CC BY
145
Правовые особенности реализации договора аренды лесного участка, включенного в границы населенного пункта
Е.А. Галиновская исполняющий обязанности заведующего отделом природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук (г. Москва)
Елена Анатольевна Галиновская, orehw@mail.ru
Развитие населенных пунктов и освоение для этих целей новых территорий - процесс объективный и неизбежный, но далеко не всегда предметом внимания застройщика оказываются пустыри или заброшенные промышленные зоны. Зачастую развитие населенного пункта осуществляется за счет сельскохозяйственных или лесных земель, уже выполняющих важные функции и предоставленных собственникам или пользователям. Это обусловливает появление большого количества конфликтов и юридических разбирательств. Найти правовое решение, которое устроило бы все стороны, не всегда просто. С одной стороны, лесное, земельное, градостроительное законодательство, как известно, представляет собой сложную материю, а нормы правовых актов не всегда согласованы между собой. С другой стороны, как для землепользования, так и для лесопользования характерно большое количество юридических особенностей, которые делают индивидуальным практически каждое правовое решение 1.
Однако отдельные общие черты поставленной проблемы мы постарались выявить.
Так, в случае включения лесного участка в границы населенного пункта у любого арендатора могут возникнуть вопросы, касающиеся дальнейшего использования лесного участка на основании договора аренды. К наиболее важным вопросам можно отнести, например, следующие:
1) сохраняет ли арендатор право аренды лесного участка после его перевода из категории земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов?
2) в соответствии с каким видом разрешенного использования арендатор может пользоваться лесными участками после их включения в границы населенного пункта?
3) необходимо ли вносить изменения в договор аренды лесного участка из земель лесного фонда, включенного в земли населенного пункта?
В силу положений Лесного кодекса Российской Федерации (далее также - ЛК РФ) лесной участок из состава лесного фонда может использоваться как в целях ведения лесного хозяйства, так и в иных целях, не связанных с промышленным освоением лесов. Для конкретизации мы сосредоточим внимание на случаях использования лесных
Поиск решений наиболее существенных правовых проблем ведется постоянно. См., например:
Лесной кодекс Российской Федерации : постатейный научно-практический комментарий / под рук. А. А. Ял-
булганова. М., 2012;
Черекаева Е. А. Судебная практика об истребовании лесных участков, принадлежащих Российской Федерации на праве собственности, из чужого незаконного владения // Адвокат. 2015. № 8; Шуплецова Ю. И. Отдельные вопросы использования лесных участков для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 2.
участков арендатором, которые соответствуют как режиму земель лесного фонда, так и режиму земель населенных пунктов (рекреационные цели, образование особо охраняемых природных территорий и т. д.).
Сохраняет ли арендатор право аренды лесного участка после его перевода из земель лесного фонда в земли населенных пунктов?
Отвечая на поставленный вопрос, прежде всего следует определить, может ли включение лесных участков в границы населенного пункта и их перевод из категории земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов служить правовым основанием прекращения права аренды лесного участка.
Согласно статье 9 ЛК РФ право аренды лесных участков возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ.
Следует подчеркнуть при этом, что в силу общих положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) изменение категории (целевого назначения) земельного участка не является правовым основанием принудительного прекращения прав на землю, включая право аренды, если это прямо не установлено законом. Среди предусмотренных ЗК РФ оснований прекращения прав на землю (ст. 44-46) основания, связанные с изменением целевого назначения земель, не предусмотрены. Кроме того, в пункте 3 статьи 84 ЗК РФ специально оговорено, что включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Подчеркнем, что принудительное прекращение прав на лесные и земельные
участки (включая право аренды) осуществляется только в случаях и в порядке, прямо предусмотренных ЗК РФ или иными федеральными законами.
Так, право аренды лесного, равно как и земельного, участка может быть принудительно прекращено в связи с ненадлежащим использованием участка, выразившемся в нарушении арендатором требований законодательства в области использования и охраны земель (ст. 45, 46 ЗК РФ). Также в качестве основания принудительного прекращения прав на земельные (лесные) участки ЗК РФ предусмотрено изъятие участков для государственных или муниципальных нужд. Согласно пункту 1 статьи 49 ЗК РФ изъятие земельных участков осуществляется в исключительных случаях, связанных с размещением объектов государственного или муниципального значения, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.
