CC BY
152
УДК 343
О КОНЦЕПЦИИ КОМПЛЕКТОВАНИЯ КАДРОВ ПОЛИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ON THE CONCEPT OF STAFFING THE POLICE OF THE RUSSIAN FEDERATION
Ю.А. ЗЕНЦОВА (YU.A. ZENTSOVA)
Исследуются вопросы организации прохождения службы в полиции Российской Федерации. Предпринята попытка анализа правоприменительной практики, связанной с реализацией правового статуса сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих правоохранительные функции, что сопряжено с использованием физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Ключевые слова: правовое регулирование службы в полиции Российской Федерации,
правоохранительная деятельность, сотрудники органов внутренних дел (милиции), служба в полиции, должность, правовой статус сотрудников органов внутренних дел (полиции).
The article investigates the issues of organization of service in the police of Russian Federation. An attempt is made to analyze the law enforcement practice of substituting a position of an officer of the internal affairs agencies on the basis of his official powers and presence of authoritative and regulating functions including those regarding the use of physical force, special means and firearms.
Key words: law regulations of police service of Russian Federation, law enforcement, agencies of internal affairs (the militia), service in the police, position, representative of the authorities, legal status of the officers of the internal affairs agencies (the police).
Происходящее в России совершенствование системы государственного управления, в том числе в правоохранительной сфере, направлено на построение правового государства. На реформирование организации службы в органах внутренних дел направлено создание Федерального закона «О полиции», проект которого 27 октября 2010 г. внесен Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым в Государственную думу Российской Федерации [1]. Широта его обсуждения в Интернете, собравшего около 33 тысяч отзывов, свидетельствует о значимости проблем функционирования милиции в России.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» [2] является определённым результатом реформирования системы государственной службы России. Представляется, что во многих аспектах он воспринял инновационные подходы, присущие передовым аналогам этого института в мировом сообществе и содержит правовые новеллы, сочетающие мировые стандарты норма-
тивного качества с отечественной исторической спецификой. В то же время, как признал Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, несмотря на то, что «этот закон полезный, но, как и всякие законы, он не идеальный» [3]. В связи с этим в преддверии разработки и принятия проекта федерального закона о службе в органах внутренних дел особую важность представляет разработка концепции комплектования полиции наиболее достойными кадрами, которые бы сумели создать партнерскую модель взаимоотношений с гражданами и обществом.
Это обусловлено тем, что преобразование милиции в полицию имеет своей целью создание социально одобряемой правоохранительной структуры, которая будет способна реализовать комплекс важнейших для каждого гражданина государственных функций защиты его жизни, здоровья, прав и свобод, противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности, обеспечения общественной безопасности.
© Зенцова Ю.А., 2011
Следует отметить, что проблемы организации и прохождения государственной службы в общем и службы в органах внутренних дел, в частности, на протяжении последних десятилетий и особенно после вступления в силу Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» [4] являются предметом научного осмысления таких ведущих российских учёных-административистов в сфере служебного права, как Ю.Е. Аврутин, Д.Н. Бахрах, В.Г. Габричидзе, В.Б. Гайдов, А.А. Демин, Д.М. Овсянко, Б.В. Россинский,
Ю.П. Соловей, ЮН. Старилов, В.В. Черников и другие [5]. В то же время следует отметить, что исследований механизма замещения должностей правоохранительной службы, проблем его реализации в органах внутренних дел (милиции), полиции с учётом принятия нового законодательства в области прохождения правоохранительной службы Российской Федерации, в том числе в органах внутренних дел, в последние годы практически не проводилось. Изучались лишь его отдельные аспекты.
Основным способом замещения должностей милиции являлось назначение претендента на должность путём издания уполномоченным должностным лицом ненормативного правового акта управления, который он издавал, зачастую руководствуясь собственным усмотрением. Это объяснялось отсутствием в действующем законодательстве чётких критериев, которые бы позволили объективно выбрать наиболее подходящих для несения службы кандидатов. В то же время замещение должностей в милиции в результате конкурса, который предоставлял бы возможность объективного и справедливого отбора достойных сотрудников, хотя де-юре и предусмотренное Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации [6], фактически не применялось в связи с отсутствием механизма правовой реализации. На наш взгляд, во многом это вызвано отсутствием реестра должностей органов внутренних дел и квалификационных требований по ним, наличием противоречий, связанных с нормативным регулированием правового института контракта о службе в органах внутренних дел. Эти и другие недостатки системы комплектования
кадров привели к тому, что службу в милиции проходили сотрудники, допускавшие несоблюдение требований законодательства как при исполнении служебных обязанностей, так и в быту, что, в свою очередь, влекло нарушение прав и свобод граждан и интересов общества. Так, по данным Департамента собственной безопасности МВД России, в
2010 г. сотрудниками органов внутренних дел совершено свыше 70 тыс. правонарушений, что, безусловно, вызвало негативную реакцию гражданского общества по отношению к милиционерам.
