики от 6 мая 2009 года «О полиции и пограничной охране» (далее -эстонский полицейский закон), который включает в себя основные блоки: «полиция» и «полицейская служба». Если проводить аналогию с законодательством Российской Федерации, то эстонский полицейский закон регламентирует вопросы, аналогичные вопросам, регламентируемым, как минимум тремя российскими законами:
- Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № Э-ФЗ «О полиции»;
- Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о службе);
- Федеральным законом от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Вопросам дисциплины и дисциплинарным полномочиям в эстонском полицейском законе, так же как и в российском законодательстве уделено особое место. В Законе о службе служебной дисциплине посвящена глава 7 «Служебная дисциплина в органах внутренних дел», в эстонском полицейском законе - раздел 8 «Дисциплинарные полномочия», глава 5 «Полицейская служба».
В части определения понятия «дисциплина» эстонский и российский подходы аналогичны. Под «служебной дисциплиной» понимается обязанность сотрудника органов внутренних дел (полиции) соблюдать порядок и правила выполнения служебных обязанностей и
реализации предоставленных прав. Конечно, имеются и различия. Например, эстонский законодатель предусмотрел для нарушителей служебной дисциплины такой вид дисциплинарного взыскания как штраф (штраф в десятикратном размере ежедневной заработной платы либо снижение заработной платы до 30 процентов на срок до шести месяцев) [Закон Эсто-нии,2010].
Однако, главным достижением эстонского полицейского законодательства, по мнению автора, является его ориентированность на недопущение (минимизацию) случаев злоупотребления служебным положением (коррупции). В этом законе отсутствует какая-либо отдельная часть, посвященная противодействию коррупции, как в российском законодательстве (глава 10 Закона о службе «Урегулирование конфликта интересов и разрешение служебных споров в органах внутренних дел»). По тексту всего полицейского закона Эстонии прослеживается тщательная проработка норм на предмет ограничения возможностей для полицейских действовать на «свое усмотрение», в особенности вопросах, связанных с прохождением службы.
Анализ главы 5 «Полицейская служба» эстонского полицейского закона показал, что процедура назначения на должность сотрудников полиции Эстонии не имеет принципиальных отличий от аналогичной процедуры в правоохранительных органах Российской ФедерацииДЗакон Эстонии,2010],[Закон, 2011,342-Ф3].
Что касается условий прохождения службы, то эстонские нормы имеют ряд отличий, которые, по мнению автора, имеют непосредственное влияние на создание благоприятных условий прохождения службы и снижение уровня ее коррупционной уязвимости.
Одним из таких различий является заключение контракта на прохождение полицейской службы на неопределенный срок. Сроки предусмотрены только для должностей высшего начальствующего состава. Генеральный директор полиции и пограничной охраны, его заместители и начальники полицейских префектур (территориальных органов полиции) назначаются на должность сроком не более 5 лет и не могут ее занимать более двух сроков подряд.
Данная норма направлена на достижение двух основных задач, целью которых является создание условий для эффективной полицейской службы. Во-первых, она ограждает сотрудника полиции от возможного принятия в отношении его несправедливого (субъективного) кадрового решения (увольнения «по окончанию срока, предусмотренного контрактом»). Таким образом, сотрудник эстонской полиции при условии замещения им вакантной должности и надлежащего исполнения им своих служебных обязанностей не может быть уволен с полицейской службы кроме как по собственному желанию, достижению им предельного возраста пребывания на службе, выслуге срока службы, дающего право на пенсию, организационно-штатным мероприятиям и болезни.
Во-вторых, данная норма создает условия для необходимого обновления кадрового состава руководящих должностей.
Общими требованиями, предъявляемыми к контракту на прохождение службы в органах внутренних дел Российской Федерации, не является заключение контракта на неопределенный срок.
