CC BY
238
В.В. Черников
Черников Валерий Васильевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, начальник Правового департамента МВД России
Закон о полиции: новеллы и преемственность
1. Преемственность — это константа права, необходимый момент и условие его прогрессивного развития. В одной из своих работ профессор В.К. Бабаев справедливо отмечал: «За период своего существования и развития право накопило немало из того, что в полной мере относится к достижениям человеческой цивилизации. Не воспользоваться этим наследием — значит сделать шаг назад в поступательном правовом движении»1.
Преемственность в праве — это восприятие моделей правового регулирования прошлого, показавших свою эффективность, полезность и надежность. Такое наследие надо беречь. Для этого главное — верно оценить, сохранить и встроить в новую систему правовых конструкций прогрессивные ценности (правовые идеи, правовые принципы, правовые нормы и т. д.) прежнего регулирования. Тем самым сохранить содержательную и формальную направленность устоев общества. Увязать прошлое, настоящее и будущее правовой сферы. Такое стабилизирующее начало крайне актуально для этапа неустойчивого развития, свойственного современному, переходному периоду российской истории.
Не последнюю роль здесь играют и чисто утилитарные соображения. Полная смена нормативных ориентиров, отказ от оправдавших себя стереотипов поведения может иметь весьма негативные последствия для правоприменения. Дело в том, что хронология развития права от истоков его возникновения и до нынешних времен неразрывно связана с динамикой уровня правовой культуры населения. Люди, привыкшие действовать в рамках традиционных законодательных координат, просто не могут опираться на не свойственные их правовым обычаям стереотипы правоотношений.
Соблюдение принципа преемственности в праве является одним из основных начал и при организации нормотворческой деятельности.
Усердное и уверенное следование позитивному опыту прошлого во многом повышает эффективность нормотворческого процесса, упрощает его, сокращает путь поиска верных, наиболее оптимальных решений, минимизирует риски ошибок, просчетов и заблуждений.
И действительно, какая необходимость еще раз изобретать велосипед и неоправданно отказываться от моделей, которые прошли проверку временем. Тратить силы и средства на поиски суррогата юридических идей и конструкций. Сохранение правового прогресса, наработанного отечественной и мировой практикой полицейского возведения — это не только дань традициям как таковым, а социально и юридически обусловленное требование законотворческой деятельности2.
Но преемственность в праве — это не механическое воспроизведение нормативных догм прошлого. В противном случае был бы застой. Процесс отрицания всегда подразумевает новизну в правовом регулировании, новый, более высокий уровень качества права.
Любое прогрессивное развитие, в том числе в правовой области, это одновременно и отказ от прошлых идей и установлений, которые устарели и не отвечают изменившимся условиям. На смену отвергаемым ценностям приходят новые правовые взгляды и положения, которые не были известны в соответствующей области. В этом суть новаций.
В данном смысле каждый новый закон — это определенный прорыв в праве, в правовой идеологии, в правовом знании. Он вносит в правовую систему что-то новое, неизведанное. По крайней мере, так должно быть.
Перед разработчиками любого закона стоит задача сделать шаг вперед в законодательном регулировании, повысить его качество, включить в него новые правовые решения, написать нормы, отра-
1 Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. — М., 2006. — С. 227.
2 См. об этом: Неновски Н. Преемственность в праве. — М., 1977; Швеков Г.В. Преемственность в праве. — М., 1983; Наконечная Т.В. Преемственность в развитии советского права. — Киев, 1987; Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2002; Курышев Е.Ю. Рецепция в российском праве: Дис... канд. юрид. наук. — Саратов, 2005; Рыбаков В.А. Преемственность в отечественном праве в переходный период: общетеоретические вопросы: Дис... д-ра юрид. наук. — Омск, 2009.
жающие современные потребности общества, связанные с созданием эффективного и демократически действующего государственно- правового института.
2. Тема новизны и преемственности в праве может рассматриваться с позиций общего, особенного и частного.
С точки зрения частного предметом исследования выступают различные направления правового регулирования и конкретные нормативные правовые акты. С этих позиций показательно обратиться к одному из самых резонансных правовых документов последнего времени — Федеральному закону от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции»1.