Иными словами, закон не предусматривает в качестве основания принудительного прекращения прав на земельный (или лесной) участок перевод его в категорию земель населенных пунктов.
Не является включение участка в границы населенного пункта основанием прекращения договора аренды и с точки зрения гражданского и лесного законодательства. Ряд общих оснований расторжения (в том числе досрочного) договора аренды лесного (земельного) участка установлены Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) и Лесным кодексом Российской Федерации.
Исходя из положений ГК РФ, ЛК РФ и ЗК РФ право аренды лесного (или земельного) участка возникает с момента заключения договора аренды. Права и обязанности сторон договора аренды подлежат реализации в течение всего срока действия договора. Следовательно, принудительное прекращение права аренды лесного участка, помимо оснований, установленных земельным законодательством, может последовать в связи с досрочным расторжением
договора аренды лесного участка не по воле арендатора.
Так, согласно пункту 1 статьи 450 ГК РФ расторжение договора (включая договор аренды) возможно по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим кодексом, другими законами или договором. На основании пункта 2 статьи 450 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, допускается расторжение договора по инициативе одной из сторон. При этом из анализа положений ГК РФ следует, что основанием досрочного расторжения договора по требованию одной из сторон является прежде всего нарушение другой стороной условий договора или требований законодательства. В силу статьи 450 ГК РФ по требованию одной из сторон договор может быть расторгнут по решению суда в следующих случаях:
1) при существенном нарушении договора другой стороной. Причем существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора;
2) в иных случаях, предусмотренных ГК РФ, другими законами или договором.
При этом согласно статье 619 ГК РФ по требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом, в том числе в случаях, когда арендатор:
1) пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями;
2) существенно ухудшает имущество;
3) более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату.
Следует обратить внимание на то, что ЛК РФ установлены специальные нормы в отношении досрочного расторжения договора аренды лесного участка. Основаниями для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка являются:
• невыполнение арендатором лесохо-зяйственного регламента и проекта
освоения лесов, в том числе в части охраны, защиты и воспроизводства лесов (п. 2 ст. 24, п. 3 ст. 51, п. 4 ст. 61 ЛК РФ);
• существенное изменение обстоятельств, из которых стороны договора аренды лесного участка исходили при заключении договора, если такие обстоятельства возникли при осуществлении мероприятий по ликвидации чрезвычайной ситуации, возникшей вследствие лесных пожаров, или последствий этой чрезвычайной ситуации (п. 7 ст. 53.7 ЛК РФ). Приведенные положения ЛК РФ распространяются на отношения по досрочному расторжению договора аренды лесного участка, расположенного на землях любой категории. Иными словами, чтобы досрочно расторгнуть договор аренды лесного участка, арендатор должен нарушить одно из перечисленных условий договора аренды. Иных правовых оснований, предусмотренных приведенными нормами ГК РФ и Л К РФ для досрочного расторжения договора аренды по требованию арендодателя, в том числе в связи с включением лесного участка в границы населенного пункта, нет.
К какому виду разрешенного использования могут относиться арендуемые лесные участки после их включения в границы населенного пункта?
Основные условия использования земельных (лесных) участков в границах населенного пункта определены положениями главы XV ЗК РФ «Земли населенных пунктов», а также нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ). При этом согласно пункту 1 статьи 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым;
2) общественно-деловым;
3) производственным;
4) инженерных и транспортных инфраструктур;
5) рекреационным;
6) сельскохозяйственного использования;
7) специального назначения;
8) военных объектов;
9) иным территориальным зонам.
Следует иметь в виду, что отнесение как
земельного, так и лесного участка к категории земель населенных пунктов и установление для этого участка определенного вида разрешенного использования после его включения в границы населенного пункта осуществляется с соблюдением разных, последовательно реализуемых процедур.
Так, отнесение земельного (лесного) участка к категории земель населенных пунктов осуществляется в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», согласно которой переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в категорию земель населенных пунктов является установление или изменение границ населенных пунктов.
В силу пункта 1 статьи 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов являются:
1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
Подготовка и утверждение генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляются в соответствии с процедурами территориального
планирования, установленными, в частности, статьей 24 главы 3 ГрК РФ.
