CC BY
74
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
УДК 332.1
ПРИГРАНИЧНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ КАК РЕСУРС РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
М. Ю. МАХОТАЕВА, доктор экономических наук, профессор, проректор по международной деятельности, заведующая кафедрой организации строительства и управления недвижимостью Е-таИ: viceгectoг_inteг@pskgu. ги
В. Н. АНДРЕЕВ, кандидат технических наук, профессор, проректор по экономике, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Е-таИ: viceгectoг_economy@pskgu. ги
О. Н. КОПЫТОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Е-таИ: о1дакору^уа@таИ. ги Псковский государственный университет
В статье рассматривается роль приграничного положения региона в обеспечении его социально-экономического развития на примере Псковской области, а также муниципальных образований, входящих в ее состав и расположенных на границе с Европейским Союзом. Обозначены проблемы, препятствующие организации приграничного сотрудничества в регионе. Выделены конкретные формы использования приграничного положения муниципальных образований в качестве ресурса их развития.
Ключевые слова: регион, муниципальное образование, приграничное положение, развитие, ресурс, внешняя торговля.
Приграничные регионы традиционно рассматриваются как проблемные, которые не в состоянии самостоятельно решать свои социально-экономи-
ческие проблемы или реализовывать свой высокий потенциал. Именно поэтому они требуют активной поддержки со стороны государства [3]. Такие регионы обладают специфическими инфраструктурными, производственными, демографическими и гуманитарными проблемами. Наиболее заметное влияние приграничное положение региона оказывает на состояние и уровень развития приграничных муниципальных образований, входящих в его состав.
Понятие «приграничное муниципальное образование» не имеет в настоящее время соответствующего нормативно-правового закрепления. Обычно под приграничным муниципальным образованием подразумевается муниципальное образование (далее - МО) в приграничном субъекте РФ, территория которого прилегает к государственной границе Российской Федерации. В то же время к
приграничным субъектам Федерации относятся субъекты РФ, территория которых также прилегает к государственной границе РФ.
В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» государственная граница - это линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т. е. пространственный предел действия государственного суверенитета РФ. Она влияет на социально-экономическое состояние приграничных муниципальных образований, субъектов РФ и страны в целом через свои фундаментальные свойства - барьерность и контактность. Посредством барьерной функции, обособляясь от внешнего мира границами, государство защищает свои экономические интересы, в том числе интересы национальных производителей и потребителей, национальную безопасность. Контактность, напротив, выражается в проводимости национальных границ для перемещения через них товаров, людей, финансов, информации [18].
Приграничные регионы (в том числе и муниципальные образования) благодаря проявлению контактной функции границы получают возможность вступать в дополнительные внешние социально-экономические связи, под которыми подразумевается совокупность видов социально-экономической деятельности, отличительным признаком которой является трансграничное (международное) перемещение товаров, услуг, технологий, управленческого опыта [1].
Опыт исследования внешних социально-экономических связей показал, что существуют различные формы их реализации [2, 10], а именно:
• внешняя торговля, которая позволяет на основе экспортной выручки производить закупку товаров или получать импортные товары взамен экспортных;
• организация совместного с соседними странами предпринимательства, что способствует развитию различных сфер МО;
• оказание услуг (наиболее распространены в международном бизнесе: посреднические, банковские, биржевые услуги, страхование, туризм, международные перевозки грузов, услуги компьютерных сетей и др.);
• сотрудничество, содействие в различных сферах, в том числе научное, техническое, экономи-
ческое сотрудничество, научный, культурный обмен и спортивные мероприятия [7]. к формам внешнеэкономических связей можно отнести также и производные от перечисленных форм: подрядное сотрудничество, концессии, лизинг, сотрудничество на компенсационной основе и на условиях разделения продукции между сторонами, переработку давальческого сырья, привлечение иностранной рабочей силы и инвестиций, производственное кооперирование, научно-техническое сотрудничество, торговлю транспортными услугами, лицензиями и технологиями, строительные услуги, сотрудничество в банковской сфере и в области туризма [19].