Он является поистине революционным шагом, положившим начало преобразованию, нужно честно признать, обюрократившейся милиции в полицию. Именно с даты вступления его в силу начинается отсчет, пишется биография новой российской полиции, истоки создания которой относятся к началу XVIII века.
Федеральный закон «О полиции» отвечает мировым и европейским стандартам и во многих своих идеях и положениях является прорывом в законодательном регулировании правоохранительной деятельности и в этой связи о Законе в полной мере можно говорить, как о новаторском законе. Он содержит много инновационных идей и положений, воплощающих современные политические и законодательные реалии, которые предопределяют дальнейшее развитие статусного законодательства о правоохранительных органах и специальных службах.
Отметим, прежде всего, пионерскую миссию Федерального закона «О полиции» по закреплению универсальных общесоциальных ценностей человечности, гуманизма и милосердия в качестве принципов деятельности правоохранительного органа. Но закон не просто ограничился их провозглашением, а наполнил каждый принцип конкретным юридическим содержанием, придал им правовую форму. В данной связи Закон о полиции может явиться реальным юридическим плацдармом для формирования истинно гуманистического полицейского права России.
Этим документом запущена новая модель взаимоотношений властного института правоохраны и общества, которая основана на взаимоуважении и партнерстве.
Еще один немаловажный момент новой идеологии связан с общественной оценкой полицейского труда. Впервые на уровне закона общественное мнение провозглашено в качестве одного из основных критериев официальной деятельности полиции (часть 6 статьи 9 Федерального закона «О полиции»). Тем самым демонстрируется отказ от «палочной» системы и осуществляется переориентация на упреждение криминала, что для общества более ценно. Поэтому правоохранительные органы должны быть максимально открыты и стимулированы на постоянную работу с населением.
Именно этими соображениями продиктованы, в частности, такие новеллы Закона, как обязанность полиции информировать заявителей о ходе рассмотрения их обращений о правонарушениях не реже одного раза в месяц, доводить до соответствующих органов и должностных лиц органов информацию о фактах, требующих их оперативного реагирования (пункт 1 части 1 статьи 12).
Федеральный закон «О полиции» — это единственный документ, который содержит развернутый перечень прав и обязанностей сотрудников и четко регламентирует механизм применения ими мер государственного принуждения.
Даже в ходе своей разработки Закон о полиции породил новую традицию и норму законотворческого процесса — общественную экспертизу проектов федеральных законов, имеющих резонансный характер.
Публикация проекта федерального закона «О полиции»по решению Президента Российской Федерации в Интернете вызвала широкое общественное обсуждение. За время работы сетевой площадки www.zakonoproekt2010.ru поступило 33 тысячи комментариев, содержащих более 20 тысяч конкретных предложений по совершенствованию законопроекта. Сайт посетили свыше 1,5 млн человек. Процедура сетевого форума, а также количество принявших участие в обсуждении граждан обеспечили достаточный уровень репрезентативности общественного мнения по законопроекту, способствовали его легитимации и поиску правильных решений.
Опыт оказался удачным. По результатам дискуссий большинство статей законопроекта подверглись той или иной правке.
В итоге был создан прецедент и издан Указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»2. Теперь на всенародное обсуждение должны выноситься все значимые законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социальноэкономического развития Российской Федерации.
1 Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 900.
2 Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 939.
3. В свою очередь, говоря о преемственности, необходимо вспомнить, что Федеральный закон «О полиции» (как и полиция в целом) появился не на пустом месте. Он пришел на смену действующему почти 20 лет Закону Российской Федерации «О милиции»1.
С юридической точки зрения Закон о милиции также можно считать памятником права того периода, когда создавалась и первоначально развивалась российская государственность. И этот факт игнорировать было бы несправедливо и некорректно.
В свое время Закон о милиции решал две основные задачи. Во-первых, устранял явное несоответствие организационно-правовых начал деятельности милиции, сформировавшихся в конце 60-х — начале 80-х годов, и реалий нового времени. Во-вторых, задавал законодательный вектор развития милиции в условиях раннего строительства демократического общества.
К числу основных концептуальных идей Закона о милиции были отнесены: демократизация милиции; деполитизация милиции; деуниверсализация милиции (сужение функций); достаточность полномочий; социальная и правовая защищенность персонала; ослабление централизации в управлении полицией.2
По многим своим параметрам Закон о милиции совершил серьезный прорыв в понимании, а самое главное, в правовом закреплении места и роли милиции в жизни общества. Впервые в истории России во главе угла милицейской деятельности обозначились защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан.
