CC BY
225
V актуальные вопросы правоприменения V
правовые особенности включения лесных участков в границы населенных пунктов
НиГМАТУЛЛиНА Эльмира Фаа-
товна, доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук
В настоящее время в период бурной урбанизации городов большую актуальность приобретают проблемы эффективного и рационального использования территорий пригородных зон. В большинстве российских городов исчерпаны возможности экстенсивного пространственного развития, поскольку в период индустриальной революции, связанной с формированием промышленных и жилых зон, были освоены городские земли. Поэтому современное градостроительное законодательство ориентировано прежде всего на реконструкцию центральной части города и освоение пригородных зон, правовой режим которых предусмотрен не только ЗК РФ (ст. 86), но и Градостроительным кодексом РФ (далее — ГсК РФ) (ст. 49, 50). Пригородные зоны фиксируются в генпланах городов и комплексных схемах городского планирования. Их главная особенность заключается в том, чтобы градостроительная деятельность и иное использование территорий такой зоны осуществлялись с учетом интересов населения города.
Не случайно в последние годы субъекты РФ активизировали работу в этом направлении. Так, в Нижегородской1,
1 См. Закон Нижегородской области от 13 февраля 2009 г. № 13-3 «Об утверждении границ и правового режима пригородной зоны города Ворсма».
Новосибирской2, Московской3, Ленинградской4 областях были приняты законы, регулирующие правовой режим земель пригородных зон.
Как правило, все эти законы устанавливают внутри поселений функциональные зоны, в том числе зоны населенных пунктов, резервные территории для развития поселений, зоны отдыха5.
В силу ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее —Федеральный закон № 172-ФЗ), установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов при условии соблюдения порядка подготовки документов для перевода земель
2 См. Закон Новосибирской области от 14 февраля 2003 г. № 93-ОЗ «О границах пригородной зоны города Новосибирска».
3 См. Закон Московской области от 7 марта 2007 г. № 36/2007-ОЗ «О Генеральном плане развития Московской области».
4 См. Закон Ленинградской области от 29 декабря 2008 г. № 164-оз «Об установлении границ и правового режима пригородной зоны города Любань муниципального образования Любанское городское поселение Тос-ненского района Ленинградской области».
5 Например, общая площадь Токсовской пригородной зоны Ленинградской области — более 14000 га, из них территория населенных пунктов — 270 га, резервные земли — 1473 га, рекреационные наделы — 3758 га.
и рассмотрения ходатайств о переводе земель из одной категории в другую в соответствии с Положением о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных категорий6.
В статье 9 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» установлено, что земли, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов поселки в границах земель лесного фонда, подлежат переводу в земли населенных пунктов в порядке, установленном Федеральным законом № 172-ФЗ, в соответствии с которым перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельными участками в составе таких земель, в земли других категорий разрешается в случае установления или изменения границ населенных пунктов (п. 1 ст. 9).
С принятием новых законов о пригородных зонах возросла необходимость выделения в них зеленых зон, которые в соответствии с подп. «в» п. 3 ч. 2 ст. 102 Лесного кодекса РФ (далее — ЛК РФ) отнесены к защитным лесам, выполняющим санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции (в них запрещена хозяйственная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду), их рациональное использование должно осуществляться в интересах Российской Федерации и ее субъектов.
Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий разрешается в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 11 Федерального закона № 172-ФЗ: организация особо охраняемых природных территорий; установление или изменение границ населенных пунктов; размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения
6 Утверждено постановлением Прави-
тельства РФ от 28 января 2006 г. № 48.
этих объектов; создание туристско-рекреационных особых экономических зон.
Вместе с тем п. 6 ст. 105 ЛК РФ не допускается изменение границ лесопарковых зон и зеленых зон, которое может привести к уменьшению их площади, поэтому перевод соответствующих лесных участков в земли иных категорий возможен только при условии включения в состав зеленых зон равноценных лесных участков.
Как следует из п. 2 ст. 3 ЛК РФ, имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами, причем вовлечение лесных участков в оборот позволяет осуществлять не только функцию перераспределения, но и функцию управления ресурсами соответствующего административно-территориального образования. Земельным законодательством предусмотрено, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).
Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В соответствии со ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, что фактически запрещает передачу таких лесных участков в собственность субъектов РФ, в собственность муниципальных об-
разований, а также в частную собственность. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.
Согласно правовой позиции КС РФ, сформулированной в постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П, Конституция РФ, допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находился в этих различных формах собственности: «Лесной фонд — ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов — представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим».