Достаточно новой для России формой внешних социально-экономических связей является приграничное сотрудничество. При этом существует ряд определений того, что понимается под приграничным сотрудничеством, в частности:
• любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией двух и более Договаривающихся Сторон, а также заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения вышеуказанных целей [4, ст. 1, п. 1];
• сотрудничество приграничных регионов, при этом приграничный регион - это потенциальный регион с присущей ему географией, историей, экологией, этническими группами, экономическими возможностями и т. д., но разделенный суверенитетом правительств, правящих по обе стороны границы [11, с. 9];
• согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий РФ и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий РФ и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами [6, ст. 1].
как видно из определений приграничного сотрудничества, взятых из разных источников, единства в понимании этой формы нет. Однако его сущность можно выразить следующим образом. Под приграничным сотрудничеством следует под-
Таблица 1
Внешняя торговля Псковской области* в период 2005-2010 гг., млн долл.
Показатель 2005 2006 2007 2008 2009 2010 А2005-2010** Кр -(2005/2010)
Оборот 729,5 899,7 857,9 1 133,7 704,9 1 138,4 408,9 1,6
Экспорт 402,1 459 264,3 225,4 60,8 64,4 -337,7 6,2****
Импорт 327,4 440,6 593,6 908,3 644,1 1074 746,6 3,3
Источник: составлено по данным [15].
*По данным Федеральной таможенной службы по организациям, юридически зарегистрированных на территории Псковской области без учета сведений о торговле с Республикой Беларусь.
""Абсолютный прирост - рассчитывается как разность между уровнем соответствующего показателя в 2010 г. и уровнем того же
показателя в 2005 г.; показывает на сколько миллионов долларов изменился показатель за исследуемый период.
***Кр (коэффициент роста) - рассчитывается как отношение уровня соответствующего показателя в 2010 г. к уровню того же
показателя в 2005 г.; показывает во сколько раз изменился показатель за исследуемый период.
"""Коэффициент убыли - рассчитывается как отношение уровня показателя в 2005 г к уровню показателя в 2010 г.
разумевать совокупность взаимосогласованных действий органов власти приграничных регионов и муниципальных образований, находящихся на территории Российской Федерации и территориях сопредельных государств, в интересах населения, проживающего на их территориях, в целях обеспечения их социально-экономического развития.
Укрепление всех форм внешних связей в конечном счете приводит к росту занятости, способствует возрождению существующих и строительству новых населенных пунктов, позволяет повысить качество жизни всех слоев населения, а в целом приграничное положение региона в современных условиях может рассматриваться как важнейший ресурс его социально-экономического развития. Охарактеризуем данный вид ресурса применительно к Псковской области.
Псковская область - единственный субъект РФ, который граничит одновременно с тремя иностранными государствами: с Белоруссией (протяженность границы - 305 км), с Эстонией (254,4 км) и Латвией (274,6 км).
Внешние связи области выражены в основном вовлеченностью ее экономики в процесс внешнеторговых операций с зарубежными странами. Так, в 2010 г. внешнеторговый оборот Псковской области составил 1 138,4 млн долл., что в 1,6 раза больше, чем в 2005 г. (табл. 1).
Как показывает анализ данных табл. 1, экспорт Псковской области в период 2005-2010 гг. сократился на 337,7 млн долл., или в 6,2 раза.
Импорт за тот же период вырос в 3,3 раза и составил в 2010 г. 1 074 млн долл., что свидетельствует о развитии внешнеторговых отношений Псковской области с другими странами и возрастании роли импорта в региональной и местной экономике.
При этом необходимо отметить, что наибольший объем внешнеторговых операций приходится на страны дальнего зарубежья (рис. 1).
По итогам 2010 г. доля стран дальнего зарубежья в экспорте региона составляет 64 %, в импорте - почти 100 %, во всем внешнеторговом обороте - 98 % [15]. Традиционно это такие страны, как Латвия, Эстония, Германия, Бельгия, Италия, Нидерланды и некоторые другие. При этом на долю Латвии и Эстонии во внешнеторговой обороте области в 2010 г. приходилось 6,7 и 3,4 % соответственно. В 2011 г. эти доли составили 8,2 и 2,2 %, а в I квартале 2012 г. - 10,3 и 2,3 % соответственно, что свидетельствует о растущем потенциале стран Балтии в экономике Псковской области [14].