Как следует из Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», одной из причин сложившейся ситуации является то, что «существующая структура органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое и материально-техническое обеспечение милиции не отвечают современным требованиям и нуждаются в модернизации».
Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей организацию службы в органах внутренних дел МВД России, показывает, что в противовес установлениям Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в органах внутренних дел существует несколько правовых форм реализации властно-распорядительных полномочий.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утверждённого постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 [7] (далее - Положение о службе), сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации являются граждане Российской Федерации, состоящие в должностях рядового и начальствующего состава органов внутренних дел или в кадрах МВД России, которым в установленном Положением порядке присвоены специальные звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел.
В Федеральном законе «О полиции» предусмотрен аналогичный порядок приобретения сотрудниками правового статуса: помимо его возникновения в результате замещения должности федеральной государст-
венной службы в полиции сотрудник полиции считается проходящим службу в полиции также в случае:
1) нахождения в распоряжении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, территориального органа, организации, входящей в систему указанного федерального органа;
2) прикомандирования к государственным органам, а также к организациям на условиях и в порядке, устанавливаемых Президентом Российской Федерации (ч. 1 и 2 ст. 25).
Таким образом, исходя из норм указанных статей, в зависимости от правового основания приобретения правового статуса сотрудники органов внутренних дел в общем и полиции, в частности, могут быть подразделены на приобретших данный правовой статус в результате:
1) замещения должности рядового и начальствующего состава органов внутренних дел (полиции), которому в установленном Положением о службе порядке присвоены специальные звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел (полиции);
2) зачисления в кадры МВД России, которым в установленном настоящим Положением о службе порядке присвоены специальные звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел;
3) нахождения в распоряжении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, территориального органа, организации, входящей в систему указанного федерального органа.
Таким образом, в зависимости от правовых оснований и порядка приобретения правового статуса сотрудников органов внутренних дел сотрудники ОВД (полиции) могут быть подразделены на три группы:
1) сотрудники органов внутренних дел, приобретшие данный правовой статус в результате совокупности трех юридически значимых действий:
- зачисления в кадры МВД России;
- замещения должности непосредственно в органах (подразделениях) внутренних дел;
- присвоения предусмотренного занимаемой штатной должностью специального
звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел;
2) сотрудники органов внутренних дел, приобретшие данный правовой статус в результате совокупности трех юридически значимых действий:
- зачисления в кадры МВД России;
- присвоения специального звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел;
- нахождения в распоряжении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, территориального органа, организации, входящей в систему указанного федерального органа;
3) сотрудники органов внутренних дел, приобретшие данный правовой статус в результате совокупности двух юридически значимых действий:
- зачисления в кадры МВД России;
- присвоения специального звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел.
В соответствии со ст. 19 Положения о службе данные сотрудники после зачисления в кадры прикомандировываются к высшим органам государственного управления Российской Федерации, министерствам, ведомствам и организациям для выполнения работ специального характера, связанных непосредственно с деятельностью МВД России.
Нормативные предписания ст. 20 Положения о службе предусматривают, что прикомандированные к органам государственного управления Российской Федерации сотрудники проходят службу в порядке, установленном Положением о службе, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, с учётом следующих особенностей, касающихся порядка их назначения и перемещения, присвоения им специальных званий, осуществления им денежных выплат, увольнения из органов внутренних дел.
В целях выявления особенностей оформления отношений правоохранительной службы в таких случаях нами изучена документация кадровых подразделений (личные дела сотрудников, приказы о приёме на службу, о перемещении по службе, трудовые книжки). В результате было установлено, что, как правило, данные сотрудники на основании приказа руководителя соответст-
вующего органа внутренних дел поступают в распоряжение руководителя органа государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, где с ними заключались трудовые договоры. На основании заключенных трудовых договоров издавались акты управления о замещении должностей в тех органах, к которым они были прикомандированы. Им выплачивалось и денежное довольствие сотрудника органов внутренних дел (в том числе за присвоенное специальное звание), и заработная плата служащего того органа государственной власти, куда он прикомандирован.