К примеру, в Канаде приоритет публичных интересов, защита интересов государства являются основой регулирования лесных отношений. Леса в этой стране объявлены национальным достоянием, находящимся в публичном, доверительном управлении государственных орга-нов7. В государственной собственности находится 90% лесных земель. В то же время в германском законодательстве исходя из видов права
7 См.: Васильев П. В., Власов И. С., Герасимов М. В. и др. Лесное законодательство в зарубежных странах / под общ. ред. П. В. Васильева, Г. Н. Полянской. М., 1973. С. 231—232.
собственности на лес можно выделить такие понятия, как государственный лес, лес корпораций, частный лес; при решении вопроса об изменении целевого использования в этой стране учитывают права, обязанности и экономические интересы прежде всего собственника, а также интересы общества8.
На сегодняшний день лесной фонд России составляет 1172 млн га (покрытая лесом площадь—764 млн га; запас древесины — 81,3 млрд куб. м), представляя значительную долю лесных ресурсов планеты9.
В силу ст. 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со ст. 67, 69 и 92 данного Кодекса.
О. И. Крассов отмечает, что лесной участок признается таковым только после присвоения ему кадастрового номера10. По мнению М. Ю. Тихомирова, Ю. В. Мельниковой11, лесным участком в соответствии с положениями ЛК РФ признается такая часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном законом порядке. Лесной участок может быть расположен на землях лесного фонда или на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса; в отношении него должно быть проведено лесоустройство и осуществлено проектирование (подготовка проектной
8 См.: Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / под ред. В. В. Залесского. М., 2006.
9 См.: Мартынов А. Н, Мельников Е. С., Ковязин В. Ф. и др. Основы лесного хозяйства и таксация леса: учеб. пособие. СПб., 2008. С. 137—138.
10 См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. О. И. Крас-сова. М., 2007. С. 65.
11 См.: Мельникова Ю. В. Правовое регулирование сделок с лесными участками: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 11.
документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесного участка), а также проведен государственный кадастровый учет12.
Полагаем, что данное определение не отражает в полной мере особенности лесного участка, поскольку, если в установленном законом порядке объекту недвижимого имущества не присвоен кадастровый номер, идентификация объекта недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав осуществляется по условному номеру. Статьей 44 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» установлено, чтов случае, если до 1 января 2010 г. государственный кадастровый учет лесных участков в составе земель лесного фонда не осуществлялся, для проведения государственной регистрации прав на такие лесные участки представляются планы лесных участков и идентификация лесного участка в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется по условному номеру, который присваивается такому лесному участку в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Более того, такой подход широко распространен в судебной практике. Так, Арбитражный суд Чувашской Республики признал действительным факт государственной регистрации права собственности на участок лесного фонда исходя из присвоения ему условного номера13.
Следовательно, такой признак лесного участка, как прохождение государственного кадастрового
12 См.: Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2007. С. 75.
13 См. решение Арбитражного суда Чу-
вашской Республики от 25 июня 2007 г. по делу № А79-11094/2006.
учета, необходимо дополнить положением об идентификации лесного участка в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним по условному номеру.
Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, направляются в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости.
Между тем трудности в понимании и соблюдении правового режима лесных участков вызваны не только неопределенностью их границ, но и их целевым использованием.
Так, ст. 1 ЛК РФ установлено, что лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах.
Президиум ВАС РФ, комментируя вышеуказанное положение в постановлении от 27 июля 2010 г. № 2111/10, отметил возможность предоставления лесных участков разным лесопользователям для осуществления разных видов деятельности, где ограничение как по виду лесопользования, так и по числу лесопользователей возникает только в том случае, когда одновременное многоцелевое лесопользование одним земельным участком невоз-можно14.
Н. И. Краснов, исследуя содержание режимов земель, указал, что, для того чтобы конкретный земельный участок можно было отнести к определенной категории земель, необходимо юридически установить и закрепить целевое назначение этого земельного участка для
14 См.: Вестник ВАС РФ. 2010. № 11.
использования его в тех или иных целях15.
По мнению А. М. Турубинера, установление целевого назначения земель и отнесение тем самым земельных участков (массивов) к определенной категории земель производится не при отводе земель конкретным землепользователям, а несколько ранее, при установлении задач, для которых должны быть использованы те или иные земельные участки (массивы)16.
В пункте 1 ст. 25 ЛК РФ перечислены виды использования лесов, а в п. 2 этой же статьи сказано, что леса могут использоваться для одной или нескольких целей, предусмотренных ч. 1 указанной статьи, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами.