Таким образом, перевод лесных участков из категории земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов осуществляется посредством утверждения или изменения генерального плана соответствующего поселения с включением участков в его границы.
Для перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов установлены особые требования.
Так, Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) в письме от 17 июля 2013 года № ВЛ-03-54/7028 «О соблюдении порядка согласования включения лесных участков в земли населенных пунктов» пояснило, что проект генерального плана, подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае если предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда.
Согласно Положению о Рослесхозе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 736, Федеральное агентство лесного хозяйства согласовывает включение земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов, исключение земельных участков из границ населенных пунктов и включение их в состав земель лесного фонда. Следовательно, существующим законодательством установлена возможность изменения категории земель лесного фонда, относящихся к федеральной собственности, по согласованию собственника - Российской Федерации в лице Рослесхоза.
Разрешенное использование участков, включенных в границы населенного пункта, устанавливается в особом порядке, преду-
смотренном ЗК РФ и ГрК РФ. Эта деятельность осуществляется в рамках процедур градостроительного зонирования (гл. 4 ГрК РФ).
Так, в силу пункта 2 статьи 85 ЗК РФ для земельных участков, расположенных в территориальных зонах населенного пункта, устанавливаются градостроительные регламенты. Утвержденные градостроительные регламенты лежат в основе правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений. Градостроительные регламенты составляют содержание правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) соответствующего поселения (ст. 30 ГрК РФ).
Согласно статье 31 ГрК РФ решение о подготовке проекта ПЗЗ принимается главой местной администрации. Одновременно с принятием решения о подготовке ПЗЗ главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта ПЗЗ. Проверку проекта ПЗЗ, представленного комиссией, осуществляет орган местного самоуправления. ПЗЗ проверяются на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации. При получении от органа местного самоуправления рассмотренного им проекта ПЗЗ глава муниципального образования принимает решение о проведении публичных слушаний. После завершения публичных слушаний комиссия с учетом полученных результатов обеспечивает внесение изменений в проект ПЗЗ и представляет указанный проект главе местной администрации, который в течение десяти дней после этого должен принять решение о направлении указанного про-
екта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта ПЗЗ и о направлении его на доработку. В соответствии со статьей 32 ГрК РФ ПЗЗ утверждаются представительным органом местного самоуправления. Утверждение в установленном порядке ПЗЗ является утверждением разрешенного использования земельных (лесных) участков, расположенных в соответствующих территориальных зонах.
В целом в ПЗЗ могут быть предусмотрены территориальные зоны населенного пункта с одним или несколькими видами разрешенного использования. При этом обратим внимание на то, что в абзаце 2 пункта 2 статьи 85 ЗК РФ указано, что ПЗЗ устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Сходная норма указана в подпункте 1 пункта 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которой при подготовке ПЗЗ границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.
Из названных норм ЗК РФ и ГрК РФ следует, что подготовка изменений в ПЗЗ населенного пункта в связи с включением в границы этого населенного пункта арендуемых лесных участков должна осуществляться с учетом возможности сочетания в пределах устанавливаемой территориальной зоны нового разрешенного использования и использования участков на основании действующего договора аренды. В частности, если лесной участок использовался для рекреационной деятельности, то его использование в границах незаселенного пункта также может предусматривать такое использование. Как уже было упомянуто, территории населенных пунктов могут включать территориальные зоны рекреа-
ционного назначения (подп. 5 п. 1 ст. 85 ЗК РФ). Это означает, что использование земельных (лесных) участков в целях рекреации не противоречит категории земель населенных пунктов.
Кроме того, согласно пункту 4 статьи 85 ЗК РФ земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если это опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что арендатор вправе использовать лесные участки в целях, предусмотренных договором аренды, и после их включения в состав населенного пункта. Причем принятие градостроительного регламента и утверждение нового вида разрешенного использования территориальной зоны, в состав которой будут включены арендуемые участки, не являются препятствием для продолжения их использования, например для организации рекреационной деятельности, занятий физкультурой и спортом, согласно договору аренды.
Следует обратить внимание на особенности определения вида разрешенного использования лесных участков, на которых расположены защитные леса. Статус за-щитности следует учитывать при подготовке проекта изменений в ПЗЗ после включения лесных участков в состав земель населенного пункта и решения вопроса, в соответствии с каким видом разрешенного использования могут быть использованы участки.