Помимо противоречивости их правового статуса, наличие в штатах органов государственного управления, в которых, как правило, предусмотрено осуществление государственной гражданской или военной службы, должностей, подлежащих замещению сотрудниками органов внутренних дел как служащих правоохранительной службы, свидетельствует о несоблюдении принципа единства правовых и организационных основ государственной службы, её открытости и прозрачности для общества.
Как мы видим из ранее приведённой классификации, приобретение правового статуса сотрудника органов внутренних дел в результате зачисления его в кадры МВД с позиции ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» носит нелегитимный характер, поскольку в данной ситуации он не замещает должности в органе внутренних дел. Такая ситуация является характерной для некоторых стран ближнего зарубежья, в частности Кыргызской Республики [8]. Возможно, данное противоречие могло быть преодолено в случае наличия чёткой нормативно-правовой регламентации правового статуса сотрудников ОВД указанной категории. Однако сегодня такое регулирование отсутствует.
В связи с этим полагаем, в условиях осуществления реформы МВД России и вызванной необходимостью предъявления особых квалификационных требований к сотрудникам полиции необходимо подразделить должности в органах внутренних дел на следующие виды:
- должности, компетенционное наполнение которых составляет осуществление
функций по обеспечению общественной безопасности и охране общественного порядка, законности и правопорядка. Их необходимо отнести к должностям федеральной государственной службы в полиции. Здесь в свою очередь целесообразно выделить две группы: а) должности, предусматривающие обязательную вооруженность, обусловленную повышенным риском службы; б) должности, предусматривающие реализацию полномочий без вооружения;
- должности, компетенционное наполнение которых заключается в обеспечении функционирования органов внутренних дел. Их необходимо отнести к должностям государственной гражданской службы. Здесь следует выделить две группы: а) должности, направленные на профессиональное обеспечение деятельности указанных органов, служб и подразделений; б) должности, направленные на удовлетворение их организационно-технических потребностей.
На фоне сложившегося недоверия общества к органам внутренних дел главная задача реформирования милиции в полицию заключается в том, чтобы найти новые подходы к отбору и расстановке высокопрофессиональных, преданных делу служения Отечеству сотрудников правоохранительной системы, в том числе полиции.
В то же время, согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона «О полиции», служба в полиции осуществляется в соответствии с законодательством РФ, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, с учётом положений этого Федерального закона.
На наш взгляд, это вызывает справедливые опасения, что после вступления в силу Федерального закона «О полиции» концепция комплектования её кадров будет аналогичной милицейской, с теми же недостатками. К сожалению, как мы видим, результат функционирования такой системы оказался неутешительным.
В то же время, представляется, что концепция прохождения службы в полиции предполагает замещение должностей на основе механизма отбора, комплектования, расстановки кадров в органах внутренних дел в соответствии с принципами объективности, состязательности и антикоррупционности. На
службу в органы внутренних дел и в полицию должны отбираться наиболее подготовленные специалисты, которые по имеющимся у них специальным знаниям, умениям и навыкам способны осуществлять возложенные на них властные исполнительно-распорядительные полномочия в правоохранительной сфере. По нашему мнению, правовой институт квалификационных требований по должностям правоохранительной службы к гражданам, претендующим на их замещение, является правовым инструментом, с помощью которого возможно обеспечение «права на хорошее управление» путём комплектования полицейского корпуса высококвалифицированными и обладающими необходимыми морально-деловыми качествами кадрами, которые способны обеспечить деятельность по реализации полномочий государственных органов в правоохранительной сфере на высоком профессиональном уровне.
В результате применение правового института квалификационных требований по должностям в органах внутренних дел гарантирует справедливый и объективный отбор кандидатов для замещения вакантных должностей государственной службы по критериям их профессионализма и компетентности, а не по каким-либо субъективным критериям (личная преданность, землячество, политические, религиозные убеждения, родственные связи и т. д.). Это позволит предотвратить произвол, злоупотребления при комплектовании должностей государственной службы, а значит, и обеспечить права граждан и общества на хорошее управление.
Таким образом, с помощью правового института квалификационных требований по должностям правоохранительной службы в органах внутренних дел обеспечивается реализация государством двуединой задачи - во исполнение гарантированной каждому Конституцией РФ совокупности прав и свобод, с одной стороны, предоставить равный доступ всех граждан к государственному управлению путём участия в отправлении государственной службы, с другой - осуществлять государственное управление таким образом, чтобы наряду с уважением достоинства личности гарантировать надлежащий правопорядок в обществе, защиту прав и свобод личности от противоправных посягательств.
