CC BY
44
О.В. ЦВЕТКОВА*
ТЕРРИТОРИИ ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Аннотация. В статье раскрываются политико-правовые основы законодательного регулирования приграничного сотрудничества. Представлены результаты экспертного исследования приграничного (трансграничного) сотрудничества муниципальных образований Калининградской области. По результатам исследования выявлены направления активизации межмуниципального приграничного сотрудничества Калининградской области: развитие программ приграничного сотрудничества; введение налоговых льгот для привлечения инвесторов; создание специфического таможенного режима на четко ограниченной территории свободной экономической зоны; развитие локальных объектов дорожной инфраструктуры на приграничных территориях муниципальных образований. Автором предложены рекомендации по развитию территорий приграничного сотрудничества Российской Федерации.
Ключевые слова: приграничный регион; приграничное сотрудничество; трансграничное сотрудничество; Калининградская область.
O.V. Tsvetkova The territories of cross-border cooperation:
Current state and trends of Kaliningrad region development
Abstract. The article describes political and legal basis for legislative regulation of cross-border cooperation. The results of an expert study of cross-border (cross-
* Цветкова Ольга Викторовна, кандидат политических наук, доцент кафедры российской политики факультета политологии Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. E-mail: tsvetkovaov@mail.ru
Tsvetkova Olga V., Candidate of Sciences in Political Science, Associate Professor, Chair of Russian Politics, Faculty of Political Science, Lomonosov Moscow State University, Leninskiye Gory 1, 119991 Moscow, Russia. E-mail: tsvetkovaov@mail.ru
border) cooperation of municipal entities of the Kaliningrad region are presented. Based on the results of the study, the areas of intensification of inter-municipal cross-border cooperation of the Kaliningrad region have been identified: the development of cross-border cooperation programs; the introduction of tax incentives to attract investors; creation of a specific customs regime in a clearly defined territory of the free economic zone; development of local road infrastructure facilities in the border areas of municipalities. The author suggests recommendations for the development of the territories of cross-border cooperation of the Russian Federation.
Keywords: border region; cross-border cooperation; Kaliningrad oblast.
Российская Федерация занимает первое место в мире по протяженности государственной границы и числу сопредельных государств. Приграничное или прибрежное положение занимают 49 субъектов РФ, почти 400 муниципальных образований. Иными словами, большинство субъектов Российской Федерации являются пограничными, 70% территории страны - территории приграничного сотрудничества.
Приграничное сотрудничество в Европе показало себя как «инструмент политического сближения и фактор экономического роста, однако в России это практически нереализованный ресурс развития территории» [Порог Европы, 2004].
Развитие территорий приграничного сотрудничества зависит от трех составляющих: интенсивности приграничного и трансграничного сотрудничества с сопредельными государствами, функций границ и законодательного регулирования.
Интенсивность приграничного и трансграничного сотрудничества влияет на экономическое, социальное и культурное развитие приграничных регионов, где складываются определенные типы пограничных территориальных систем [Dokoupil, 2004, s. 47-58].
Следует отметить, что единого определения приграничного и трансграничного сотрудничества не существует. В Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации «приграничное сотрудничество» определяется весьма узко: как сотрудничество с целью развития приграничной зоны России1.
1 Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации. Раздел I. Общие положения. На сайте Совета безопасности РФ. - Режим доступа: http://www.scrg.gov.ru/documents/29 (Дата посещения 31.08.2017.)
В Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей «приграничное сотрудничество» трактуется достаточно широко - как «любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией двух и более договаривающихся сторон, а также заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения вышеуказанных целей» [Council of Europe, 2002].
Исследователи регионализма обосновывают различия концептуального значения «приграничного» и «трансграничного» сотрудничества, опираясь на нормативно-правовые акты и научную литературу. Приграничное сотрудничество определяется как процесс, происходящий между непосредственно прилегающими к государственной границе местными властями. Такое сотрудничество направлено на решение узкого круга специфических проблем приграничных территорий [Болотов, 2005, с. 46].
Трансграничное сотрудничество предполагает институционализированные отношения сотрудничества субгосударственных (региональных или местных) властей и общественных акторов, расположенных по разные стороны государственной границы, основанные на официальных соглашениях и принимающие форму трансграничных регионов [Яровой, Белокурова, 2012].
В данной статье приграничное и трансграничное сотрудничество дифференцируется по географическому признаку. Приграничное сотрудничество - это сотрудничество между пограничными (находящимися в непосредственной близости государственных границ) территориями и их властями, направленное на установление и гармонизацию добрососедских отношений, а также развитие стойких системных инициатив в политической, культурной, экономической и социальной сферах.
Трансграничное сотрудничество представляет собой сотрудничество двух и более регионов пограничных государств и объединяет их по определенным географическим и социально-историческим признакам, направленное на установление межтерриториальных отношений.
