CC BY
516. Galickov A.V., Krysanov A.V. Municipal'noe normotvorchestvo: otdel'nye voprosy teorii i praktiki// Vestnik Ural'skogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. 2017. №1. S.9-13.
7. Teoriya gosudarstva i prava: Uchebnik / Pod red. V.K. Babaeva. M.: YUrist", 2004. S.461.
БЕЛЯСОВ СЕРГЕЙ НИКОЛАЕВИЧ - кандидат юридических наук, доцент, Государственный гуманитарно-технологический университет (г. Орехово-Зуево)
КРУПЕЙНИКОВ КОНСТАНТИН ВЛАДИМИРОВИЧ - кандидат философских наук, доцент, Государственный гуманитарно-технологический университет.
BELYASOV, SERGEY N. - Ph.D. in Law, Associate Professor, State University of Humanities and Technology (Orekhovo-Zuevo) (Belyasov_sergei@mail.ru)
KRUPEYNIKOV, KONSTANTIN V. - Ph.D. in Philosophy, Associate Professor, Head of the Private Law Department, State Humanitarian-Technological University (krypesha@mail.ru).
УДК 342.553
РОЖКОВ Д.Р.
ПОНЯТИЕ ФУНКЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ТРАНСПОРТНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ: МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Ключевые слова: местное самоуправление, функция, транспортное обслуживание, вопросы местного значения, полномочия, закон, муниципальное образование.
В статье рассматриваются функции органов местного самоуправления в сфере транспортного обслуживания жителей муниципального образования. Анализируются нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других правовых актов, научные труды по заявленной теме, которая раскрывается в тесной взаимосвязи с вопросами местного значения. Предлагается авторская трактовку указанной функции, как важнейшей муниципально-правовой категории. Функцию органов местного самоуправления в транспортной сфере автор рассматривает как деятельность органов местного самоуправления по содержанию транспортной инфраструктуры и организации транспортного обслуживания населения в муниципальном образовании в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
ROZHKOV, D. R.
CONCEPT OF FUNCTION OF LOCAL GOVERNMENTS ON THE ORGANIZATION OF TRANSPORT SERVICES
POPULATION: MUNICIPAL-LEGAL ASPECT
Keywords: local self-government, function, transport service, local issues, powers, law, municipal formation.
The article discusses the features of the function of local governments in the field of transport services for residents of the municipality. The article analyzes the norms of the Federal law "on General principles of local self-government organization in the Russian Federation" and other legal acts, scientific works on the stated topic, which is revealed in close relationship with issues of local importance. The author's interpretation of this function as the most important municipal-legal category is proposed. The author considers the function of local self-government in the transport sector as the activity of local self-government in maintaining the transport infrastructure and organizing transport services for the population in the municipality in accordance with the powers established by federal legislation, legislation of the constituent entities of the Russian Federation, and municipal legal acts.
Транспортное обслуживание населения входит в число функций органов местного самоуправления. Однако федеральный законодатель, как представляется, данное направления деятельности органов местного самоуправления регулирует без достаточной степени четкости, если иметь в виду понятийный аппарат. Прежде всего, речь идет о том, что сам термин «функции», применительно к органам местного самоуправления, используется не системно. Это касается также смежных терминов «компетенция», «полномочия», «предметы ведения», и лишь в некоторых случаях, явно не являющихся определяющими для понимания функций местного самоуправления (в частности, речь идет о нормах, содержащихся в п. 7 ч. 1 ст. 15.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] (далее - ФЗ 2003 г.), ч. 2 ст. 41 ФЗ 2003 г., ч. 4 ст. 51 ФЗ 2003 г., ч 3 ст. 77 ФЗ 2003 г.) это удалось преодолеть. Как нам представляется, здесь очевиден просчет законодателя с точки зрения законодательной техники применительно к ФЗ 2003г. В этой связи, мы солидарны с И.И. Овчинниковым в том, «в системе муниципального права функциональный аспект занимает важное место, а определение функций местного самоуправления вообще является главным в законодательном регулировании института местного самоуправления» [2, с. 29]. И данная точка зрения не единична [3, с. 41].