Представляется, что понятие квалификационных требований по должностям правоохранительной службы, в том числе в органах внутренних дел в настоящее время и в полиции в будущем, следует рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле - это правовая гарантия обеспечения совокупности конституционных принципов охраны прав и свобод человека, гражданина и интересов общества и государства, с одной стороны, и равного доступа граждан к государственному управлению, с другой стороны, в чём проявляется демократическая сущность данного правового института.
В узком смысле квалификационные требования по должностям правоохранительной службы в органах внутренних дел и в дальнейшем полиции представляют собой дополнительные условия возникновения правоотношений правоохранительной службы, обусловленные спецификой возлагаемых на служащих обязанностей по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Причём такие условия следует подразделить на две группы:
1) условия, затрагивающие аспекты физического состояния человека (уровень образованности, наличие стажа, специальной подготовки, владение навыками рукопашного боя, определённый уровень здоровья, способность выдерживать повышенные моральные и физические нагрузки и др.);
2) условия, касающиеся морально-
психической стороны личности кандидата (стрессоустойчивость, уравновешенность,
честность, принципиальность и др.).
В зависимости от должности правоохранительной службы, подлежащей замещению, квалификационные требования следует дифференцировать, исходя из функций, реализацию которых предусматривает эта должность.
Как правовой институт квалификационные требования представляют собой совокупность правовых норм, предусматривающих государственное установление и регламентирование единых критериев, предъявляемых к претендентам на должность правоохранительной службы в целях максимально эффективного и профессионального исполнения предусмотренных по соответствующей должности обязанностей.
В организационном аспекте квалификационные требования по должностям правоохранительной службы в органах внутренних дел - это определённые критерии уровня специальных познаний, умений и навыков, некоторых других характеристик претендентов на указанные должности.
Специфика данного правового института следует из его принадлежности к сфере административно-правовых отношений, которая следует из особенностей правоохранительной службы как разновидности государственной службы, заключающейся в высочайшей степени императивности метода правового регулирования по сравнению с иными видами государственной службы. Отсюда следует объективная необходимость предъявления повышенных квалификационных требований по должностям в органах внутренних дел и полиции во избежание замещения должности претендентами, склонными к злоупотреблению предусмотренными по должности властными полномочиями. В то же время следует констатировать наличие определённых трудоправовых черт. Они, в частности, проявляются в том, что с помощью квалификационных требований определяется способность лица к труду в общем и к выполнению специфической трудовой функции, в частности, которая, как указывалось выше, носит административно-правовой характер.
Таким образом, в основу концепции комплектования полиции, в том числе в процессе её становления, должен быть положен принцип конкурсного отбора сотрудников полиции, определяющий предложенный нами новый механизм прохождения службы в полиции. Проведение конкурса, по нашему мнению, предполагает несколько этапов: предоставление предусмотренных законом и объявлением о конкурсе документов, сбор характеризующей личность кандидата информации, в том числе с применением специальных методов исследования (например, психофизиологическое исследование, тестирование с применением детектора лжи и др.), непосредственные испытания, представляющие собой теоретические и практические задания. Теоретическое исследование может осуществляться в виде тестирования или собеседования. На практическом задании сле-
дует выяснить наличие у претендента специальной физической подготовки, необходимой для эффективной реализации правоохранительных функций.
При этом, на наш взгляд, должна быть усилена роль общественности в комплектовании кадров полиции. Для этого целесообразно в состав конкурсных комиссий, принимающих решение о предоставлении претенденту права на замещение должности федеральной государственной службы в полиции, помимо руководителей независимой кадровой службы, включать наиболее уважаемых, имеющих оценку беспристрастных представителей ветеранских организаций, а также законодательной, судебной власти, общественных объединений.
Контент-анализ законодательства и проведенные социологические исследования показывают, что конкурсная система замещения должностей правоохранительной службы, в том числе в органах внутренних дел, позволит обеспечить справедливый и объективный отбор кандидатов по критериям их профессионализма и компетентности. К сожалению, эта система до настоящего времени не работает в связи с отсутствием механизма правовой реализации.