Учитывая вышеизложенное, полагаем, что с позицией ВАС РФ можно было бы согласиться, если бы не ряд вопросов, возникающих в правоприменительной практике. Во-первых, из п. 1 ст. 5 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» следует, что каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер — кадастровый номер. Кроме того, согласно п. 5 постановления Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660 «Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам» кадастровый номер присваивается каждому земельному участку, формируемому и учитываемому
15 См.: Краснов Н. И. Правовой режим земель специального назначения. М., 1961. С. 25.
16 См.: Турубинер А. М. Право государст-
венной собственности на землю в Советском
Союзе. М., 1958. С. 142.
в качестве объекта имущества, права на который подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В случае же, когда один и тот же лесной участок предоставляется нескольким арендаторам, лесному участку как объекту недвижимости присваивается несколько кадастровых номеров.
Во-вторых, принимая во внимание основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности17, а именно принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель и их разрешенного использования. Из этого следует, что за один и тот же лесной участок взимается несколько арендных плат.
Таким образом, ЛК РФ, допуская возможность многоцелевого использования лесов в целях удовлетворения потребности общества в лесах и лесных ресурсах несколькими лесопользователями одновременно, не учел соотношение норм экологического права с нормами гражданского и земельного законодательства.
В настоящее время в России не все участки земель лесного фонда являются объектами, в отношении которых проведены лесоустройство и государственный кадастровый учет. К примеру, общая площадь земель учтенного лесного фонда по Дальневосточному округу составляет 501 513,6 га, Сибирскому округу — 355 483,2 га, Уральскому округу — 110 336,5 га.
В отношении же лесных участков, прошедших государственный учет и государственную регистрацию, в последнее время возникают спо-
17 Утверждены постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 582.
ры о зарегистрированных правах на участки лесничества, включенные в состав лесного фонда.
Обязательная государственная регистрация права собственности на лесные участки предусмотрена ст. 93 ЛК РФ, где лесной участок — это прежде всего земельный участок, регистрация права на который и идентификация его в реестре осуществляется по кадастровому номеру (п. 3 ст. 12 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).
Так, федеральные арбитражные суды, рассматривая иски администраций муниципальных районов к Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом о признании недействительным зарегистрированного права федеральной собственности на участок лесного фонда, установили, что в лесной фонд не входят леса, расположенные на землях населенных пунктов, однако это положение само по себе не изменяет правового статуса участков лесного фонда, оказавшихся расположенными на землях населенных пунктов в связи с расширением границ, а является основанием для перевода их в нелесные земли и изъятия их из земель лесного фонда. Кроме того, установление городской черты не может повлиять на имущественные отношения сторон18.
Обязательность публичной процедуры перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов подтверждается правовой позицией КС РФ, высказанной в постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П. Ана-
18 См. постановления ФАС Волго-Вятского округа от 14 мая 2009 г. по делу № А43-21499/2008-21-598В), ФАС Восточно-Сибирского округа от 1 августа 2008 г. № А78-4493/07-Ф02-3562/08, ФАС Северо-Западного округа от 10 марта 2009 г. № А56-48622/2006, ФАС Уральского округа от 28 ноября 2007 г. № Ф09-9738/07-С6.
логичную позицию выразил и Президиум ВАС РФ19.
Правовым последствием перевода земель лесного фонда является изменение их правового режима. Как правило, в этом случае лес, произрастающий на земельном участке, с юридической точки зрения перестает быть лесом, он приобретает правовой режим древесно-кустар-никовой растительности, а лесной участок согласно земельному законодательству используется и предназначен для застройки и развития населенных пунктов.
Вместе с тем ЛК РФ позволяет возводить в лесах постоянные и временные сооружения, в случаях если леса переданы в аренду для заготовки древесины (п. 7 ст. 29), для использования недревесных и пищевых ресурсов (п. 3 ст. 32, п. 4 ст. 34), ведения охотничьего и сельского хозяйства (п. 3 ст. 36, п. 2 ст. 38), осуществления рекреационной (п. 2 ст. 41) и религиозной (п. 2 ст. 47) деятельности.
На наш взгляд, было бы правильным соотнести нормы ЛК РФ с нормами Градостроительного кодекса РФ путем введения в гл. XVIII ЗК РФ положений о градостроительном планировании использования земель лесного фонда, хотя по действующему законодательству правовой режим лесопарковых и зеленых зон, разграничение полномочий по определению их площади, границ и функционального зонирования устанавливается непосредственно в ЛК РФ (п. 7 ст. 105).