Рассмотрим некоторые подходы к пониманию содержания функций местного самоуправления, чтобы затем приложить полученные результаты к вопросу местного значения в
виде создания условий для предоставления жителям муниципального образования транспортных услуг. Один из таких подходов исходит из необходимости рассматривать местное самоуправление как конституционный (политико-правовой) институт и, соответственно, выделять функции, присущие данному институту, то есть, функции органов местного самоуправления. В этом контексте в литературе отмечается, что «с точки зрения выполняемой функции местное самоуправление является принципом, связанным с разделением властей и демократизацией. Местное самоуправление само по себе должно рассматриваться в сочетании с принципом федерализма: государство имеет трехуровневую организацию, каждый из которых выполняет свои собственные функции независимо и автономно и все они имеют автономные финансовые средства» [4, с.127]. Мы полагаем, что такой подход несовершенен с точки зрения излишней усложненности и отрыве от практической деятельности органов местного самоуправления.
В.В. Гулина дефинитивно расценивает функции органов местного самоуправления как «объективно обусловленные, законодательно закрепленные направления деятельности муниципальных органов с использованием форм представительной демократии и при непосредственном участии жителей, выражающиеся в воздействии на общественные отношения с целью защиты прав и законных интересов населения и улучшения условий проживания населения в муниципальном образовании» [5, с. 32]. Как нам представляется, это определение неоправданно размыто (например, деятельность органов власти не может быть не объективно обусловлена и не закреплена законодательно, в связи с чем включать данные характеристики в дефиницию мы считаем излишним). Согласно другим точкам зрения, под функциями местного самоуправления следует понимать «закрепленные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанности осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании» [6, с. 18]; «основные направления муниципальной деятельности, которые обусловлены природой местного самоуправления, его местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность» [7, с. 120].
Обращает на себя внимание несколько признаков, которые имеют общий знаменатель. Речь идет о том, что функции органов местного самоуправления характеризуют, прежде всего основные направления их деятельности. Эти направления находят отражение в соответствующих формулировках вопросов местного значения (ст. 14-16 ФЗ 2003 г.). Вместе с тем, на наш взгляд, понятие функций органов местного самоуправления должно быть взаимоувязано с их целями, задачами, компетенцией и полномочиями, и при этом не должно упускаться из виду, что органы местного самоуправления должны обеспечивать прежде всего публичные интересы [8, с. 53] -данные обстоятельства мы будем иметь в виду при формулировке собственной дефиниции функций органов местного самоуправления, как общего понятия к понятию функции органов местного самоуправления по транспортному обслуживанию населения муниципалитета.
Отметим еще в этом же контексте, что ряд авторов разделяют общие и специальные функции местного самоуправления. В частности, к числу общих функций относят «организацию, понимаемую как формирование и совершенствование структур, подсистем и звеньев местного самоуправления и как приведение в действие всего механизма местного самоуправления в рамках муниципального образования; комплексное планирование, состоящее в выработке целей, средств и направлений развития институтов местного самоуправления, всего муниципального образования, обеспечения жизнедеятельности населения; осуществление муниципальной кадровой политики; регулирование, т.е. формирование правил, норм и методов поведения и деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц, юридических и физических лиц на территории муниципального образования; координацию - согласование деятельности различных участников муниципальных общественных отношений с целью обеспечения реализации задач местного самоуправления; контроль как обратную связь в муниципальной деятельности, процесс анализа результатов деятельности органов местного самоуправления, способ влияния на общественные процессы в муниципальных образованиях» [9, с. 112]. Следует согласиться, однако, с В.Г. Шайхразиевым в том, что здесь в значительной степени имеет место подмена функций методами управления, средствами практического осуществления функций (организация, планирование, регулирование, координация, контроль) [10, с. 6].