На наш взгляд, это дает поле для «субъективизма». Анализ статей 21, 22, 23 Закона о службе показывает, что контракт о службе с гражданами, назначенными на должности среднего, старшего и высшего начальст-
187
4'2014
Пробелы в российском законодательстве
вующего состава, заключаются как на определенный срок (срочный контракт), так и на неопределенный срок (бессрочный контракт). Например, с гражданином впервые поступающим на службу контракт заключается сроком на 4 года, в этой связи, у сотрудника полиции появляется дополнительный фактор стресса, связанный с опасением возможного непродления с ним контракта по «усмотрению» руководства и, как следствие, прекращения службы по законным основаниям в соответствии с пунктом «г» статьи 82 «по окончании срока службы, предусмотренного контрактом».
В части 5 статьи 22 приведен перечень случаев, при которых заключается срочный контракт, который в свою очередь не содержит каких-либо ограничений по сроку службы для должностей высшего начальствующего состава. Таким образом, обновление и постоянный приток новых руководителей из числа перспективных офицеров МВД России - задача, которая была обозначена в качестве одной из первостепенных задач реформы, на наш взгляд, реализуется не в полной мере.
Особенностью эстонского полицейского закона является то, что в нем установлены временные рамки службы на определенной должности обязательные для назначения на вышестоящую должность.
Так, эстонские полицейские могут быть назначены на должность сотрудников полиции высшего ранга, если они проработали в должности сотрудника полиции, соответствующей третьему или четвертому официальному рангу сотрудников полиции (средний начальствующий состав) в течение не менее двух лет; полицейские, которые проработали на должности сотрудника полиции второго ранга (младший
начальствующий состав) не менее одного года, могут быть назначены на должность сотрудника полиции третьего или четвертого ранга и др. [Закон Эстонии, 2010].
Таким образом, в эстонской полиции созданы дополнительные условия для замещения полицейских должностей опытными специалистами. Эта мера направлена на предотвращение так называемой «протекции» и принятию справедливых управленческих решений при назначении на вышестоящие (руководящие) полицейские должности.
В настоящее время конкретные требования (квалификационные требования) к должностям в органах внутренних дел Российской Федерации, предусмотренные статьей 9 Закона о службе, в части требований к стажу службы в ОВД или стажу (опыту) работы по специальности, не предусмотрены.
Данные положения регламентируются на уровне подзаконных нормативных правовых актов.
Квалификационные требования к стажу службы в органах внутренних дел Российской Федерации или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденные указом Президента Российской Федерации от 22.10.20l2 № 1575, предусматривают для должностей высшего начальствующего состава в Министерстве внутренних дел Российской наличие стажа службы в органах внутренних дел Российской Федерации не менее шести лет или стажа (опыта) работы по специальности не менее семи лет.
Для иных должностей, квалификационные требования к стажу службы в органах внутренних дел Российской Федерации или стажу (опыту) работы по специальности устанавливаются приказом Министерства
внутренних дел Российской Федерации от 18.05.2012 № 521 «О квалификационных требованиях к должностям рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации». В котором, например, для старшего начальствующего состава предусматривается наличие стажа службы в органах внутренних дел не менее 3 лет или стажа (опыта) работы по специальности не менее 4 лет.
На наш взгляд, существующие в настоящее время требования к стажу службы в ОВД Российской Федерации или опыту работы по специальности для замещения полицейских должностей, не способствуют реализации такого принципа формирования кадрового состава как назначение на должность с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств [Бapcyкoв,Бopиcoв,2014].
Так, практически каждый выпускник ВУЗа системы МВД России, не имеющий фактических заслуг в служебной деятельности (кроме возможных заслуг в учебном процессе) и реального опыта практической работы, имеет стаж службы - 5 лет и, следовательно, может претендовать на руководящую должность.