Кроме того, до введения в действие ЛК РФ объектом права собственности являлись участки лесного фонда. В настоящее время объектом права собственности является лесной участок, в связи с чем необходимо прекратить право собственности на участок лесного фонда путем подачи заявления и на основании заявления уполномоченного ор-
19 См. постановление Президиума ВАС РФ от 2 сентября 2008 г. № 16490/07 по делу № А76-738/2007-22-204.
гана зарегистрировать новое право собственности.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится организация использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения (ст. 14) и городского округа (ст. 16). Согласно ч. 2 ст. 10 этого Закона границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ.
В соответствии с ч. 3 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. В случае, если границы муниципальных образований не были утверждены органами государственной власти субъектов РФ в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 1 настоящей статьи, границы муниципальных образований утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.
К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся владение, пользование, распоряжение такими лесными участками (п. 1 ч. 1 ст. 84 ЛК РФ).
В силу ст. 209, 214 ГК РФ органы местного самоуправления вправе распоряжаться земельными участками, находящимися в государственной собственности, в случаях, прямо предусмотренных законодательством РФ или субъекта РФ. Пунктом 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что распоряжение земельными участками, указанными в ст. 31 этого Закона, осуществляется после государственной регистрации права собственности
на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.
Следует отметить, что право фактического распоряжения земельным участком может возникнуть у муниципальных образований только после составления акта приема-передачи и получения указанного участка по этому акту.
Так, Законом Ульяновской области от 8 сентября 2003 г. № 041-30 «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований на территории Ульяновской области, установления и изменения их границ и наименований и гарантиях учета мнения населения при решении этих вопросов» было определено, что передача территорий в связи с установлением и изменением границ муниципальных образований, их образованием, объединением, преобразованием или упразднением производится путем непосредственной передачи земель, расположенных на них объектов муниципальной собственности, обусловленных соглашением сторон, и их учетной документацией, оформляемой актами органов местного самоуправления (ст. 12), которые утверждаются главами муниципальных образований и хранятся в органе местного самоуправления — правопреемнике переданной территории в течение пяти лет.
Согласно Закону Республики Татарстан от 7 декабря 2005 г. № 116-ЗРТ «Об административно-территориальном устройстве Республики Татарстан» и Указу Президиума ВС РСФСР от 17 августа 1982 г.
«О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» для передачи земель в границы населенных пунктов достаточно объяснительной записки, содержащей сведения о размере передаваемой территории и перечне участков.
В соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 11 июля 1977 г. № 371 «О городской черте городов и поселковой черте рабочих, курортных и дачных поселков РСФСР» основными стадиями работ по установлению городской черты городов являются: составление проекта городской черты и согласование его с землепользователями, земли которых включаются в городскую черту, а также с соответствующими органами строительства и архитектуры, коммунального, лесного и сельского хозяйства; утверждение в установленном порядке городской черты по представлению органов строительства и архитектуры; перенесение городской черты в натуру.
В постановлении Правительства РФ от 30 июня 2006 г. № 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю», в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ст. 301), а также в Методических рекомендациях об особенностях государственной регистрации прав, ограничений (обременений) прав на лесные участки и сделок с ним20 положения о предоставление акта приема-передачи земли для регистрации
20 Утверждены приказом Федеральной регистрационной службы от 19 ноября 2007 г. № 255.
права собственности на лесные участки муниципального образования не установлено.
Таким образом, в целях избежания ситуации, когда значительные территориальные преобразования населенных пунктов приводят к неопределенности в обозначении их границ из-за расхождения с границами, закрепленными в землеустроительной документации, и их реальным прохождением на местности, требуется детальное правовое регулирование в едином законодательном акте. Полагаем, было бы целесообразно ввести в ГсК РФ главу «Регулирование границ муниципальных образований» и принять Регламент о порядке изменения границ населенных пунктов, установив в нем требование об обязательном подписании акта приема-передачи включаемых земель и о последующем его официальном опубликовании.
Библиографический список
Васильев П. В., Власов И. С., Герасимов М. В. и др. Лесное законодательство в зарубежных странах / под общ. ред. П. В. Васильева, Г. Н. Полянской. М., 1973.
Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / под ред. В. В. Залесского. М., 2006.
Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. О. И. Крассо-ва. М., 2007.
Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2007.
Краснов Н. И. Правовой режим земель специального назначения. М., 1961.
Мартынов А. Н., Мельников Е. С., Ковя-зин В. Ф. и др. Основы лесного хозяйства и таксация леса: учеб. пособие. СПб., 2008.
Мельникова Ю. В. Правовое регулирование сделок с лесными участками: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958.