Были решительно отброшены идеологические аспекты в деятельности милиции. На первый план выдвинуты задачи по обеспечению законности, гуманизма, гласности, социальной справедливости.
Милиция была освобождена от ряда функций, не связанных с охраной общественного порядка и борьбой с преступностью. Одновременно обеспечена достаточностью прав, которые необходимы для эффективного выполнения возложенных на нее обязанностей в новых, рыночных условиях.
И не случайно получилось так, что многие идеи Закона о милиции были восприняты в других законодательных актах того периода — в Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (1992), «О федеральных органах налоговой полиции» (1993), «Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы» (1993), «О пожарной безопасности» (1994), «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (1995) и др.
Говоря о юридической состоятельности и прогрессивности Закона о милиции, сошлюсь на оценку, данную ему экспертами Совета Европы еще в 2000 году, когда в обществе в очередной раз разгорелись страсти о его недемократическом характере. Было решено официально направить документ на рецензию в европейское сообщество. И вот выдержки из заключения профессора Цюрихского университета С. Трексела: «...Закон о милиции не только не противоречит каким-либо серьезным образом духу и букве Европейской конвенции о правах человека, но регламентирует деятельность полиции в соответствии с Конвенцией. Во многих отношениях рассматриваемый закон является значительно точным, а иногда его можно назвать даже исключительным». После высшей международной аттестации Закон действовал еще на протяжении 10 лет.
Поэтому перед разработчиками Федерального закона «О полиции» была поставлена задача обеспечить преемственность оправдавших себя положений Закона «О милиции».
4. Преемственность двух законов прослеживается по всем основным параметрам организационно-правового положения милиции/полиции. Это касается, в частности, места в государственном механизме, обязанностей, прав, оснований и порядка применения силы, основных элементов правового статуса сотрудника, системы государственного контроля за деятельностью и т. д.
Однако речь не идет о механическом копировании в Федеральный закон «О полиции» норм предыдущего Закона, хотя схожие, подобные (в том числе и в языковом выражении) нормы в законах имеются. В большей мере преемственность прослеживается относительно восприятия соответствующих правовых идей. Но и сами эти идеи творчески переосмыслены, наполнены новым юридическим содержанием, учитывающим нынешние реалии. Их языковая форма дана с учетом требований современной законодательной техники.
1 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. — 1991. — № 1б. — Ст. S03; Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1993. — №10.— Ст. 5б0; № 32. — Ст. 1231; Собрание законодательства РФ. — 199б. — № 2S. — Ст. 29б4; 1999. — № 14. — Ст. 1 ббб; № 49. — Ст. 5905; 2000. — № 31. — Ст. 3204; № 4б. — Ст. 4537; 2001. — № 1. — Ч. 2. — Ст. 15; № 31. — Ст. 3172; № 32. — Ст. 331б; 2002. — № 1B. — Ст. 1721; № 27. — Ст. 2б20; № 30. — Ст. 3029; 2003. — № 2. — Ст. 1б7; № 27. — Ч. 1. — Ст. 2700; № 2B. — Ст. 2BB0; № 50. — Ст. 4B47; 2004. — № 30. — Ст. 30B7; № 35. — Ст. Зб07; 2005. — № 13. — Ст. 107B; № 14. — Ст. 1212; № 19. — Ст. 1752; 200б. — № 24. — Ст. 2555; № 31. —
Ч. 1. — Ст. 3420, 3425, 3452; №52. — Ч. 1. — Ст. 5498; 2007. — № 10. — Ст. 1151; № 41. — Ст. 4845; 200B. — № 30. — Ч. 2. — Ст. Зб1б; № 52. — Ч. 1. — Ст. б227, б235, б248; 2009. — № 48. — Ст. 5715, 5717; 2010. — № 1. — Ст. 4. — № 19. — Ст. 2291; № 30. — Ст. 3987, 3988; № 31. — Ст. 419б.
2 См. об этом: Кондрашов Б.П. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции» | Б.П. Кондратов, Ю.П. Соловей, В.В. Черников. — б изд. перераб. и доп. — М., 2009. — С. 3—8.