Экспортируются в Псковской области в основном машины, оборудование и транспортные средства (58 %). На втором месте древесина и
Рис. 1. Структура внешнеторгового товарооборота Псковской области в 2010 г, %: 1 - со странами СНГ; 2 - со странами дальнего зарубежья
целлюлозно-бумажные изделия (21 %), на третьем -продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье (15 %) [15] (рис. 2).
В структуре импортных поставок преобладают продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье (37 %), машины, оборудование и транспортные средства (29 %), а также продукция химической промышленности, каучук (20 %) [15] (рис. 3).
Федеральная служба государственной статистики располагает также данными об импорте и экспорте услуг Псковской области (рис. 4, 5).
Анализируя имеющиеся данные, следует отметить, что 94 % импорта услуг области приходится на транспортные услуги и только 6 % - на услуги бюро путешествий, туристических агентов, экскурсионных бюро. В экспорте услуг области 89% из них
Рис. 2. Товарная структура экспорта Псковской области в 2010 г, %:
1 - продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье (8,3 млн долл.); 2 - продукция топливно-энергетического комплекса (0,3 млн долл.); 3 - продукция химической промышленности, каучук (1,1 млн долл.); 4 - древесина и целлюлозно-бумажные изделия (11,8 млн долл.); 5 - металлы и изделия из них (1,9 млн долл.); 6 - машины, оборудование и транспортные средства (32,9 млн долл.)
6 ^ _ 1 (37)
Рис. 3. Товарная структура импорта Псковской области в 2010 г, %:
1 - продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье (304,1 млн долл.); 2 - продукция топливно-энергетического комплекса (1,3 млн долл.); 3 - продукция химической промышленности, каучук (168,4 млн долл.); 4 - древесина и целлюлозно-бумажные изделия (45,8 млн долл.); 5 - металлы и изделия из них (74,9 млн долл.); 6 - машины, оборудование и транспортные средства (239,5 млн долл.)
2(6)
'__^ 1 (94)
Рис. 4. Импорт услуг Псковской области в 2010 г., %:
1 - транспортные услуги (687,9 тыс. долл.); 2 - услуги бюро путешествий, туристических агентов, экскурсионных бюро (43,5тыс. долл.)
Рис. 5. Экспорт услуг Псковской области в 2010 г., %:
1 - транспортные услуги (9 816,3 тыс. долл.); 2 - услуги гостиниц и ресторанов (605,9 тыс. долл.);
3 - коммерческие услуги в области сельского хозяйства, горнодобывающей промышленности (6 тыс. долл.);
4 - услуги в области права, составления счетов, бухучета, ревизии, налогообложения, конъюнктуры рынка (613,5 тыс. долл.)
также приходится на транспортные услуги, 6 % -на услуги в области права, составления счетов, бухгалтерского учета, ревизии, налогообложения, конъюнктуры рынка, 5 % - на услуги гостиниц и ресторанов и менее 1 % - на коммерческие услуги в области сельского хозяйства, горнодобывающей и обрабатывающей промышленности.
Такая форма внешних связей, как совместное предпринимательство, также нашла свое развитие на территории Псковской области.
Общее число организаций с участием иностранного капитала в Псковской области в 2010 г. составило 194 ед., что на 118 ед. меньше, чем в Ленинградской, но на 54 и 120 ед. больше, чем в Республике Карелия и Мурманской области соответственно (табл. 2).
Для Псковской области это в основном организации с участием таких стран, как Эстония (21 организация, или 11 % от общей их численности) и Латвия (83 организаций, или 43 % от общей их численности по итогам 2010 г.).
Как показывает анализ данных табл. 2, темп прироста числа предприятий и организаций с учас-
Источник: составлено по данным [15, 16].
'Абсолютный прирост - рассчитывается как разность между уровнем соответствующего показателя в 2010 г. и уровнем того же показателя в 1999 г.; показывает на сколько единиц изменился показатель за исследуемый период.
**Т (темп прироста) - рассчитывается по формуле: Тпр = у2010 /у1999*100 % - 100 %, где у2010 и у1999 - уровни соответствующего показателя в 2010 и 1999 гг.; показывает на сколько процентов изменился показатель за исследуемый период.