Приграничные регионы зависят от степени открытости государственных границ. На современном этапе государственные границы выполняют барьерную, фильтрующую и контактную функции [ Географические границы,1982].
На межгосударственном уровне сочетаются функции охраны границы (контактной, барьерной и фильтрующей) и функции межгосударственных связей (таможенные и транспортные структуры) [Каганский, 1975]. Данные функции обеспечивают развитие трансграничной сети.
Контактность и барьерность границ зависит от правовых и нормативных актов, регулирующих экономическое взаимодействие на приграничной территории.
Законодательное регулирование приграничного сотрудничества в Российской Федерации
Приграничное сотрудничество осуществляется в различных формах, что порождает необходимость системного правового регулирования этой сферы деятельности. В структуре договорно-правовой базы, регулирующей сотрудничество приграничных районов России и ее соседей, можно выделить три правовых уровня.
Первый уровень правового регулирования составляют межгосударственные документы, которые определяют цели, механизмы и конкретные сферы приграничного сотрудничества Российской Федерации с международными организациями и отдельными зарубежными странами. Среди них важное место занимают международные соглашения РФ с иностранными государствами по приграничному сотрудничеству субъектов РФ.
1. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г. Российская Федерация является участником Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей с 5 января 2003 г. В 2008 г. Российской Федерацией ратифицированы Дополнительный протокол и Протокол № 2 к этой конвенции. Подписав этот документ, федеральные власти РФ взяли на себя обязательство оказывать всяческое содействие приграничному сотрудничеству регионов России с регионами сопредельных государств.
2. Конвенция о приграничном сотрудничестве государств -участников СНГ от 10.10.2008. Вступила в силу для России 22.06.2009. Подписав этот документ, РФ согласилась способство-
вать развитию широкого перечня направлений деятельности приграничного сотрудничества со странами СНГ, что свидетельствует о взаимной важности этого сотрудничества для Российской Федерации и стран СНГ.
3. Меморандум о взаимопонимании для установления диалога о региональной политике между Министерством регионального развития Российской Федерации и Европейской комиссией (подписан 23.05.2007).
Второй уровень - федеральные юридические акты, образующие основы правового режима приграничного сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов. Важные положения установлены Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» и Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»1.
По данным федеральным законам субъекты РФ имеют право на самостоятельное заключение соглашений с зарубежными партнерами и участие в международных организациях по вопросам сотрудничества. При этом приграничные отношения с зарубежными субъектами не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
К третьему уровню правового регулирования относятся юридические акты о приграничном сотрудничестве, которые заключаются региональными и местными органами публичной власти со своими аналогами в соседних странах.
В российском законодательстве до сих пор не решены основные вопросы, касающиеся приграничного сотрудничества: не прописаны механизмы осуществления приграничной торговли, законодательно не определен статус приграничных территорий. Федеральные законы о государственной границе (2007) и внешнеторговой деятельности (2006), о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ (1999) и Концепция приграничного сотрудничества в РФ (2001) определяют только
1 О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (с изменениями на 13 июля 2015 г.). - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/901723799 (Дата посещения: 31.08.2017.)
правовой статус и полномочия субъекта РФ как участника международного, в том числе и приграничного сотрудничества.
Согласно принятой в 1981 г. Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, которую Россия ратифицировала в 2002 г., на страны, подписавшие конвенцию, возлагалось обязательство - принять специальный закон о приграничном сотрудничестве. В Российской Федерации его проект был разработан и внесен на обсуждение в Государственную думу в 2004 г., потом в 2008 г.
Учитывая огромное разнообразие приграничных субъектов РФ, условий, направлений и форм приграничного сотрудничества, принципиальной особенностью законопроекта стало то, что органы власти приграничных субъектов и местного самоуправления приграничных муниципальных образований предполагалось наделить возможностью участвовать в договорном процессе с сопредельными странами и отражать свои интересы.
В июле 2010 г. по результатам состоявшегося обсуждения проект Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации» все же был принят в первом чтении.
10 ноября 2016 г. Правительство Российской Федерации предложило внести в проект федерального закона № 351 626-5 «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации» ряд поправок.
В Государственной думе 10 апреля 2017 г. были проведены парламентские слушания на тему «Законодательное регулирование приграничного сотрудничества в Российской Федерации: состояние и перспективы развития».
Основная цель проведения парламентских слушаний - всесторонне проанализировать проект Федерального закона № 351 626-5 «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации», принятый Государственной думой в первом чтении 30 июня 2010 г., и подготовленный к рассмотрению во втором чтении с учетом поправок Правительства Российской Федерации от 10 ноября 2016 г.
Стоит отметить, что правительственные поправки касались вопросов законодательного регулирования таких новых для российской правовой системы понятий, как «территории пригранич-
ного сотрудничества», «программа приграничного сотрудничества», «проект приграничного сотрудничества».