Контроль, на наш взгляд, вполне вписывается в понятие функции органов местного
самоуправления. Что касается специальных функций, то транспортное обслуживание населения муниципального образования как раз и является разновидностью специальной функции. Характерным признаком функций органов местного самоуправления следует назвать также их стабильность, что вытекает, в свою очередь, из стабильности публичной власти как общественного института. Можно говорить также о таком признаке, как устойчивость функций, что обусловлено необходимостью сохранения целостности всей системы, поскольку в ином случае система не сможет работать [7, с. 120]. При этом функции местного самоуправления осуществляются посредством деятельности его органов и характеризуют способность оказывать социально-полезное воздействие на жизнедеятельность муниципальных образований согласно поставленным целям и задачам, определенным в нормативно-правовых актах.
Соответственно, основываясь на изложенном, мы полагаем целесообразным определить понятие функции органов местного самоуправления как основные направления их деятельности, реализуемые посредством установленных полномочий по решению вопросов местного значения, образующих компетенцию муниципального образования и обеспечивающих жизнедеятельность муниципального образования. Как нам представляется, данное определение целесообразно поместить в ч. 1 ст. 2 ФЗ 2003 г., учитывая, что понятие функции до сих пор не имеет законодательного закрепления, что создает определенные препятствия для эффективной деятельности органов местного самоуправления.
Еще раз подчеркнем, что функции местного самоуправления находят свое отражение в содержании вопросов местного значения. Так, в п. 7 ч. 1 ст. 14 ФЗ 2003 г. применительно к поселению указывается следующий вопрос местного значения: «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения» [1]. В п. 6 ч. 1 ст. 15 ФЗ 2003 г. применительно к муниципальным районам указывается: «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района» [1]. Наконец, в п. 7 ч. 1 ст. 16 ФЗ 2003 г. применительно к муниципальным и городским округам содержится следующая формулировка: «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа» [1].
В качестве самостоятельного законодатель также выделяет вопрос местного значения. В п. 5 ч. 1 ст. 14 ФЗ 2003 г. указано: «дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации» [1]. Для муниципальных районов этот вопрос местного значения сформулирован в п. 5 ч. 1 ст. 15 ФЗ 2003 г., а для муниципальных и городских округов соответствующая формулировка заложена в п. 5 ч. 1 ст. 16 ФЗ 2003 г. Указанные формулировки практически идентичны. Наличие двух вопросов местного значения (касающиеся транспортного обслуживания и дорожной деятельности) представляется, однако, нецелесообразным, поскольку эти два вопроса между собой неразрывно связаны, что особенно характерно для городских округов [11, с. 94]. Так, невозможно обеспечить транспортное обслуживание населения при отсутствии местных дорог надлежащего качества, а обеспечение безопасности дорожного движения и вовсе является составной частью транспортного облуживания населения. Кроме того, вопрос местного значения в виде «дорожной деятельности ...» представляется неким «чужеродным телом» на фоне всех других вопросов местного значения. Дело в том, что этот вопрос местного значения - единственный из всех вопросов местного значения, который, если иметь в виду ключевой термин, формулируется как «деятельность», в то время как все другие вопросы местного значения выстроены в достаточно четкий семантический ряд с использованием слов «организация», «создание», «формирование», «обеспечение», «оказание», «установление», «владение», «содержание», «участие», «сохранение», «утверждение», «присвоение», «содействие», «осуществление».
В этом контексте следует заметить, что формулировка вопроса местного значения в виде
«дорожной деятельности...» появилась относительно недавно. Так, п. 5 ч. 1 ст. 14 ФЗ 2003 г. в первоначальной редакции фиксировала: «содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения» [1]. Затем федеральным законом 2007 г. [12] было внесено уточнение: «дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации» [12]. После еще нескольких корректировок, закон 2011 г. придал данной формулировке современный вид.