Таблица 2
Динамика численности предприятий и организаций с участием иностранного капитала в приграничных регионах Северо-Западного федерального округа
в период 1999-2010 гг., ед.
Регион 1999 2001 2003 2005 2007 2010 1999-2010, ед.* (1999-2010), %
Ленинградская область 147 174 185 257 343 312 165 112
Республика Карелия 79 70 81 107 136 140 61 77
Мурманская область 61 59 80 96 148 74 13 21
Псковская область 79 79 125 149 181 194 115 146
тием иностранного капитала в период 1999-2010 гг. в Псковской области опередил соответствующие темпы прироста в других приграничных регионах Северо-Западного федерального округа (СЗФО). В этот период уровень исследуемого показателя в Псковской области возрос на 146 %, в то время как в Ленинградской области - на 112 %, в Республике Карелия - на 77 %, в Мурманской области - только на 21 %.
При этом прогнозируется дальнейший рост данного показателя в Псковской области при условии сохранения существующих тенденций (рис. 6).
основными странами-инвесторами, постоянно осуществляющими значительные инвестиции в Псковскую область, являются Латвия, Эстония, Дания, США и Германия. При этом по итогам 2010 г. на долю Латвии и Эстонии приходилось 38 % от общего объема иностранных инвестиций, поступивших в область [15].
250 200
Проведенный анализ динамики объема инвестиций в приграничных регионах СЗФО, поступивших от иностранных инвесторов, показал, что в период 1999-2010 гг. в Псковской области его уровень возрос в 15,2 раза, что превышает соответствующие коэффициенты роста в других анализируемых регионах (табл. 3). Кроме того, прогноз динамики данного показателя позволил сделать вывод о его дальнейшем росте (рис. 7).
Нельзя не отметить резкого падения уровней практически всех исследуемых показателей в 2009 г. Это связано с кризисными явлениями, возникшими к тому времени в экономике страны и мира в целом. Глобальный экономический кризис привел к падению производства, росту безработицы, снижению доходов населения, уменьшению объемов внешнеторговых операций и инвестиций во многих странах. Однако к 2010 г. влияние кризисных
у = -0,3099х^ + F? = 194 _- 15,816х + 51,560 0,968_________
181 131
149^ ^ 182
111 ^^ 133 1 58
79 79^ 79
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
(инамика роста числа предприятий и организаций с участием иностранного капитала в Псковской области в период 1999-2010 гг. с прогнозом до 2014 г, ед.
150 100 50 0
Рис. 6.
Таблица 3
Объем инвестиций в приграничных регионах Север-Западного федерального округа, поступивших от иностранных инвесторов в период 1999-2010 гг., мл долл. *
Регион 1999 2001 2003 2005 2007 2010 1999-2010** К;*** (2010/1999)
Псковская область 2,8 5,2 6,2 9,2 32,7 42,6 39,8 15,2
Республика Карелия 15,5 41,7 34,7 74,5 108,5 89,0 73,5 5,7
Ленинградская область 288,3 327,0 239,7 351,2 667,2 637,0 348,7 2,2
Мурманская область 14,6 12,4 21,6 29,4 45,4 99,5 84,9 6,8
Источник: составлено по данным [16].
"Данные приведены без учета органов кредитно-денежного регулирования, коммерческих сберегательных банков, включая рублевые поступления, пересчитаны в доллар.
""Абсолютный прирост - рассчитывается как разность между уровнем соответствующего показателя в 2010 г. и уровнем того же показателя в 1999 г; показывает, на сколько млн долл. изменился показатель за исследуемый период.
***Кр (коэффициент роста) - рассчитывается как отношение уровня соответствующего показателя в 2010 к уровню того же показателя в 1999г.; показывает, во сколько раз изменился показатель за исследуемый период.
90
80
70
60
50
40
30
20
10
1 999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 201 0 201 1 201 2 201 3 201 4
Рис. 7. Динамика роста инвестиций, поступивших в Псковскую область от иностранных инвесторов в период 1999-2010 гг., с прогнозом до 2014 г, млн долл.
явлений в экономике на изменение исследуемых показателей снизилось.