Точку «в долголетнем законотворческом процессе, затрагивающем интересы 40%» (Л. Слуцкий), депутаты поставили 14 июля 2017 г.
26 июля 2017 г. Федеральный закон «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации» был подписан Президентом РФ.
Закон регулирует отношения в приграничном сотрудничестве в России, определяет его основные задачи и принципы. При этом приграничное сотрудничество определяется в законе как «как часть международных отношений РФ, международных и внешнеэкономических связей приграничных субъектов РФ и муниципальных образований приграничных субъектов РФ с субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств»1.
Калининградская область: Состояние и перспективы развития приграничного сотрудничества
«Приграничные субъекты РФ занимают двойственное положение в экономическом пространстве государства, будучи одновременно и центром связей и периферией своего государства. Являясь периферией страны, приграничные территории становятся центром региона, жизнь которого определяется задаваемыми границей правилами» [Ручьев, 2007]. В основном они удалены от федерального центра и являются слаборазвитыми в социально-экономическом отношении (центр-периферийный подход), но при этом у них есть возможность получать выгоды (импульсы развития) от своего положения при условии приграничного (трансграничного) сотрудничества с сопредельной территории другого государства [Грицай, Иоффе, Трейвиш, 1962].
Калининградская область - это уникальный приграничный субъект Российской Федерации: область является российским экс-
1 Федеральный закон от 26 июля 2017 г. № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества». - Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/71630188/
клавом. Учитывая специфическое геополитическое положение субъекта Российской Федерации, в основу экономической стратегии РФ положена идея создания особой экономической зоны.
В данной статье приведены результаты исследования с помощью метода экспертного интервью с представителями региональных властей по вопросам развития, состояния и перспектив территории приграничного сотрудничества Калининградской об-ласти1. Дискуссии обнаруживают следующие позиции региональных и местных экспертов.
Эксперты Калининградской области высоко оценивают международное взаимодействие в сфере сотрудничества с приграничными территориями Республики Польша, не столь высоко - с соответствующими территориями Литовской Республики. Качество международного взаимодействия, в частности культурного обмена и туризма из Калининграда в Польшу и (меньше в Литву), они считают высоким. В остальных сферах приграничное сотрудничество, по их мнению, скорее фикция.
Представители региональной власти Калининградской области выступают за создание государственной стратегии или концепции развития муниципалитетов приграничных регионов, поскольку это предполагает финансирование из федерального бюджета и федеральные полномочия для решения вопросов федерального значения. Должен быть бюджет на развитие приграничных территорий и приграничное сотрудничество. Решения по статьям расхода и исполнению бюджета должны приниматься на муниципальном уровне.
В отношении развития приграничных муниципальных районов Калининградской области необходимо разумное сочетание широкого приграничного взаимодействия с сопредельными государствами. Степень барьерности государственных границ Калининградской области увеличилась по причине того, что в 2017 г. между Калининградом и Польшей было приостановлено соглашение о местном приграничном передвижении (МПП). Изначально соглашение было выгодно как жителям приграничной территории Калининградской области, так и полякам. Но начиная с 2014 г.
1 Исследование проведено при поддержке Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив.
отношения между странами начали накаляться, и по решению польской стороны с 4 июля 2016 г. временно прекращено МПП.
Эксперты Калининградской области считают, что необходимо усовершенствовать программы экономического и культурного взаимодействия, направленные на развитие горизонтальных связей между населением, предприятиями малого и среднего бизнеса, программы гармонизации используемых производящими предприятиями технических регламентов и стандартов.
Для развития муниципалитетов Калининградской области необходима программа приграничного сотрудничества «один к одному», т.е. за одно юридическое лицо, работающее на территории, например, Польши, польское юридическое лицо получает право работать на территории России, и наоборот. То же касается вопросов трудоустройства граждан.
В отношении связей городов-побратимов экспертное сообщество муниципальных районов Калининградской области высказалось скептически: связи носят формальный характер и ограничиваются обменами делегаций для произнесения ритуальных речей. Культурные связи (на уровне органов власти отвечающих за вопросы культуры) хорошо налажены.
Таким образом, выделим основные векторы приграничного (трансграничного) сотрудничества, на которые необходимо обратить особое внимание для активизации развития приграничного сотрудничества муниципальных образований Калининградской области:
- необходимо развивать программы приграничного сотрудничества;
- проработать условия привлечения инвесторов, введение налоговых льгот;
- развитие свободной таможенной зоны в рамках ОЭЗ;
- развитие локальных объектов дорожной инфраструктуры на приграничных территориях муниципальных образований.
В заключение можно высказать следующие рекомендации для развития приграничного сотрудничества в Калининградской области.