5. Сравнительный анализ двух законов можно осуществлять по разным критериям — применительно к форме, структуре, содержанию, кругу регулируемых вопросов, в разрезе отдельных глав, статей, норм, относительно языка, стилистики.
В основе такой работы должно лежать сопоставительное исследование концептуальных начал Закона о полиции и Закона о милиции. Это в первую очередь вопрос о назначении, месте и роли органа охраны правопорядка в обществе.
И нужно заметить, что в этом вопросе рассматриваемые акты во многом схожи, потому как иного предназначения, нежели обеспечение спокойствия и порядка в обществе, защита прав человека и гражданина на основе тесного взаимодействия с гражданскими институтами, для полиции нет. Это общемировая практика. Что-то новое здесь трудно изобрести. Постулатом назначения полиции на все времена остается защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан.
Вместе с тем, Федеральный закон «О полиции» корректирует идеологические приоритеты в работе.
Во-первых, во главу угла ставятся защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан. Эти ценности выступают как самостоятельный объект полицейской защиты независимо от того, угрожают ли им преступные и иные противоправные посягательства. Тем самым законодательная конструкция социального назначения российской полиции приведена в соответствие с духом и буквой Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства (статья 2).
Во-вторых, Закон ориентирует работу полиции на упреждение противоправной активности, на профилактику правонарушений. Сунь-Цзы, живший в VI—V веках до н. э. сказал: «Непобедимость заключена в самом себе, возможность победы — в противнике. Однако покорять противника без сражения — вот венец искусства».
Предупреждение и профилактика преступлений как главное направление работы полиции закреплены в статьях 2 и 12 Закона. Полиция в этой связи обязана (п. 3 ч. 1 ст. 12):
1) выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению;
2) принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению;
3) выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу;
4) участвовать в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Часть 3 статьи 10 законопроекта также устанавливает, что полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также поддерживает гражданские инициативы в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка.
В-третьих, подчеркивая социальную ориентированность деятельности полиции, законодатель в части 2 статьи 1 устанавливает, что полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.
На первый взгляд, эта норма конкурирует с частью первой этой же статьи, поскольку ограничивает полицейскую помощь лишь необходимостью оказания ее тем, кто нуждается в защите. Но это только на первый взгляд, а фактически же данное предписание еще раз подчеркивает особенность полиции, предназначенной для решения широкого спектра задач служения населению в ситуациях как некриминального, так и криминального характера. Постановка таких целей обусловливается социальной сущностью полиции и организационно-правовыми особенностями функционирования.
Полиция чаще, чем какие-либо другие органы, оказывается в ситуациях, когда кому-либо требуется помощь, не терпящая отлагательства, и получить ее, кроме как от сотрудника органов внутренних дел, неоткуда по причине отсутствия законных соответствующих служб или их представителей.
Более того, из всех публичных учреждений полиция находится в режиме круглосуточного контакта с населением.
Наконец, она, в отличие от других органов, имеет более или менее широкие возможности централизованной передачи и получения информации, связи, транспортные ресурсы.
Оценивая назначение полиции в обществе, необходимо обратить внимание еще на один важный момент. В отличие от предыдущего Закона, в действующем из определения полиции исключено упоминание о том, что применение мер принуждения является атрибутивным признаком полиции.
Данная новелла имеет глубокий социальный смысл, отражающий как становление и развитие научных представлений о сущности исполнительной власти вообще и полицейской действительности, в частности, так и исходные концептуальные посылки позиционирования полиции в современной России.
Полиция как структура принудительного поддержания правопорядка действительно иногда использует для реализации своей компетенции меры принуждения (физическое принуждение, напри-
мер, задержание, арест, применение силы или специальных средств, различные проверки, предписания, запреты, ограничения, взыскания и т. д.).
Однако это не должно заслонять того факта, что работа полиции является не только правопринудительной, но и, в первую очередь, правоохранительной по своей сути, поскольку и применяя право, и обеспечивая его соблюдение или восстановление — охраняет право и соответствующие общественные отношения. «Какие бы виды конкретной (исполнительной) деятельности государства мы ни брали, — отмечал еще в начале прошлого века В.Иозефи,— каждый раз эта деятельность всецело исчерпывается правовой охраной. Содержание всякой исполнительной власти — правовая охрана, а всякая исполнительная власть — правоохранительная.»1.