Таким образом, можно сделать вывод, что в Псковской области происходит усиление значимости приграничного фактора. При этом отдельно следует отметить серьезный позитивный потенциал приграничного сотрудничества Псковской области со странами Балтии и другими странами Евросоюза. Эстония и Латвия для Псковской области остаются едва ли не единственными возможными партерами в экономическом сотрудничестве, учитывая складывающуюся экономическую конкуренцию с другими российскими регионами, граничащими с Псковской областью: Ленинградской, Новгородской, Тверской и Смоленской областями. В этом смысле способность Псковской области воспользоваться своим
географическим положением в рамках имеющихся полномочий может означать, что развитие сотрудничества с Латвией и Эстонией, а далее с другими странами Европейского Союза и ЕС в целом может явиться единственной реальной основой экономического развития приграничных муниципальных образований и всего региона на перспективу [18].
Однако общий характер российской экономики сформировал для Псковской области такую модель приграничного сотрудничества, когда российская территория в большей степени является источником ресурсов и рынком сбыта конечной продукции, что ведет к большему позитивному эффекту для зарубежных стран, а не для Псковской области. Экспортные операции перегружены продукцией с нулевой и низкой степенью переработки. Доля продукции
высокого передела довольно сильно занижена. В то же время импорт характеризуется, прежде всего, технологичностью и высоким переделом. Таким образом, в настоящий момент внешнеторговый товарооборот не отвечает интересам стратегического развития Псковской области. Характер внешнеторговых операций не дает качественного развития экономики области. Кроме того, в приграничных муниципальных образованиях области функции государственной границы проявляются по-разному.
В этой связи необходимо уточнить, что после распада СССР приграничными оказались девять из 24 районов Псковской области. С Латвией и Эстонией граничат 7 районов области: Себежский, Печорский, Пыталовский, Палкинский, Псковский, Красногородский и Гдовский, а также 27 сельских поселений, входящих в их состав [12].
Как показал проведенный анализ, барьерная функция границы преобладает в 3 районах: Крас-ногородском, Палкинском и гдовском.
На территории Красногородского и Палкин-ского районов отсутствуют таможенные пункты пропуска, какая-либо туристская или пограничная инфраструктура. На территории Гдовского района был организован в 1990-е гг. водный пункт пропуска, однако в настоящее время он не функционирует, а работы по его оснащению приостановлены [9]. Единичные примеры осуществления внешних связей выражены в форме сотрудничества. Так, в гдовском районе периодически организуются международные проекты, но они, как правило, касаются трансграничного сотрудничества районных школ со школами и гимназиями соседних государств [9]. Сельские поселения «Пограничная волость» Красногородского района и «Васильевская волость» Палкинского района с 2006 г. на протяжении двух лет принимали участие в качестве «пилотных» территорий в международном проекте, посвященном внутренним районам страны (Hinterland), в целях социально-экономического развития малочисленных (до 1 000 чел.) сельских поселений, в том числе смягчения в них неблагоприятной демографической ситуации.
Контактная функция границы преобладает в таких районах, как Себежский, Печорский, Пыта-ловский, чему способствует расположенная на их территориях таможенная инфраструктура.
Пыталовский район имеет крупную железнодорожную станцию на границе с латвией, многосторонний автомобильный пункт пропуска
(МАПП) «Убылинка» на российско-латвийской границе в поселке Гавры с проектной пропускной способностью 2 000 транспортных средств в сутки [12], а также МАПП «Лудонка». Администрация Пыталовского района также стремится принимать активное участие в реализации контактной функции границы. Сельское поселение «Гавровская волость», расположенное на территории района, также принимало участие в международном проекте Hinterland.