1. Создать интегрированную и унифицированную нормативно-правовую базу приграничного (трансграничного) сотрудничества. Возможно, с этой целью следует создать единый информационный портал, на котором любые заинтересованные лица или организации смогут получить консультацию.
2. Для создания каналов информационного обмена между приграничными территориями, а в перспективе и интеграции информационного поля, необходимо развивать в пространстве уже существующих средств массовой информации приграничный (трансграничный) компонент.
3. Расширить зону местного приграничного передвижения, изменив радиус безвизовой зоны с 30-50 км до 150 км.
4. Создать особую экономическую зону (ОЭЗ) с льготным налоговым режимом, которая будет предоставлять инвесторам возможность размещения производства на территориях с выгодным географическим положением.
5. Проработать механизмы заключения соглашений о приграничном сотрудничестве субъектами РФ, а также муниципальными образованиями в федеральном законе «О приграничном сотрудничестве». Регламентировать федеральным законодательством реализацию приграничными регионами прав, предоставленных им международным законодательством.
6. В Федеральном законе «О приграничном сотрудничестве» отнести осуществление приграничного сотрудничества в части решения вопросов местного значения к полномочиям органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований, которые на практике решают большинство возникающих вопросов, особенно оперативного характера, что создаст условия для формирования конкурентной среды на основе законодательных инициатив региональных (муниципальных) органов управления.
7. Привлечь инвесторов по обе стороны границы и развития предпринимательства путем налоговых льгот для малого и среднего бизнеса в приграничной зоне для совместного ведения проектов.
8. Определить статус приграничной торговли с учетом положений законодательных актов Российской Федерации. Для этого необходимо провести с сопредельными странами переговоры в целях корректировки положений действующих соглашений и подписания новых соглашений по приграничной торговле, определив в них перечень пограничных регионов и глубину приграничных территорий.
9. Повысить техническую оснащенность пропускных пунктов приграничных субъектов РФ. Эта ситуация характерна для всей российской границы, которая ранее выполняла, главным образом, барьерную функцию.
10. Ввести особый финансовый режим в пределах приграничных территорий. Например, в результате развития сотрудничества в финансово-кредитной сфере и реализации «Соглашения о межбанковских расчетах в торговле в приграничных районах» у предприятий - участников внешнеэкономической деятельности появилась возможность расчетов по внешнеторговым контрактам в национальных валютах и возможность снижения издержек за счет отсутствия курсовых рисков.
11. Необходимо четче определить статус приграничной торговли с учетом положений законодательных актов РФ в связи с тем, что в настоящее время понятию приграничной торговли, и это нередко отражено в действующих соглашениях о приграничной торговле, придается необоснованно широкое толкование. Оно сводится, по существу, к торговле между целыми, иногда даже несопредельными регионами двух государства.
12. Предоставить объем налоговых и таможенных льгот для развития совместного предпринимательства и реализации совместных крупных ресурсных проектов на российской приграничной территории. В настоящее время предпринимательская деятельность на приграничных территориях осуществляется в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах без специальных льгот. Предоставление каких-либо таможенных и налоговых льгот предусмотрено только в особых экономических зонах, которые со временем могут быть трансформированы в проекты приграничных торгово-экономических комплексов.
13. Усилить внимание к проектам, направленным на интенсификацию транспортного сообщения на приграничных территориях и развитие локальных объектов дорожной инфраструктуры муниципальных образований с целью стимулирования социально-экономического развития соседних областей. Особый интерес представляет использование опыта отдельных еврорегионов в сфере охраны водных ресурсов.
Список литературы
Болотов Д.А. Приграничное (международное) сотрудничество в системе межмуниципального взаимодействия / Д.А. Болотов, Н.М. Межевич, В.В. Шураев; С.-Петерб. гос. политехн. ун-т, СПб.: Изд-во Политехи. ун-та, 2005.
Географические границы: Сб. статей / Под ред. Б.Б. Родомана, Б.М. Эккеля М.: Изд-во МГУ, 1982. - 128 с.
Грицай О.В., Иоффе Г.А., Трейвиш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М.: Наука. 1991. - 176 с.
Каганский В.Л. О территориальных границах. - М.: Изд-во МГУ, 1975.
Порог Европы. Влияние Европейского трансграничного сотрудничества на региональное экономическое равзвитие Псковской области / Под общ. ред. Л.М. Шлосберга. - Псков, 2004.
Ручьев А.А. Приграничное сотрудничество как фактор оптимизации транспортных потоков // Проблемы современной экономики. - № 2 (22). - 2007.
Яровой Г., Белокурова Е. Европейский Союз для регионов: Что можно и нужно знать российским регионам о ЕС. СПб.: Норма, 2012. - 369 с.
Dokoupil J. Hranice a hranicni efekt // Ceske Pohranici - bariera nebo proctor zprostredkovani? - Praha: Academia, 2004. - S. 47-58.