Таким образом, исключение в комментируемой статье из определения полиции указания на принудительный характер ее деятельности означает лишь то, что законодатель закрепляет правоохранительное предназначение полиции в современной России, отводя принуждению важную, но не главенствующую роль.
Принципиально важным здесь является также то, что Закон о полиции намного сузил административное усмотрение при применении полицией мер принуждения. Осуществлена жесткая регламентация порядка и условий задержания, проникновения в жилище, оцепления (блокирования) участков местности и т. д. Конечно, это будет служить дополнительной гарантией соблюдения законности и обеспечения прав граждан и организаций в работе полиции.
С позиций раскрытия гуманистического характера деятельности полиции заслуживают также быть отмеченными следующие положения Закона:
— деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан (ч. 2 ст. 5);
— сотруднику полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению, он обязан также пресекать эти действия (ч. 3 ст. 5);
— полученные полицией сведения о частной жизни гражданина не разглашаются без согласия гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (ч. 6 ст. 5);
— сотруднику полиции запрещается подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий (ч. 3 ст. 6);
— полиция защищает права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 1 ст. 7);
— деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям российского законодательства, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций (ч. 1 ст. 8);
— полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать и поддерживать общественное доверие к себе (ч. 1 ст. 9);
— действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан (ч. 2 ст. 9);
— в случае нарушения сотрудником полиции прав и свобод граждан или прав организаций он обязан принять меры к восстановлению нарушенного правового состояния и принести свои извинения (ч. 3 ст. 9).
6. В отличие от ранее действовавшего законодательства о милиции в статье 2 комментируемой главы Закон о полиции закрепляет не задачи, а основные направления деятельности полиции. И это также является новеллой в правовом регулировании полиции.
Задачи представляют собой цели, достижения которых каждая организация должна добиваться всей своей деятельностью. В свою очередь, содержание задач любого органа или учреждения исполнительной власти определяется их социальным назначением.
В чем смысл новации? Дело в том, что предусмотренное в части 1 статьи 1 нового Закона социальное назначение полиции уже содержит в себе конкретные целевые установки ее деятельности: защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности, обеспечение общественной безопасности. Эти правила непредвзяты в силу объективного характера общественных потребностей в полицейской деятельности. Это, во- первых.
Во-вторых, в свое время закрепление целей-заданий милиции в качестве ее задач обуславливало их обязательное решение, причем очень часто — любой ценой. Каждое колебание в состоянии оперативной обстановки в сторону увеличения числа совершаемых преступлений вне зависимости от объективных причин происходящего оценивалось как неэффективность деятельности конкретных должностных лиц и повод для дисциплинарного взыскания, отстранения от должности, увольнения и т. д.
1 Иозефи В. Опыт юридической науки полицейского права. Основные понятия. Материальное полицейское право. — Могилев-Под., 1 902. — Ч. 1. — С. 23, 31.
Естественной была и обратная реакция: объективно не имея возможности обеспечить требуемую эффективность реализации целей-заданий, зафиксированных в законодательных нормах и различного рода директивных предписаниях, чиновники шли на фальсификацию результатов своей работы. В печальном итоге деятельность милиции становилась все более эфемерной, мнимой, не обеспечивающей правовой порядок, а иногда и нарушающей его.
В этом отношении понятие «основные направления деятельности» в известной мере нейтрально относительно средств их реализации. Оно лишено идеологического и конъюнктурного подтекста, отражает в первую очередь иерархию тех социальных ценностей, охрана и защита которых возлагается на полицию.
Основные направления деятельности полиции — это, по сути, функции, необходимые и, вместе с тем, достаточные для реализации ее социального предназначения. Формулируя эти тенденции, законодатель стремился сделать их доступными для восприятия широкими слоями населения, что в свою очередь является условием усиления общественного контроля за деятельностью полиции.