Печорский район характеризуется наличием границы сразу с двумя государствами ЕС - Латвией и Эстонией, а также двумя МАПП на российско-эстонской границе - «Куничина гора» и «Шумил-кино», имеющими общую проектную пропускную способность (до 2,5 тыс. ед. транспортных средств и до 2 000 физических лиц в сутки) [12]. В транспортном отношении Печорский район имеет автомобильное и железнодорожное сообщение с крупными городами России, Эстонии и Латвии. Кроме того, на территории района имеется железнодорожный пункт пропуска «Печоры - Псковские» и ПУП «Брунишево». Однако государственная граница через железнодорожную станцию г. Печоры открыта только для грузоперевозок. Сегодня на территории района реализуется ряд международных проектов. В рамках проекта Европейский инструмент соседства и партнерства «Эстония - Латвия - Россия» (далее - ЕИСП) реализуется сразу несколько программ. Среди них - программа «Развитие центров культурных и народных ремесел в Ряпине, Виляке и Печорах в 2007-2013 гг.», российско-эстонская программа «Взаимодействие стран через футбол» (Cross countries through football) [13]. Проект ЕИСП «Безопасный путь» проводится в целях повышения уровня комфорта и безопасности движения по улицам г. Печоры [12]. Также реализуется проект по обустройству площадки для отдыха на прибрежной территории озера Рагозино. Финансирование всех перечисленных программ на 90 % осуществляет ЕС, вклад Печорского района составляет 10 %. Проект «Дорога мира» предусматривает собой реконструкцию автомобильных дорог в Печоре и Эстонии, а также замену сетей жилищно-комунального хозяйства. Целью российско-датского проекта по содействию экономического развития Печорского района является поддержка малого и среднего бизнеса. Финансирование проекта осуществляет МИД Дании [17]. В Печорском районе граница является также предметом научных исследований [9].
На территории Себежского района располагается МАПП «Бурачки» с проектной пропускной способностью, которая составляет 300 грузовых и 1 620 легковых автомобилей, 80 пассажирских автобусов в сутки [12]. Построен пограничный переход на железнодорожной станции Себеж. По территории района проходят автомагистраль и железная дорога Москва - Рига, а также автодорога Санкт-Петербург - минск, которые играют важную роль в развитии экономических связей многих регионов России [12].
В то же время на территории Псковского района отсутствуют таможенные пункты пропуска, однако еще в 2004 г. было подписано соглашение о сотрудничестве с латвийским г. Гулбене. Администрация района периодически проводит конференции с участием представителей органов власти всех уровней и представителей науки, участвует в международных проектах по развитию приграничных инициатив муниципальных образований [9]. В данном случае имеет место промежуточная функция границы.
Проведенная группировка приграничных районов Псковской области по функциям границы позволяет сделать вывод о том, что фактор приграничного положения повлиял благотворно лишь на те муниципальные образования, на территории которых организованы таможенные пункты пропуска. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что районы не в полной мере используют фактор приграничного положения для своего развития. В то же время местный уровень власти наиболее приближен к населению и обладает достаточной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. Именно на муниципальном уровне, по мнению авторов, необходима реализация приграничного сотрудничества. от уровня развития приграничных муниципальных образований будет зависеть состояние всего приграничного региона в целом [8].
однако реализация приграничного сотрудничества муниципальных образований области наталкивается на ряд серьезных проблем.
Прежде всего следует упомянуть серьезные ограничения институционального характера: приграничное сотрудничество зависит от более общего контекста - политического и правового поля Российской Федерации, а также отношений РФ с Латвией, Эстонией и ЕС в целом. Дело в том, что международные и внешнеэкономические связи согласно Конституции РФ осуществляют субъекты РФ [5, п. «о»
ст. 72]. Поскольку осуществление таких связей субъектами РФ неразрывно связано с внешней политикой государства, то они подлежат координации со стороны федерального центра. Федеральным законом от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» установлен порядок координации, который является неотъемлемым элементом правового механизма осуществления международных и внешнеэкономических связей органами государственной власти субъектов РФ. В связи с этим сегодня именно субъекты РФ зачастую являются основными регуляторами деятельности муниципалитетов в вопросах осуществления внешнеэкономических связей [1, с. 13].
Кроме того, не решена проблема правового обеспечения внешнеэкономической деятельности российских муниципалитетов, которое в настоящее время носит отсылочный характер. Закрепляя общее положение о праве муниципальных образований на осуществление внешних связей, законодатель устанавливает, что порядок осуществления этих связей должен быть урегулирован другим федеральным законом.
Вопросы приграничной, внешнеэкономической и международной деятельности органов местного самоуправления затронуты в следующих документах: Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства РФ от 09.02.2001 № 196-р), Европейская хартия о местном самоуправлении, Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (далее - Федеральный закон № 164-ФЗ) и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).