Отнесение лесов к защитным лесам осуществляется по основаниям и в порядке, предусмотренном лесным законодательством, поскольку определение целевого назначения лесов, равно как изменение и отмена целевого назначения лесов, является видом лесных отношений, урегулированных лесным законодательством (ст. 3 ЛК РФ).
Подчеркнем, что в российском законо-
дательстве установлено разграничение регулирования отношений по поводу использования и охраны земель (земельных отношений) и отношений по поводу использования и охраны лесов (лесных отношений). При этом установлено, что земельные отношения урегулированы земельным законодательством (ст. 3 ЗК РФ), в свою очередь, лесные отношения урегулированы лесным законодательством (ст. 3 ЛК РФ). В связи с этим статьей 3 ЗК РФ предусмотрено, что к отношениям по использованию и охране лесов применяется лесное законодательство. По своему содержанию отношения в области установления (изменения) целевого назначения лесов являются лесными отношениями, следовательно, установление и изменение целевого назначения защитных лесов должно осуществляться по основаниям и в порядке, предусмотренном лесным законодательством.
Таким образом, в соответствии со статьей 102 ЛК РФ отнесение лесов к защитным лесам, выделение особо защитных участков лесов и установление их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 ЛК РФ. В настоящее время отнесение лесов к защитным осуществляется на основании ряда действующих подзаконных нормативных актов лесного законодательства, принятых в развитие указанных норм ЛК РФ. К таким нормативным актам относятся:
• Инструкция о порядке отнесения лесов к категориям защитности, утвержденная приказом Государственного комитета СССР по лесному хозяйству от 24 сентября 1979 года № 157;
• приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 30 декабря 1993 года № 348 «Об утверждении Основных положений по выделению особо защитных участков леса».
При этом статьей 8 Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса
Российской Федерации» установлено, что предусмотренные ранее лесным законодательством леса первой группы и категории защитности лесов первой группы признаются защитными лесами и категориями защитных лесов, предусмотренными статьей 102 ЛК РФ.
Вместе с тем как лесным, так и земельным законодательством установлены отдельные положения, касающееся соотношения целевого назначения земель и целевого назначения лесов (включая защитные леса). Так, согласно статье 6 ЛК РФ леса могут располагаться как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий. В соответствии со статьей 10 ЛК РФ леса, расположенные как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам.
Таким образом, в силу лесного законодательства защитные леса могут располагаться как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий, включая категорию земель населенных пунктов.
В силу пункта 2 статьи 6 ЛК РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Однако эта норма не является прямым правовым основанием отмены целевого назначения защитных лесов ввиду перевода участка, на котором такие леса расположены, из земель лесного фонда в земли иных категорий.
Что касается соотношения целевого назначения земель и целевого назначения лесов, то статьей 3 ЗК РФ предусмотрено, что к отношениям по использованию и охране лесов применяется лесное законодательство, из чего следует, что установление целевого назначения и категорий защитности лесов, равно как и иные лесные отношения, не могут быть урегулированы нормами земельного законодательства. А значит, целевое назначения и категории защитности лесов не могут быть установлены или изменены по основаниям и в порядке, предусмотренным земельным законодательством.
Положениями ЗК РФ также установлены требования и ограничения в использовании земель, на которых расположены защитные леса.
Так, согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 97 ЗК РФ к землям природоохранного назначения относятся земли, занятые защитными лесами, виды и режим которых установлены лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий). На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 2 ст. 97 ЗК РФ).