Федеральный закон «О полиции» в части 1 статьи 2 выделяет 12 направлений деятельности полиции, что в два раза больше, чем количество задач, возлагавшихся ранее на милицию. Суть законодательных новелл заключается, конечно, не в удвоении возлагаемых функций полиции, их могло быть и больше, а в учете содержательных и организационных аспектов ее деятельности. Эти направления, во-первых, вытекают из социального назначения полиции; во-вторых, отражают суть и специфику полицейской работы; в-третьих, раскрывают особенности содержания полицейской деятельности; в-четвертых, закрепляют сложившиеся или относительно новые реалии деятельности полиции.
7. Преемственность прослеживается и относительно принципов деятельности. Но здесь нужно подчеркнуть, что новый закон, преемствуя принципы работы милиции, одновременно обогащает и развивает их.
В ранее действовавшем Законе о милиции принципам ее деятельности была посвящена одна статья (ст. 3), в части первой которой назывались такие начала, как уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, гуманизм, гласность. А в части второй декларировалось, что милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка. Еще одна норма (ст. 5) содержала ряд основополагающих правил, которым должны были следовать все сотрудники милиции в случаях, когда их деятельность затрагивала права и свободы человека и гражданина.
Федеральный закон «О полиции» воспроизвел в качестве дефиниций такие основные начала, как соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, взаимодействие. Гласность трансформировал в принцип открытости и публичности, гуманизм — в принцип общественного доверия и поддержки. Появились также новые принципы — беспристрастность и использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных технологий.
Таким образом, в Законе о полиции не просто перечислен набор позиций, как в Законе о милиции, а закреплен целый комплекс императивных предписаний, которые выделены в самостоятельную главу (глава 2), включающую в себя семь статей. Это свидетельство не только использования более совершенной юридической техники, но и признания важнейшей роли принципов деятельности полиции как основных концептуально значимых руководящих идей, на которых должна строиться ее работа.
Нормы данной главы формируют партнерскую модель взаимоотношений полиции и общества, которая предусматривает, что полиция не стоит над обществом, а служит ему, ориентируясь на сотрудничество с гражданскими институтами. Новая модель предусматривает вежливое и внимательное отношение полиции к людям, безупречный внешний вид полицейского, разумную открытость полиции для общественного контроля, привлечение граждан к профилактике противоправных деяний и т. д. Здесь же предполагается, что население является активным участником обеспечения правопорядка, не только в качестве субъекта его непосредственной охраны, но и в качестве информатора своевременно оповещающего полицию о всех рисках, угрожающих безопасности граждан.
Разумеется, сами по себе принципы деятельности полиции, изложенные в комментируемом законе, не могут полностью воспроизвести партнерскую модель отношений между полицией и населением. Но, систематизированные и сконцентрированные в одной главе, эти концептуальные начала обретают правовую природу, превращаясь в нормативные предписания, формирующие юридический каркас той системы координат, в границах которых, по мнению законодателя, и должна осуществляться повседневная деятельность полиции.
Эти координаты приобретают особое значение в тех ситуациях, когда сотрудники полиции, применяя управомочивающие альтернативные нормы, нормы, содержащие оценочные понятия, сталкиваясь в правоприменении с юридическими пробелами или противоречиями законодательства приобретают дискреционные полномочия (от фр. (ЛвсгеАоппаке — зависящий от личного усмотрения). Не менее важно и то, что нормативно закрепленные в виде принципов концептуально значимые руководящие идеи, на которых должна строиться деятельность полиции, обязывают самого законодателя к
такому ее правовому регулированию, которое в содержательном плане полностью соответствовало бы указанным концептам.
Важно также отметить, что практически все правовые предписания главы второй комментируемого закона, тесно взаимосвязаны с положениями главы второй Конституции Российской Федерации, закрепляющей права и свободы человека и гражданина, а также с международно-правовыми актами, устанавливающими стандарты полицейской деятельности, в частности, с Кодексом поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Европейским кодексом полицейской этики, Декларацией основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью, Свода принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, Основных принципов применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, Декларации о полиции и др.
8. Впервые в российской практике в Федеральном законе «О полиции» закреплен принцип общественного доверия и поддержки граждан. Строго говоря, именно кризис общественного доверия к работе милиции во многом инициировал появление Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»1, с которым связано начало проведения реформ в системе МВД России.