По нашему мнению, прохождение службы в полиции должно включать в себя несколько этапов:
1) осуществление отбора и комплектования по результатам проведения внешнего конкурса среди претендентов на службу, не являющихся сотрудниками полиции, а также выпускников специальных учебных заведений МВД России;
2) проведение аттестации сотрудников, по результатам которой они допускаются к участию во внутреннем конкурсе на замещение равнозначных и вышестоящих должностей;
3) заключение служебного контракта при положительном результате конкурса с сотрудником;
4) отстранение от занимаемой должности с последующим понижением в должности на конкурсной основе в случае получения отрицательных характеристики или медицинского заключения;
5) восстановление в должности, специальном звании служащих, признанных в ус-
тановленном порядке незаконно или необоснованно перемещенными по службе, отстраненными от занимаемой должности либо пониженными в должности, сниженными в специальном звании, а также незаконно уволенными из органов внутренних дел.
Несмотря на отсутствие в действующих нормативных правовых актах механизма правового регулирования замещения должностей в полиции по конкурсу, думается, что провозглашенный Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым порядок первоначального отбора кадров на службу в полиции представляет собой особую разновидность конкурса. На наш взгляд, его специфика состоит в том, что отбор в этом случае будет производиться среди действующих сотрудников милиции, которые подлежат проверке на предмет соответствия имеющихся у них качеств и навыков предъявляемым к полицейским требованиям, в том числе с учётом их предыдущей характеристики. При этом замещение равнозначных должностей при переходе из милиции в полицию возможно лишь при подтверждении сотрудником милиции способности обеспечить надлежащий уровень исполнения служебных обязанностей. В случае если по результатам аттестации сотрудник не сможет подтвердить наличие у него необходимых навыков и умений для замещения равнозначной должности, то предусмотрено перемещение его на нижестоящие должности в полиции.
Таким образом, предполагаемая аттестация в данном случае де-факто представляет собой своеобразный конкурс, поскольку выступает в роли соревнования за право сохранить уровень имеющейся должности либо заместить вышестоящую должность.
Думается, что закрепление на законодательном уровне концепции комплектования кадров полиции на конкурсной основе хотя и потребует установления адекватных мер мотивации, но в то же время позволит реализовать представления о полиции как о социально одобряемой правоохранительной структуре, соответствующей требованиям российского гражданского общества и международноправовых стандартов эффективности.
1. См.: Медведев внес в Госдуму законопроект о полиции // Ведомости : интернет-журнал. -
иКЬ : http://www.vedomosti.ru/politics/news/
1133497/medvedev-vnes-v-gosdumu-zakonoproekt-о-роИсп (дата обращения: 27.10.2010).
2. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля
2011 г. № 3-ФЭ // Российская газета. - 2011. -8 февр.
3. См.: 1 марта на дежурство заступает полиция // Российская газета. - 2011. - 8 февр.
4. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ: в ред. Федеральных законов от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ, от 6 июля 2006 г. № 105-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ.
5. Аврутин Ю. Е. Модернизация российской милиции: понятие, содержание, политикоправовые и социальные детерминанты // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права :
мат-лы ежегод. Всерос. науч.-практ. конф. : в 2 ч. - СПб., 2010. - Ч. 2. - С. 3-17; Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, её составляющие, содержание, принципы // Гос-во и право. - 1996. - № 12. -С. 10-16; Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник для вузов. - 2-е изд., изм. и доп. -М., 2006; Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право. - М., 2006; Гайдов В. Б. Правоохранительная служба в органах внутренних дел Российской Федерации : учебное пособие. - М., 2009; Демин А. А. Государственная служба : учебное пособие. - М., 2010; Кондрашов Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». - 5-е изд. - М., 2006; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации : учебное пособие. -М., 1996; Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации : монография / науч. ред.
Л. М. Колодкин. - Омск, 1993; Стари-
лов Ю. Н. Курс общего административного права : учебник : в 3 т. - М., 2002. - Т. II: Государственная служба. Управленческие действия.
6. Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1: в ред. Федерального закона от 17 декабря 2009 г. № 313-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 2.
- Ст. 70; Российская газета. - 2009. - 22 дек.
7. Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутрен-
них дел Российской Федерации: постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1: в ред. Федерального закона от 17 декабря 2009 г. № 313-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 2,
- Ст. 70; Российская газета. - 2009. - 22 дек.
8. О государственной службе: Закон Кыргызской Республики от 11 августа 2004 г. № 114 // Эркинтоо. - 2004. - 24 авг.; Мамырбае-ва З. А. Административно-правовое регулирование государственной службы в органах внутренних дел Кыргызской Республики : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010. -24 с.