Следует отметить мнение российских ученых поли-цеистов о том, что основы политики в отношении полицейских кадров едины для большинства европейских государств, что обусловлено общим для них, законодательно закрепленном подходе, базирующимся на традиционных демократических воззрениях. В вопросах прохождения службы и продвижения по карьерной лестнице в полицейских органах европейских стран, считается необходимым добиваться исключения субъективного подхода при оценке сотрудника (его образовательного уровня, способностей, стажа работы, ее результативности и других факторов) [Губанов, 1993, с.71-73].
Имплементация в законодательство Российской Федерации вышеуказанных положений законодательства Эстонской Республики, касающейся прохождения службы в полиции, по нашему мнению, будет способствовать значительному повышению качества кадрового состава полиции и реализации положений новой полицейской идеологии.
Список литературы:
1. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации».
2. Указ Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 года № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
4. Закон Эстонской Республики от 6 мая 2009 года «О полиции и пограничной охране» (вступил в силу с 1.01.2010).
5. Бахмудова М.А. «Управление качеством процесса обучения в военно-учебных заведениях МВД России»// Юридический журнал «Пробелы в российском законодательстве» № 4 (2012).
6. С.И. Барсуков, А.Н. Борисов Комментарий к Федеральному закону Российской Федерации от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел российской федерации и внесении изменений в от-
188
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
Машугина Е.В.
дельные законодательные акты российской федерации» (Постатейный). [Электронный ресурс] Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
7. А.В. Губанов «Полиция Запада: основы деятельности по охране правопорядка» Монография - М.: ВНИИ МВД России, 1993.
8. Захарова В.И. «Правовое регулирование антикоррупционной экспертизы в зарубежных странах»//М.: Юридический журнал «Пробелы в российском законодательстве» № 3 (2012).
9. Магомедбеков Г. У. «Пути совершенствования кадровой политики в организации»// М.: Юридический журнал «Бизнес в законе» № 2 (2014)
10. Методические материалы: «Реформирование системы органов внутренних дел: основные направления и перспективы». Академия управления МВД России. М., 2011.
11. Мишина Е. А., Демешева Ю. В. «Некоторые особенности конституционного развития постсоветской Эстонии» // В кн.: Судьбы конституционализма в России и современном мире / Отв. ред.: М. А. Краснов. Выл. 7. М. : Юрист, 2012.
12. Р. Э. Оганян, А. К. Киселев «Подготовка полицейских в странах Евросоюза». научное пособие М., 2006.
13. С. А. Пискунов статья: «От защиты общественных отношений к защите чести, достоинства, прав и свобод каждого человека и гражданина: новое назначение российской полиции». [Элeктpoнный ресурс] Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Рецензия
на статью: «Пути совершенствования кадровой политики в органах внутренних дел Российской Федерации (на примере опыта Эстонской Республики)» Машу-гиной Е.В.
Рецензируемая статья посвящена важной и актуальной теме, связанной с повышением эффективности кадровой политики в органах внутренних дел, в частности в полиции.
В статье рассматриваются основные понятия в изучаемой области, систематизируются меры по совершенствованию кадровой политики, обосновывается актуальность внесения изменений в законодательство Российской Федерации о полиции.
Затронутая в статье проблема и предлагаемые пути ее решения представляют интерес, как в теоретическом, так и в практическом плане. Статья подготовлена на основе изучения российского и эстонского законодательства, научной литературы и иных нормативных правовых актов.
Автором аргументирована необходимость имплементации в законодательство Российской Федерации некоторых положений законодательства Эстонской Республики, касающейся прохождения службы в полиции, которые значительно повышают качество кадрового состава полиции и реализации положений новой полицейской идеологии.
Вывод: статья Е.В. Машугиной «Пути совершенствования кадровой политики в органах внутренних дел Российской Федерации (на примере опыта Эстонской Республики)» соответствует предъявляемым требованиям и может быть рекомендована к опубликованию в научном журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Начальник НИЦ № 4 ФГКУ «ВНИИ МВД России» кандидат юридических наук, доцент Г.Ю. Калмыков
189