Из приведенных норм ЗК РФ в том числе следует, что в случае расположения на землях защитных лесов земельное законодательство предусматривает ограничения в использовании земельных участков в целях обеспечения их охраны. Эти и иные положения земельного законодательства основаны на установленных в статье 1 ЗК РФ принципах земельного законодательства, согласно которым использование земель осуществляется исходя из приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, а также исходя из приоритета сохранения особо ценных земель, согласно которому изменение целевого назначения земель, занятых защитными лесами, для иных целей ограничивается или запрещается.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы:
1) целевое назначение защитных лесов устанавливается по основаниям и в порядке, предусмотренным лесным законодательством;
2) защитные леса могут быть расположе-
ны на землях всех категорий, включая земли населенных пунктов;
3) на землях, где расположены защитные леса, устанавливается особый режим охраны и использования таких земель;
4) перевод земельных (лесных) участков из одной категории в другую не является основанием для отмены установленного ранее целевого назначения защитных лесов, которое может быть отменено (изменено) только в порядке, предусмотренном лесном законодательством. При этом положение пункта 2 статьи 6 ЛК РФ, согласно которому использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются, не является нормативным основанием для отмены целевого назначения защитных лесов. Суть нормы указанной статьи ЛК РФ в том, что использование и охрана защитных лесов должны осуществляться с учетом правового режима земель той категории, на которых такие леса расположены. В частности, если участки, занятые защитными лесами, включаются в состав земель населенного пункта, то разрешенное использование таких участков устанавливается в соответствии с ЗК РФ и ГрК РФ утверждением правил землепользования и застройки. При этом если целевое назначение защитных лесов не отменено в порядке, предусмотренном лесным законодательством, правилами землепользования и застройки может быть установлен только такой вид разрешенного использования земель, который соответствует действующему режиму защитности лесов.
Как было указано, в соответствии со статьей 102 ЛК РФ к защитным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях, предусмотренных частью 4 статьи 12 ЛК РФ, а именно защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразу-ющих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если
это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Кроме того, ЛК РФ установлен ряд ограничений и запретов использования территорий, на которых расположены защитные леса. В частности, частью 5.1 статьи 21 ЛК РФ предусматривается, что в защитных лесах выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан допускаются лишь в случаях, если строительство, реконструкция, эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для целей, предусмотренных пунктами 1-4 части 1 этой статьи, не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, установленный нормами ЛК РФ правовой режим защитных лесов является препятствием для использования участков, на которых такие леса расположены, в иных целях, кроме тех, которые предусмотрены статьями 1 2, 21 и другими статьями ЛК РФ, а также способами, противоречащими режиму охраны защитных лесов, вне зависимости от того, к какой категории земель отнесены участки, на которых такие леса расположены.
Из сказанного следует, что участки, на которых расположены защитные леса, могут быть включены в границы населенного пункта. Однако для таких участков может быть установлено лишь такое разрешенное использование, которое не противоречит режиму охраны и использования защитных лесов, предусмотренных в том числе ЛК РФ.
С учетом предусмотренных статьей 102 ЛК РФ категорий защитных лесов к территориальным зонам населенного пункта, режим которых не противоречит режиму защитных лесов, могут быть отнесены, например, рекреационные зоны, зоны городских лесов, зоны особо охраняемых природных территорий, водоохранные зоны и т. д. (ст. 85 ЗК РФ).
В свою очередь, не соответствует требованиям обеспечения охраны и использова-
ния защитных лесов включение участков, на которых расположены такие леса, в состав жилых, общественно-деловых, производственных и других зон, разрешенное использование которых не совместимо с соблюдением установленного режима за-щитности лесной растительности.
Так, в пункте 5 статьи 85 ЗК РФ установлено, что земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, сред-неэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также для иных видов застройки согласно градостроительным регламентам. В силу пункта 3 статьи 35 ГрК РФ в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. Также в состав жилых зон могут включаться территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
Таким образом, вид разрешенного использования жилой зоны населенного пункта, предусмотренный статьями 85 ЗК РФ и 35 ГрК РФ, не согласуется с установленными законодательно требованиями в области охраны и использования защитных лесов.
При рассмотрении этого вопроса следует учитывать позицию Верховного Суда Российской Федерации, выраженную в
определении от 20 мая 2015 года № 49-АПГ15-5. Судом разъяснено, что в связи с произведенным переводом и включением земельных участков, на которых расположены защитные леса, в границы населенного пункта такие леса приобретают статус городских лесов на основании пункта 2 части 3 статьи 23 ЛК РФ, согласно которому лесничества и лесопарки располагаются на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса. Суд также пояснил, что исходя из положений статьи 35 ГрК РФ городские леса подлежат включению в состав зон рекреационного назначения.
Обратим внимание на то, что в силу нормы пункта 9 статьи 85 ЗК РФ земельные участки в составе рекреационных зон, помимо земельных участков, занятых городскими лесами, включают земельные участки, занятые скверами, парками, городскими садами, которые используются для отдыха граждан и туризма.