В последние годы уровень доверия населения к органам власти, в том числе к правоохранительным органам, даже неисправимый оптимист не смог бы назвать высоким. Это подтверждают и регулярные мониторинги общественного мнения. Так, результаты опроса, проведенного в 2010 году Аналитическим центром Юрия Левады (Левада-Центр), показали, что в России наблюдается устойчивое недоверие населения к правоохранительным органам. Особенно низко респонденты оценивают деятельность милиции. Страх перед произволом милиционеров как представителей власти лишь незначительно уступает страху перед террористами, нападением хулиганов и преступников2.
Поэтому не случайно в систему принципов деятельности полиции как нового правоохранительного института законодатель включил предписание о том, что «полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку со стороны граждан» (ч. 1 ст. 9), а затем раскрыл основные пути решения этой задачи, которые можно объединить в две группы.
Первое направление — это по существу нравственные кредо поведения сотрудника полиции, облеченное в форму правовых предписаний. Закон обязывает сотрудника работать так, чтобы его действия были обоснованными и понятными для граждан (ч. 2 ст. 9). Специфика полицейской службы, обстоятельства, в которых сотруднику приходится принимать решения, например, о задержании гражданина, применении иных предусмотренных законодательством мер принуждения, могут порождать ситуации нарушения сотрудником полиции прав и свобод граждан или прав организаций. Но теперь это не будет считаться простым огрехом. Новый Закон требует, чтобы сотрудник в пределах своих полномочий принял меры к восстановлению нарушенного правового состояния, принес извинения гражданину, чьи права и свободы были им нарушены, по месту нахождения, работы, учебы или по месту жительства гражданина в соответствии с его пожеланиями (ч. 3 ст. 9). Это в практике впервые.
Также впервые, следуя общеправовому принципу о публичном опровержении недостоверных сведений, установлено, что сведения, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию гражданина, преданные гласности сотрудником полиции, в случае признания их не соответствующими действительности судом, следователем, органом дознания или самой полицией должны быть опровергнуты в той же форме, в какой они были преданы гласности, в возможно короткий срок, но не позднее чем через один месяц со дня признания таких сведений не соответствующими действительности.
Второе направление — это комплекс предписаний организационно-правового характера. В частности, Закон устанавливает, что общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции. МВД России обязано проводить постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества (ч. 5 и 6 ст. 9). При МВД России и его территориальных органах создаются общественные советы, призванные обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции. Порядок формирования и полномочия общественных советов определены Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 года № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах»3.
1 Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 52. — Ч. 1. — Ст. 6536.
2 http://www.levada.ru/press/2010021605.html (дата обращения 15.02.11)
3 Российская газета. — 2011. — мая.
9. Как известно, одной из идей Закона о милиции была легализация на законодательном уровне прав и обязанностей милиции. В советский период ее полномочия законодательно были определены скупо. Допустимыми способами восполнения этих пробелов считались подзаконное правовое регулирование и правоприменительная практика, основанная на так называемом «явочном» порядке. Понятно, что при таком подходе, в первую очередь, страдал конкретный человек, нередко становившийся жертвой государственного произвола. Да и сам сотрудник милиции был уязвим и незащищен перед надзирающими и контролирующими органами.
Поэтому вполне обосновано, что Закон о милиции юридически оформил многие из правомочий, скрытых под эгидой ведомственности. Более того, определил основания и порядок применения наиболее резонансных мер принуждения — физической силы, специальных средств и оружия.
Федеральный закон «О полиции» продолжил процесс юридической формализации полномочий полиции. Осуществлена кодификация многих обязанностей и прав, которые содержались в иных законодательных актах и в подзаконных регламентах. Это, в свою очередь, разбудило критику об эскалации полномочий полиции. Однако кажущееся расширение сферы действия полиции — это мнимое, ошибочное мнение. Объем нормативного материала мог бы быть и увеличен, поскольку статьи 12 и 13 Федерального закона «О полиции» содержат еще много отсылок на правомочия, которые определены другими федеральными актами. Но в этом случае скорее пришлось бы вести речь о полицейском кодексе — задача, которая стоит на перспективу.
Равным образом, актуальными остаются и вопросы по законодательному закреплению порядка применения правомочий. Хотя нужно признать, что Федеральный закон «О полиции» по сравнению с Законом о милиции сделал большой шаг вперед и в этом направлении. Подробно регламентированы основания и порядок задержания граждан, проникновения в жилище и иные помещения, оцепления (блокирования) участков местности и объектов. Впервые законодательно определены категории граждан, информация о которых может содержаться в полицейских банках данных.