Отмеченные изменения в главном муниципальном законе России (ФЗ 2003 г.), на наш взгляд, во многом носят конъюнктурный характер. Полагаем, что федеральный закон должен обладать стабильностью, во всяком случае на макроуровне (действовать 20-25 лет), на что уже обращалось внимание в работах Ю.А. Тихомирова, С.В. Бахвалова, К.А. Ишекова, Т.В. Мидушевой и др. При непрерывных корректировках закона (на 1 октября 2019 г. принято 164 федеральных закона о внесении изменений и дополнений в ФЗ 2003 г.), конечно же долгосрочное планирование органов местного самоуправления крайне затруднено. Фактически отмеченная корректировка является работой в «ручном режиме». Так, положение п. 5 ч. 1 ст. 14 ФЗ 2003 г.о создании и обеспечении «функционирования парковок (парковочных мест)» представляло собой реакцию на обострение проблемы отсутствия парковочных мест по мере автомобилизации российского общества (темпы автомобилизации в России сегодня составляют 5% в год [13, с. 93]). Однако подняв один вопрос, законодатель оставил без внимания другие (устройство тротуарови пр.). При этом в п. 5 ч. 1 ст. 15 ФЗ 2003 г. о парковочных местах вообще ничего не говорится, что входит создает проблемы для выстраивания региональных бюджетов [13, с. 74].
Что касается создания «условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения», то, как представляется, первая часть «(создание условий») является составной частью другой части формулировки данного вопроса местного значения («организация транспортного обслуживания»). На наш взгляд, для поселений, муниципальных районов, муниципальных и городских округов два вопроса местного значения, касающиеся транспортного дела, необходимо соединить в один. Конкретно предлагается формулировка: «содержание транспортной инфраструктуры поселенческого значения, организация транспортного обслуживания населения между населенными пунктами в границах поселения» (вместо п. 5 и 7 ч. 1 ст. 14 ФЗ 2003 г. оставить только п. 5 в данной редакции).
Если иметь в виду механизмы реализации рассматриваемой функции органов местного самоуправления, то можно выделить несколько их видов. Прежде всего - это, конечно, праворегулирующий механизм, который заключается в том, что органы местного самоуправления (как представительный орган муниципального образования, так и местная администрация) принимают соответствующие нормативно-правовые акты, которые регулируют различные аспекты транспортных отношений в муниципальном образовании, и о таких актах ниже будет сказано подробнее. Следующий механизм - финансово-экономический. Суть его заключается в том, что органы местного самоуправления создают и используют различные финансовые и экономические инструменты для стимулирования различных субъектов предпринимательской деятельности для осуществления пассажирских перевозок в муниципальном образовании и других видов деятельности, связанных с функционированием транспортного комплекса. В числе таких инструментов создание и функционирование транспортных МУП; размещение муниципального заказа на пассажирские перевозки среди предпринимателей на конкурсной основе; установление тарифов; компенсации перевозчикам убытков, возникающих при перевозке пассажиров, обладающих льготами; предоставление кредитов перевозчикам на льготных условиях и др.
Литература и источники
1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.10. 2019).
2. Овчинников И.И. К вопросу о сущности местного самоуправления // Гражданин и право. 2002. №7/8. С.28-31.
3. Старков О.В., Упоров И.В. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юнити-Дана, 2015. С.41.
4. Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации//
Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. №1. С.126-130.
5. Гулина В.В. Понятие функции местного самоуправления // Право и общество. Сборник научных трудов. Архангельск, 2010.
6. Алексеев А.П., Анисимов А.П. К вопросу о понятии и содержании экологической функции органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. №1. С.16-20.
7. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002.
8. Конституционное (государственное) право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / Смоленский М.Б., Упоров И.В., Звягольский А.Ю. М., 2009.
9. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.
10. Шайхразиев В.Г. О понятии функций местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. №12. С.6-11.
11. Звягольский А.Ю., Упоров И.В., Захаров А.К. Городской округ в системе муниципальных образований: праворегулирующий и правоприменительный аспекты. М., 2016.
12. Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.10. 2019 г.).
13. Терентьев В.В. Улучшение транспортного обслуживания города // Транспортное дело России. 2017. № 4. С.90-97.
14. Старков О.В., Упоров И.В. Финансовое право. М., 2013.
References and Sources
1. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ (red. ot 02.08.2019) «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 15.10. 2019 g.).