В свою очередь, Министерство экономического развития Российской Федерации в письме от 4 февраля 2010 года № Д23-382 высказало точку зрения, согласно которой земельные участки в границах населенных пунктов будут являться городскими лесами только после принятия соответствующих документов градостроительного зонирования, до момента их принятия древесная растительность, расположенная на земельном участке, не относится к городским лесам. Следует обратить внимание на то, что позиции, выраженные в судебных актах Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ), в отличие от разъяснений Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) имеют обязательный характер и играют существенную роль в формировании правопорядка в государстве 2.
2
Так, согласно статье 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» вступившие в законную силу постановления федеральных судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
Согласно положению о Минэкономразвития России оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере земельных отношений. В рамках реализации этого полномочия Министерство предоставляет заинтересованным лицам разъяснения о толковании и применении положений федерального земельного законодательства.
Вместе с тем между позицией ВС РФ и разъяснением Минэкономразвития России не усматривается противоречий.
Из определения ВС РФ следует в том числе, что в целях обеспечения охраны защитных лесов в период после их включения в границы населенных пунктов и до утверждения градостроительного регламента статус территорий, занятых защитными лесами, приравнивается к статусу городских лесов. Это разъяснение суда не отменяет обязательность утверждения градостроительного регламента для включенных в состав населенного пункта участков, занятых защитными лесами. В этом смысле в письме Минэкономразвития России правильно указано, что изменение вида разрешенного использования земельных участков лесного фонда, отнесенных к защитным лесам поле их включения в состав земель населенного пункта, должно осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством. Обратим особое внимание на следующее: разъяснением Минэкономразвития России подтверждается, что включение защитных лесов в границы населенных пунктов не отменяет статус их защитности.
Отвечая на вопрос о выдаче разрешений на осуществление порубок на покрытых лесом земельных участках, включенных в границы населенных пунктов, и разъясняя при этом, что земельные участки в границах на-
селенных пунктов будут являться городскими лесами только после принятия соответствующих документов градостроительного зонирования, Минэкономразвития России разъясняет в том числе, что требования к осуществлению порубок древесной растительности могут быть точно установлены только после утверждения градостроительного регламента для территории, где такая растительность расположена. Причем это разъяснение Минэкономразвития России имеет отношение к использованию любой лесной растительности безотносительно к режиму ее защитности.
Необходимо ли вносить изменения в договор аренды лесного участка, предоставленного из земель лесного фонда и включенного до истечения срока договора в земли населенного пункта?
Как мы уже говорили, в соответствии с пунктом 2 статьи 3 ЛК РФ имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами. В силу пункта 3 статьи 71 ЛК РФ к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ.
Согласно части 1 статьи 450 ГК РФ изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими законами или договором. Следует заметить, однако, что изменение договора аренды лесного участка может быть осуществлено с учетом ряда ограничений, установленных ЛК РФ.
Так, в силу части 2 статьи 74 ЛК РФ при заключении договора аренды лесного
Аналогичное нормативное установление предусмотрено статьей 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьей 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Кроме того, согласно статье 7 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» Верховный Суд Российской Федерации в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации дает судам разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее изучения и обобщения.
участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, по результатам аукциона изменение условий аукциона на основании соглашения сторон такого договора или по требованию одной из его сторон не допускается.
Из указанной нормы следует, что предусмотренные аукционом условия договора аренды лесных участков не подлежат изменению.
В отношении применения указанных норм ЛК РФ сформировалась судебная практика, согласно которой изменение условий договора аренды, заключенного по результатам аукциона, в отношении лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, возможно только в случаях, установленных ЛК РФ (см. определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 января 2015 года № 301-ЭС14-448, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2013 года № 12157/13 по делу № А28-5083/2012).
В то же время, как мы уже отмечали, согласно статье 3 ЛК РФ имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков (включая арендные отношения), регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами.
Следует заметить, что общими нормами ГК РФ, регулирующими договорные отношения, установлен ряд нормативных требований, подлежащих соблюдению при реализации всех договоров, включая договоры аренды лесных участков.
Так, из положений статей 421 и 422 ГК РФ следует, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам). Статьей 451 ГК РФ, в свою очередь, предусмотрено, что существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, является основанием для его изменения или рас-
торжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа. Причем изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.
