CC BY
135
УДК 342
ПРИГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО: ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
TRANSFRONTIER CO-OPERATION:
SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND MUNICIPALITIES INTERACTION
Д. Л. СУРКОВ (D. L. SURKOV)
Освещаются основные проблемы правового закрепления статуса субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при участии в приграничном сотрудничестве в Российской Федерации, связанные с отсутствием как международных, так и национальных нормативных актов, направленных на детальное отражение вопросов исследуемого правового явления.
Ключевые слова: приграничное сотрудничество, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления, правовое регулирования, международные договоры.
The article is dedicated to key problems of legal reflection of status of subjects of the Russian Federation and municipalities within the sphere of transfrontier co-operation in the Russian Federation which relates to the absence of either international or national legal acts pointed at thorough reflection of core issues of the researched legal phenomenon.
Key words: transfrontier co-operation, subjects of the Russian Federation, municipal authorities, legal regulation, international agreements.
На важность развития приграничного сотрудничества для муниципальных образований указывалось ещё в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»: «Развитие международного сотрудничества в экономической, гуманитарной и других областях на уровне муниципальных образований и их объединений играет важную роль в налаживании добрососедских отношений с зарубежными государствами, способствует сближению народов.
Местное самоуправление позволяет оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах, с учётом конкретных условий каждой отдельной территории. Поэтому реально действующее местное самоуправ-
ление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, способствует повышению эффективности государственного управления» [1].
Действительно, приграничное сотрудничество стало важной составляющей жизни местных сообществ муниципальных образований России, расположенных вблизи границы [2]. Межу тем правовые основания такого сотрудничества до настоящего времени вызывают сомнения.
Россия сегодня присоединилась ко всем важнейшим европейским документам в сфере приграничного сотрудничества, в частности к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, которая была подписана в Мадриде в 1980 г., а также протоколам к этой Конвенции. Но пока этот, несомненно, важнейший шаг во многом явля-
© Сурков Д. Л., 2012
ется формальным. Основным звеном приграничного сотрудничества в Европе являются муниципальные образования [3].
Вопрос пределов участия субъектов Российской Федерации во внешних связях с публично-правовыми образованиями других государств на сегодняшний день разработан российской правовой доктриной. Разработку данный вопрос получил и в рамках приграничного сотрудничества субъектов Российской Федерации [4].
Между тем вопрос о допустимости участия в таких внешних связях муниципальных образований, расположенных на территории Российской Федерации, предметом исследования и детального изучения не являлся.
На сегодняшний день субъекты Российской Федерации развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и другими законодательными актами. Министерство иностранных дел Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти оказывают содействие субъектам Российской Федерации в осуществлении ими международного и внешнеэкономического сотрудничества при строгом соблюдении суверенитета и территориальной целостности России, используя в этих целях возможности действующих при Министерстве иностранных дел Российской Федерации Совета глав субъектов Российской Федерации и Консультативного совета субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям. Развитие регионального и приграничного сотрудничества является важным резервом двусторонних связей с соответствующими странами и регионами в торгово-экономической, гуманитарной и иных областях [5].
Между тем возможность делегирования полномочий делает практику федеративных отношений более гибкой, способной оперативно реагировать на необходимость совершенствования современного федерализма [6].
Данные механизмы координации нашли свое отражение также и в Концепции работы МИД России по координации международных и внешнеэкономических связей субъек-
тов Российской Федерации, утверждённой на заседании Коллегии МИД России 13 июня 2001 г. [7].
Согласно Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей основным звеном сотрудничества являются муниципальные образования, которые в Российской Федерации не наделены реальными правами в этой сфере. Статья 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что международные и внешнеэкономические связи муниципальных образований должны осуществляться в соответствии с федеральными законами. Но таких законов пока нет, что делает присоединение России к европейским документам во многом формальным. В то же время вызывает опасение то, что не регламентированная федеральным законодательством и, следовательно, остающаяся без контроля со стороны государства реализация приграничными регионами предоставленных им прав может привести к ущемлению государственных интересов.
«Центр тяжести» приграничного сотрудничества приходится на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия по решению вопросов осуществления международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, регионы получили в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», который дополнил ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [8].
В качестве примера нормативного регулирования деятельности местного самоуправ-
ления в области внешней торговли В. Ю. Коржов приводит [9] положения Закона Нижегородской области от 16 апреля 2001 г. № 181-З «О координации международных и внешнеэкономических связей на территории Нижегородской области» [10], согласно которому органы местного самоуправления при планировании участия в соглашениях, заключённых Правительством РФ и подлежащих согласованию с органом исполнительной власти Нижегородской области, уведомляют уполномоченный орган о вступлении в переговоры, о заключении соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, согласовывают с ним проект соглашения и уведомляют его о результатах рассмотрения проекта соглашения соответствующими органами исполнительной власти РФ в следующих случаях:
- при планировании участия и реализации международных и внешнеэкономических соглашений, заключённых органом исполнительной власти Нижегородской области, в порядке, устанавливаемом федеральным законом;
- при планировании участия и реализации международных и внешнеэкономических соглашений, заключённых органами исполнительной власти РФ по инициативе Нижегородской области;
- при планировании и подготовке соглашений, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых законов Нижегородской области;
- при планировании и подготовке соглашений, предусматривающих финансовые обязательства области, а также залог или отчуждение природных ресурсов, недвижимости, являющихся государственной собственностью области, в том числе предоставление и получение займов и кредитов под гарантии бюджета Нижегородской области.