Согласно ст. 17 (п. 8, ч. 1) Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления наделяются полномочиями по осуществлению международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами. Данная норма носит декларативный характер, поскольку до настоящего времени ни один из федеральных законов не урегулировал порядка осуществления органами местного самоуправления внешнеэкономических связей.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона № 164-ФЗ муниципальные образования наряду с другими хозяйствующими субъектами могут осуществлять внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами. При этом внешнеторговая деятельность - деятельность по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью (ст. 2, п. 4). Однако права муниципалитетов в сфере внешней торговли в федеральном и в региональном законодательстве специально не устанавливаются. Развивая внешнеэкономические связи, муниципальные образования в основном исходят из общих положений о гражданской правосубъектности муниципалитетов и их органов, а формы взаимодействия российских муниципалитетов во внешней сфере не выходят за пределы заключения органами местного самоуправления гражданско-правовых договоров.
В этой связи субъекты РФ пытаются урегулировать пробел федерального законодательства своими нормативными правовыми актами. Так, например, в связи с необходимостью упорядочения осуществления международных и внешнеэкономических связей в целях реализации Федерального закона от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» в Псковской области действует постановление Администрации Псковской области от 29.06.1999 № 189 «Об упорядочении осуществления Администрацией области международных и внешнеэкономических связей». Однако данный документ не содержит норм, касающихся муниципальных образований области.
В то же время Концепцией приграничного сотрудничества обозначены полномочия органов местного самоуправления и рекомендованные направления их деятельности для развития приграничного сотрудничества. Так, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право:
1) осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно-территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств;
2) заключать в установленном законодательством РФ порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве.
При этом основными рекомендованными направлениями развития приграничного сотрудничества муниципальных образований являются:
а) сотрудничество в приграничной торговле для удовлетворения местных нужд в товарах, производимых на соответствующих приграничных территориях;
б) сотрудничество при осуществлении инвестиционных проектов и производственно-техническое сотрудничество;
в) сотрудничество в области транспорта и связи;
г) сотрудничество в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды;
д) сотрудничество в правоохранительной деятельности;
е) сотрудничество в сфере регулирования миграции населения и регулирования рынка труда;
ж) научное и гуманитарное сотрудничество.
В то же время, говоря о внешних связях органов местного самоуправления, по мнению авторов, следует говорить об осуществлении сотрудничества с органами местного самоуправления иностранных государств, поскольку именно межмуниципальное сотрудничество является таким механизмом, который позволяет снимать проблемы, не решаемые в узких рамках муниципальных образований. При этом межмуниципальное сотрудничество может осуществляться для совместной защиты общих интересов муниципальных образований перед органами государственной власти, обмена опытом работы и реализации других целей. Этот вид деятельности особенно актуален в связи с реформой местного самоуправления, в соответствии с которой технологии организации межмуниципального сотрудничества становятся реальным инструментом эффективной экономической политики. Межмуниципальному сотрудничеству посвящена ст. 8. «Межмуниципальное сотрудничество» и гл. 9 «Межмуниципальное сотрудничество» Федерального закона № 131-Ф3. В ст. 8, 68 и 69 данного закона представительным органам местного самоуправления предоставляется право в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций в форме ЗАО, ООО, АНО (автономных некоммерческих организаций) и фондов, заключать соответствующие договоры и соглашения. Большое
значение имеет п. 3 ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ, который подчеркивает, что с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований.
Подобный подход соответствует положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении. В соответствии со ст. 10 Хартии органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес. Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом. Наибольший интерес представляет Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, которая включает раздел рамочных соглашений, уставов, контрактов между местными властями, применяемых органами местного самоуправления приграничных субъектов РФ.
Предлагаемая система состоит из шести типов рамочных соглашений, договоров и законодательных актов, соответствующих различным уровням и формулам приграничного сотрудничества, таких как:
1) рамочное соглашение о создании консультативной группы между местными властями;
2) рамочное соглашение о создании приграничных ассоциаций частного права;
3) рамочное соглашение о координации управления приграничными местными общественными делами;
4) рамочный контракт на поставки товаров и предоставление услуг приграничными местными властями (частноправовое регулирование);
5) рамочный контракт на поставку товаров и предоставление услуг между приграничными местными властями (регулирование публичным правом);
6) рамочное соглашение между местными властями о создании органов приграничного сотрудничества.