В связи со сказанным обратим внимание на то, что на основании договора аренды лесного участка, помимо использования лесных ресурсов, осуществляется использование земель. Следовательно, использование лесных участков по договору аренды должно осуществляться в соответствии не только с лесным, но и земельным законодательством. ЗК РФ установлен ряд императивных требований к использованию земельных участков, включая требование использовать участки в соответствии с их целевым назначением. При этом положения ЗК РФ, регулирующие отношения по использованию земельных участков, распространяются на отношения по использованию лесных участков и в связи с тем, что ЛК РФ признает лесные участки разновидностью участков земельных. Согласно статье 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67 и 92 ЛК РФ. В силу статьи 6 ЛК РФ леса (а следовательно, и лесные участки, на которых они расположены) располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. ЗК РФ (ст. 8) и Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» допускают отнесение и перевод из одной категории в другую не только земельных, но и лесных участков.
Перевод участков из категории земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов осуществляется в соответствии с требованиями земельного законодательства. А на основании статьи 42 ЗК РФ при отнесении земельных (лесных) участков к той или иной категории земель, включая земли населенных пунктов, возникает необходимость приведения право-
вого режима таких участков в соответствие с правовым режимом земель этой категории. Изменения должны быть внесены и в правовые документы, на основании которых осуществляется использование участков. К таким документам в рассматриваемом случае относится и договор аренды.
Таким образом, включение арендуемых участков в состав населенного пункта и отнесение их к категории земель населенных пунктов являются существенным изменением обстоятельств, в силу которых в договор аренды лесного участка надлежит внести изменения в соответствии со статьей 451 ГК РФ.
Обратим внимание и на то, что решение о включении участков в состав населенного пункта является административным актом (решением о внесении изменений в генеральный план поселения), принятие которого не зависит от воли арендатора. Кроме того, изменение целевого назначения арендуемых лесных участков находится вне компетенции и уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации как арендодателя. Следовательно, и с гражданско-правовой точки зрения решение о включении участков в состав населенного пункта, как правило, не зависит от воли сторон договора аренды.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что изменение целевого назначения арендуемых лесных участков и отнесение их к категории земель населенных пунктов являются существенным изменением обстоятельств, в силу которых на основании статьи 451 ГК РФ в договор аренды следует внести отдельные изменения с целью приведения договора в соответствие с требованиями императивных норм земельного законодательства, в частности, со статьями 42 и 85 ЗК РФ.
Также обратим внимание на то, что арендуемые лесные участки, если они расположены в границах лесного фон-
да, как правило, находятся в федеральной собственности, причем в силу закона. Право федеральной собственности на лесные участки сохраняется и после перевода участков из категории земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов 3. Сохранение права федеральной собственности на лесные участки при их включении в границы населенного пункта создает определенную проблему для реализации договора аренды такого участка -особого решения требует вопрос об арендодателе лесного участка.
Статьей 9 ЗК РФ установлена общая норма, согласно которой Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности. В силу статьи 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 ЗК РФ.
Универсальной компетенцией в области управления и распоряжения федеральной собственностью, включая земельные и лесные участки, наделено Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество). В силу пунктов 1, 5.37, 5.37.4 и других пунктов Положения о Росимуществе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», Росиму-щество реализует полномочия собственника федерального имущества, включая полномочия по предоставлению в аренду находящихся в федеральной собственности земельных (лесных) участков. Вместе с тем в подпункте 2 пункта 1 статьи 83 ЛК РФ предусмотрено, что полномочия
3 Подробнее см., например: Галиновская Е. А. О правовых последствиях включения земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, в границы населенного пункта // Закон. 2013. № 5.
Российской Федерации по предоставлению лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, передаются органам государственной власти субъекта Российской Федерации.