Изложенное не оставляет сомнения в исключительно государственно-правовой, но не муниципально-правовой природе и принадлежности полномочий в области международного сотрудничества.
Вместе с тем некоторые примеры позволяют заключить, что изложенный вывод на сегодняшний день не воспринят с однозначностью ни местными законодателями, ни учёными.
Отсутствие федерального законодательства в сфере приграничного сотрудничества побудило регионы ещё в начале 90-х гг. самостоятельно заполнять этот правовой вакуум. В этот период в региональном законодательстве появились такие понятия, как «приграничный регион», «приграничное сотрудничество», «приграничная торговля» (Алтайский край, Астраханская, Белгородская, Брянская, Калининградская, Мурманская области, Еврейская автономная область и другие приграничные регионы). В Конституции Республики Алтай записано: «Республика Алтай в соответствии с федеральным законом имеет статус приграничной территории Российской Федерации» [11].
Концепция приграничного сотрудничества исходит из того, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право лишь:
- осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административнотерриториальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств;
- заключать в установленном законодательством Российской Федерации порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» развил и конкретизировал конституционные положения. Прежде всего, Закон разграничил компетенцию отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении территориальных основ местного самоуправления.
К компетенции органов государственной власти Российской Федерации наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и контролем за их соблюдением было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях [12].
Таким образом, анализ законодательства при внимательном рассмотрении позволяет прийти к выводу о том, что способность и
возможность участия в международной деятельности не является имманентным свойством муниципальных образований и органов местного самоуправления, а приобретается последними в случае их наделения такими полномочиями.
1. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
2. См. результаты крупного исследования, осуществлённого экспертом Совета Европы Борисом Перилем, в четырёх регионах СЗФО: Ленинградской области, граничащей с Эстонией и Финляндией; Калининградской, граничащей с Польшей и Литвой; Псковской, граничащей с Эстонией и Латвией; Республике Карелия, граничащей с Финляндией. См.: Периль Б. Приграничное сотрудничество на Северо-Западе России // Российское экспертное обозрение. - 2006. - № 4. - С. 20-22.
3. Шмелева Е. Экономика по-соседски // Российская Бизнес-газета. - № 719 (35). - иЯЬ: http://www.rg.ru/2009/09/15/gustov.html (дата обращения: 10.01.2012).
4. См., например: Бельдей В. А. Развитие при-
граничного сотрудничества программными средствами: задачи и перспективы // Приграничное сотрудничество: опыт и перспектива.
- М. ; Оренбург : Оренбургск. кн. изд-во, 2001 ; Болотенкова Л. Ф. Российский Федерализм и правовые проблемы приграничных территорий // Приграничное сотрудничество: опыт и перспектива. - М. ; Оренбург : Орен-бургск. кн. изд-во, 2001 ; Вардомский Л. Б. Приграничный пояс России: проблемы и тенденции развития // Приграничные районы, приграничное сотрудничество / под ред. Л. Б. Вардомского. - М., 2000 ; Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации / под ред. Академика РАН А. Г. Гранберга. - М. : Научная книга, 2001 ; Плотникова О. В. Международное сотрудничество регионов: концептуальные
подходы. - Новосибирск : Изд-во СО РАН, 2005 ; Толстых В. Л. Международная деятельность субъектов. - М. : Межд. отн., 2004 ; Ягудаев Р. С. Внешнеэкономическая деятель-
ность и приграничное сотрудничество субъектов Российской Федерации в свете совершенствования федеративных отношений. -М. : Научная книга, 2006.
5. Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. 12 июля 2008 г. № Пр-1440) [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. См.: Мокрый В. С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 12. - С. 40-44.
7. Концепция работы МИД России по координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. - иЯЬ: http://www.mid.ru/bdomp/sbor.nsf/ (дата обращения: 15.01.2012).
8. Статья 26.3 введена Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”».
9. См.: Коржов В. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (постатейный), 2010 [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
10. Подробнее см.: Раздел «Законодательство
Нижегородской области» официального сайта Правительства Нижегородской области. -иКЬ: http://www.govemment.nnov.ru/?id=
25033&query_id= 997457.
11. См. об этом: Доклад СФ ФС РФ «Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года. О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики» [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
12. Ковешников Е. М. Государство и местное са-
моуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - иЯЬ:
http://society.polbu.ru/koveshnikov_gosuprav/ ch12_all.html (дата обращения: 20.01.2012).