2. Ovchinnikov I.I. K voprosu o sushchnosti mestnogo samoupravleniya // Grazhdanin i pravo. 2002. №7/8. S.28-31.
3. Starkov O.V., Uporov I.V. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii. M.: YUniti-Dana, 2015. S.41.
4. Blankenagel' A. Mestnoe samoupravlenie protiv gosudarstvennogo upravleniya v Rossijskoj Federacii// Konstitucionnoe pravo: Vostochnoevropejskoe obozrenie. 1997. №1. S.126-130.
5. Gulina V.V. Ponyatie funkcii mestnogo samoupravleniya // Pravo i obshchestvo. Sbornik nauchnyh trudov. Arhangel'sk, 2010. S. 32-37.
6. Alekseev A.P., Anisimov A.P. K voprosu o ponyatii i soderzhanii ekologicheskoj funkcii organov mestnogo samoupravleniya // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2003. №1. S.16-20.
7. Kutafin O.E., Fadeev V.I. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii. M., 2002.
8. Konstitucionnoe (gosudarstvennoe) pravo Rossii: uchebnik dlya studentov vysshih uchebnyh zavedenij, obuchayushchihsya po special'nosti "YUrisprudenciya" / Smolenskij M.B., Uporov I.V., Zvyagol'skij A.YU. M., 2009.
9. Ovchinnikov I.I. Mestnoe samoupravlenie v sisteme narodovlastiya. M., 1999.
10. SHajhraziev V.G. O ponyatii funkcij mestnogo samoupravleniya // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2012. №12. S.6-11.
11. Zvyagol'skij A.Yu., Uporov I.V., Zaharov A.K. Gorodskoj okrug v sisteme municipal'nyh obrazovanij: pravoreguliruyushchij i pravoprimenitel'nyj aspekty. M., 2016.
12. Federal'nyj zakon ot 08.11.2007 N 257-FZ «Ob avtomobil'nyh dorogah i o dorozhnoj deyatel'nosti v Rossijskoj Federacii i o vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» / Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 15.10. 2019 g.).
13. Terent'ev V.V. Uluchshenie transportnogo obsluzhivaniya goroda // Transportnoe delo Rossii. 2017. № 4. S.90-97.
14. Starkov O.V., Uporov I.V. Finansovoe pravo. M., 2013.
РОЖКОВ ДМИТРИЙ РУСЛАНОВИЧ - аспирант кафедры конституционного права муниципального права Белгородского государственного национального исследовательского университета (dimar1981@mail.ru)
ROZHKOV, DMITRY R. - Ph.D. student, Department of constitutional law of municipal law, Belgorod state University national research University (dimar1981@mail.ru)
УДК 343.2
ГРОШЕВ А.В., ОСАДЧУК О. А. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ПРЕСТУПНОСТИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ЖЕНСКОГО ПОЛА (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ)
Ключевые слова: преступность несовершеннолетних женского пола, преступное поведение, структура личности преступника, правовой инфантилизм, принудительные меры воспитательного воздействия, профилактика преступности.
Статья посвящена криминологическому исследованию состояния и тенденций преступности несовершеннолетних лиц женского пола в Республике Крым. На примере судебной практики анализируются криминологические особенности данного вида преступности, выявляются особенности личности несовершеннолетних преступников женского пола, вносятся конкретные предложения по совершенствованию мер борьбы с преступностью несовершеннолетних, в том числе женского пола. По мнению автора, необходимо правовое закрепление ответственности родителей и иных лиц за ненадлежащее осуществление принудительной меры уголовно-правового характера в виде надзора за несовершеннолетним. Логичным был бы отказ от применения судимости к несовершеннолетним, совершившим нетяжкие преступления, тем более, что такая практика уже успешно реализуется в ряде зарубежных стран.
GROSHEV, A.V., OSADCHUK, O.A. CURRENT STATE AND BASIC TENDENCIES OF CRIMINALITY OF FEMALE MINORS (ON THE EXAMPLE OF THE REPUBLIC OF CRIMEA)
Keywords: criminality of female minors, criminal behavior, structure of the criminal identity, legal infantilism, compulsory educational measures, crime prevention.
The article is devoted to the criminological researching of the state and crime trends of female minors in the Republic of Crimea. On the example of judicial practice, it analyzes the criminological features of this type of criminality, identifies the personality