Критиками не принимается во внимание также еще одно важное обстоятельство. Законом установлено, что перечень обязанностей полиции является исчерпывающим. Он может быть дополнен только путем внесения соответствующих изменений в указанный нормативный правовой акт (ч. 2 ст.12). Тем самым ограничивается субъективизм исполнительной власти в использовании полиции не по назначению.
10. Во многом остались схожими правовые основы деятельности милиции и правовые основы деятельности полиции. Это Конституция, федеральные законы, акты главы государства, правительственные акты, международные договоры. Но есть несколько новелл.
Часть 1 статьи 2 Федерального закона «О полиции» добавила в перечень правовых источников не только международные договоры Российской Федерации, как это было в ранее действовавшем законе о милиции, но и общепризнанные принципы и нормы международного права, что соответствует правоположениям Конституции России.
Ранее в качестве правовой основы деятельности милиции назывались нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные в пределах их полномочий. Теперь же эта норма подверглась существенной корректировке.
Во-первых, пул юридических документов субъектов Российской Федерации, которыми должна руководствоваться полиция, ограничен — это только законы. Это означает, что в качестве актов, регулирующих деятельность полиции, не могут выступать подзаконные нормативы, которые издаются на субъектовом уровне.
Во-вторых, в данный круг субъектовых актов включены только законы по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Принципиально новыми являются положения статьи 3 Федерального закона «О полиции», которые, восполняя правовой пробел, закрепляют роль МВД России в регулировании деятельности полиции, наделяя его правом разрабатывать и представлять Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к деятельности полиции.
Отметим также, что по сравнению с предыдущим законом, в перечне нормативных правовых актов, которыми руководствуется полиция, отсутствуют законы и иные правовые акты бывшего СССР. Тем самым завершен полный переход на собственную российскую, национальную нормативноправовую базу деятельности.
11. Федеральный закон «О полиции» продолжил процесс деуниверсализации полиции, начатый предыдущим законом. В перечне обязанностей полиции отсутствуют 15 обязанностей, которые ранее закреплялись за милицией. Это такие, как содержание в специально отведенных помещениях органов внутренних дел иностранных граждан, подлежащих депортации по решению суда; сопровождение в центры временного размещения и охрана лиц, получивших свидетельство о рассмотрении ходатайст-
ва о признании беженцем, и прибывших с ним членов его семьи в целях обеспечения их безопасности; подача заявления о государственной регистрации рождения найденного (подкинутого) ребенка, родители которого неизвестны; обеспечение по письменному обращению военного комиссариата прибытия граждан, подлежащих призыву на военную службу, на мероприятия, связанные с призывом на военную службу; контроль за применением контрольно-кассовой техники; розыск собственника безнадзорных животных; выдача разрешений на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения и др.
До 1 января 2012 года полиция будет освобождена еще от пяти обязанностей, предусмотренных частью 1 статьи 54 Закона: осуществление административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, организация работы медицинских вытрезвителей, проведение технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним, конвоирование задержанных лиц и лиц, заключенных под стражу, из следственных изоляторов уголовноисполнительной системы, розыск должника, его имущества, формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц
Данные меры безусловно будут способствовать превращению полиции в институт с ярко выраженной правоохранительной направленностью.
Закон о полиции — это уже действующий закон. Но градус социального скепсиса и общественных ожиданий вокруг него в сравнении с периодом, когда он всенародно обсуждался, ниже не станет. Этого можно ожидать лишь тогда, когда произойдут действительные перемены в работе самого многочисленного аппарата охраны правопорядка. Данное, в свою очередь, возможно лишь при условии полной реализации его норм, воплотивших отечественный и мировой опыт правового регулирования полицейской деятельности.
В этой связи актуален постоянный мониторинг применения Закона о полиции. Он нужен для того, чтобы на основе обобщения, анализа и оценки информации о действии Закона своевременно корректировать его положения. Такая обязанность для МВД России как федерального органа исполнительной власти проистекает из Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»1.
1 Российская газета. — 2011. — 25 мая
34 ---------------------------