Как показали проведенные исследования, компетенция органов местного самоуправления в России практически полностью совпадает с функциями местного самоуправления в Европе (за исключением того, что в России перечень вопросов местного значения более детализирован).
Таким образом, на основании анализа муниципальной практики осуществления внешних связей в Псковской области, а также обобщения международной и российской правовой базы можно выделить две формы использования приграничного положения муниципальных образований в качестве ресурса их социально-экономического развития.
В качестве первой формы рассматривается организация межмуниципального сотрудничества, которая заключается в создании межмуниципальных организаций приграничных муниципальных образований по следующим видам деятельности:
1) выражение и защита интересов местного самоуправления приграничных муниципальных образований перед органами государственной власти и на международном уровне;
2) совместное решение вопросов местного значения муниципальных образований приграничных стран, в том числе в правоохранительной деятельности, в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды и др.;
3) обмен опытом работы.
Вторая форма организации приграничного сотрудничества включает в себя такие виды деятельности:
1) торговля товарами местного производства на территории муниципальных образований;
2) взаимное предоставление услуг муниципальными образованиями, в том числе посреднических, банковских, биржевых услуг, страхования, туризма, международных перевозок грузов, связи, услуг компьютерных сетей и др.;
3) осуществление совместных инвестиционных проектов на территории муниципальных образований, производственно-техническое сотрудничество;
4) научный, культурный, гуманитарный обмен между муниципальными образованиями.
Таким образом, в сочетании приведенных форм внешних социально-экономических связей муниципальное образование сможет найти для себя приемлемую модель приграничного сотрудничества, что, несомненно, будет способствовать повышению уровня его развития, а значит, и всего приграничного региона в целом.
Список литературы
1. Болотов Д. А., Межевич Н. М., Шураев В. В. Приграничное (международное) сотрудничество в
системе межмуниципального взаимодействия. СПб: Изд-во Политехн. ун-та, 2005.
2. ГладкийЮ. Н., ДоброскокВ. А., Семенов С. П. Социально-экономическая география России: учебник. М.: Гардарики, 2001.
3. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: учебник для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006.
4. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от21.06.1980 № 106 (г. Мадрид): ратифицирована Федеральным законом РФ от 22.07.2002 № 91-ФЗ.
5. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм. от 25.07.2003).
6. Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации: утверждена распоряжением Правительства РФ от 09.02.2001 № 196-р.
7. Копытова О. Н. Роль приграничного положения муниципальных образований Псковской области в обеспечении их социально-экономического развития // Труды Псковского политехнического института. Сер. Строительство. Экономика. Псков: Изд-во ППИ, 2009. № 12.2.
8. МахотаеваМ. Ю., Копытова О. Н. Приграничное положение как ресурс развития региона: монография. Псков: Изд-во ППИ, 2010.
9. Межевич Н., Болотов Д. Модели приграничного сотрудничества в России: опыт исследования муниципальных образований Псковской области. URL: http://www. rusrev. org.
10. Местные власти и рыночная экономика. Уроки западноевропейского опыта / под ред. Б. М. Гринчеля. СПб, 1996.
11. Методические материалы по организации приграничного сотрудничества местных и региональных властей Европы. Страсбург, 1995.
12. Официальный сайт Администрации Псковской области. URL: http://www. pskov. ru.
13. Официальный сайт Программы приграничного сотрудничества «Эстония - Латвия - Россия». URL: http://www. estlatrus. eu.
14. Официальный сайт Северо-Западного таможенного управления. URL: http://sztu. customs. ru.
15. Официальный сайт Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Псковской области. URL: http://pskovstat. gks.
16. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www. gks.
17. Официальный сайт Центра деловой информации Псковской области. URL: http://www. businesspskov. ru.
18. Порог Европы. Влияние трансграничного сотрудничества на региональное экономическое развитие Псковской области / под ред. Л. М. Шлос-берга. Псков: Изд-во Центра социального проектирования «Возрождение», 2004.
19. Потоцкий Д., Шестопалов М. Место и роль внешнеэкономических связей в экономике и инвестиционном сотрудничестве современной России. URL: http://www. law-n-life. ru.