В большинстве договоров аренды лесных участков из земель лесного фонда в силу нормы статьи 83 ЛК РФ от имени Российской Федерации на стороне арендодателя выступает уполномоченный на это орган государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом, будучи стороной в договоре, уполномоченный орган исполняет не собственные полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а полномочия Российской Федерации по распоряжению федеральной собственностью. Однако такое полномочие возложено на органы власти субъекта Российской Федерации только в отношении участков, расположенных в пределах лесного фонда. В связи с этим после изменения категории земель (перевода лесных участков, находящихся в федеральной собственности, из земель лесного фонда в земли населенных пунктов) органы власти субъектов Российской Федерации как не наделенные соответствующими полномочиями не могут выступать на стороне арендодателя в договоре аренды лесного участка. Однако, как мы уже отметили, включение лесных участков в состав земель населенных пунктов не является основанием для прекращения права аренды таких участков (ст. 84 ЗК РФ), а договор аренды не подлежит прекращению. Следовательно, вместо органа власти субъекта Российской Федерации на стороне арендодателя в договоре аренды от имени Российской Федерации должен выступить орган, уполномоченный распоряжаться земельными участками из категории земель населенных пунктов, находящихся в федеральной собственности. Таким органом, как уже было указано, является Росимущество.
Следовательно, ввиду включения арендуемых участков в состав населенного пункта в договор аренды надлежит внести
изменения, согласно которым на стороне арендодателя должен выступить уполномоченный орган, осуществляющий управление и распоряжение федеральными земельными участками в границах населенного пункта. Таким органом является обладающее универсальной компетенцией в рассматриваемой области Росимущество либо его территориальный оран. Такие изменения не вступают в противоречие с положениями статьи 74 ЛК РФ в связи с тем, что в силу статьи 3 ЛК РФ лесное законодательство регулирует лесные отношения. Согласно этой статье имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов, регулируются гражданским, а также земельным законодательством, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами. При этом рассмотренные существенные обстоятельства, обусловливающие необходимость внесения изменений в договор аренды (изменение категории лесных участков), связаны с исполнением норм не лесного, а земельного законодательства, регулирующего отношения в области использования и охраны земель.
Заметим, что Федеральное агентство лесного хозяйства в письме от 16 ноября 2012 года № ЮД-10-54/13313 «Об основаниях внесения изменений в договор аренды лесного участка» пояснило, что в ЛК РФ содержится запрет на изменение условий аукциона (которыми являются в том числе предмет аукциона и цена предмета аукциона) исключительно на основании соглашения сторон или по требованию одной из сторон договора аренды. Вместе с тем в том же письме Рослесхоз допускает, что ГК РФ предусматривает и иные основания изменения договора аренды лесных участков, в том числе в связи с существенным изменением обстоятельств (ст. 451 ГК РФ).
ЛИТЕРАТУРА
1. Лесной кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006
года № 200-ФЗ.
2. О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ.
3. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 26 января 1996 года № 14-ФЗ.
6. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
7. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую : Федеральный закон от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ.
8. О соблюдении порядка согласования включения лесных участков в земли населенных пунктов : письмо Федерального агентства лесного хозяйства от 17 июля 2013 года № ВЛ-03-54/7028.
9. О Федеральном агентстве лесного хозяйства (вместе с Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства): постановление Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 736.
10. Инструкция о порядке отнесения лесов к категориям защитности : утверждена приказом Государственного комитета СССР по лесному хозяйству от 24 сентября 1979 года № 157.
11. Об утверждении Основных положений по выделению особо защитных участков леса : приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 30 декабря 1993 года № 348.
12. Определение Верховного суда Российской Федерации от 20 мая 2015 года № 49-АПГ15-5.
13. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 февраля 2010 года № Д23-382.
14. О судебной системе Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ.
15. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ.
16. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ.
17. О Верховном Суде Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 года № 3-ФКЗ.
18. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 января 2015 года № 301-ЭС14-448.
19. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2013 года № 12157/13 по делу № А28-5083/2012.
20. О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом : постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 432.
21. Об основаниях внесения изменений в договор аренды лесного участка : письмо Федерального агентства лесного хозяйства от 16 ноября 2012 года № ЮД-10-54/13313.
22. Лесной кодекс Российской Федерации : постатейный научно-практический комментарий / под рук. А. А. Ялбулганова. М., 2012.
23. Черекаева Е. А. Судебная практика об истребовании лесных участков, принадлежащих Российской Федерации на праве собственности, из чужого незаконного владения // Адвокат. 2015. № 8.
24. Шуплецова Ю. И. Отдельные вопросы использования лесных участков для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 2.
25. ГалиновскаяЕ. А. О правовых последствиях включения земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, в границы населенного пункта // Закон. 2013. № 5.
