CC BY
14УДК 342.553:351.81
ХАРИТОНОВ И.К. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПО РЕШЕНИЮ ТРАНСПОРТНЫХ ПРОБЛЕМ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
Ключевые слова: транспорт, пассажирские перевозки, местное самоуправление, муниципальное образование, конституция, закон, договор, бизнес, обязательства.
Рассматриваются некоторые аспекты организации и правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по решению транспортных проблем на территории муниципального образования. Исследуются ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие нормативно-правовые и правоприменительные акты в данной сфере общественных отношений, научные публикации в данной теме. Обосновываются предложения по совершенствованию данного вида деятельности органов местного самоуправления.
KHARITONOV, I.K.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL FRAMEWORK FOR THE DISTRIBUTION OF AUTHORITIES FOR THE SOLUTION OF TRANSPORT PROBLEMS IN MUNICIPAL FORMATIONS
Keywords: transport, passenger transportation, local government, municipal formation, constitution, law, contract, business, obligations.
Some aspects of the organization and legal regulation of the activities of local self-government bodies regarding the solution of transportation problems in the territory of a municipal formation are considered. The Federal Law "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" and other normative-legal and law-enforcement acts in this sphere of public relations, scientific publications in this topic are being studied. Proposals for improving this type of activity of local self-government bodies are justified.
В современных условиях дальнейшее развитие и совершенствование экономики, решение социальных проблем немыслимо без хорошо налаженного транспортного обеспечения. От его четкости и надежности во многом зависят: трудовой ритм предприятий промышленности, строительства и сельского хозяйства, настроение людей, их работоспособность и т.д. Однако именно транспорт является одной из важнейших проблем во многих муниципальных образованиях [1, с. 163-168]. Сразу следует заметить, что до сих пор нет четкого разделения полномочий по решению этой проблемы внутри муниципальных образований между субъектами Федерации и самими муниципалитетами. Так, в настоящее время субъекты Федерации в соответствии с конституционными положениями [2; 3] самостоятельно осуществляют законодательное регулирование по предметам своего ведения, в том числе и в области нефедерального автомобильного и городского электрического транспорта. Отсутствие общетранспортного федерального закона сдерживает принятие законов о транспорте субъектов Федерации. В настоящее время только около половины субъектов Федерации ввели в действие законы о городском наземном пассажирском транспорте, принятые на основе типового проекта, разработанного еще в 1992 г. в Государственном научно-исследовательском институте автомобильного транспорта [4, с. 115-118].
Законы субъектов Федерации о городском пассажирском транспорте регулируют организацию транспортного обслуживания населения, формирование системы муниципальных маршрутов и эксплуатационной деятельности на них организаций автобусного, троллейбусного и трамвайного транспорта, финансирование перевозок, выполняемых в порядке исполнения государственного и муниципального заказа, реализацию программ развития пассажирского транспорта в регионе и ряд других вопросов. При этом большое значение имеет разграничение предметов ведения между соответствующим субъектом Федерации и расположенными на его территории муниципальными образованиями, но такого достаточно четкого разделения еще нет [5; 6].
Между тем применительно к муниципальным образованиям в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [7] определяются в качестве вопросов местного значения направления деятельности, связанные с общественным транспортом на территории муниципального образования. Так, применительно к поселениям (ст. 14) формулируются следующие вопросы местного значения: создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.
В связи с законодательным закреплением функции транспортного обслуживания населения в муниципальном образовании Р.Б. Булатов задается рядом резонных вопросов: «Но что включает в себя понятие "организация", если тарифное, да и налоговое регулирование в этом вопросе государство оставило за собой? Что остается самоуправлению? Покупать муниципальный транспорт? Или отдать пассажирские перевозки частникам? Рынок перевозок специфический, ездить людям нужно, а сдерживать аппетиты частных перевозчиков местному самоуправлению нечем. При этом государство ответственность за организацию транспортного обслуживания не несет, ибо это "вопрос местного значения". Но если он местный, почему население лишается возможности решать его самостоятельно?» [8, с. 37].
Следует заметить при этом, что на начальном этапе формирования института местного самоуправления в России (начало 1990-х гг.) городской транспорт становился муниципальным в следующих случаях: когда границы муниципального образования совпадали с границами административно-территориальных единиц; когда государство в момент формирования муниципального образования делегировало ему владение, пользование и распоряжение городским транспортом, то есть передавало в его собственность бывший государственный транспорт и коммуникации; когда муниципалитет (орган местного самоуправления) покупал такой транспорт на средства своего бюджета или становился владельцем в форме иного приобретения (например, получения в дар) или производил транспорт для собственных нужд в унитарном муниципальном предприятии; когда муниципалитет использует дня нужд населения транспорт на основе договора аренды с другими собственниками транспортных организаций - разумеется, все это должно делаться согласно росписи бюджетных расходов [9, с. 137], что важно подчеркнуть, учитывая, что именно в бюджетной сфере еще немало нарушений, в связи с чем приходится применять меры государственного принуждения к лицам, виновным в совершении бюджетных правонарушений [10; 11].
После того, как был принят, введен в действие и прекратил действие первый муниципальный закон 1995 г. [12], и был введен действующий поныне ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., практика реализации функции транспортного обслуживания населения в муниципальном образовании идет по трем направлениям. Согласно первому направлению муниципальный транспорт остается в ведении субъекта Российской Федерации. Например, такая модель использована в Московской области и городах федерального значения. Так, в Московской области образовано Государственное унитарное предприятие (ГУЛ) «Мострансавто», в составе которого на правах филиалов функционируют технологически самостоятельные производственные единицы, осуществляющие перевозки пассажиров автобусами и легковыми автомобилями в различных городах области и прилегающих к этим городам районах. Эти филиалы имеют организационную структуру и производственно-техническую базу, соответствующие самостоятельным автотранспортным организациям, но
не имеют права юридического лица. ГУП «Мострансавто» осуществляет координированное управление филиалами, централизованное финансирование филиалов за счет средств, полученных из бюджетных источников. Рассмотренная модель требует соответствующего законодательного обеспечения на уровне субъекта Российской Федерации. Второе направление включает в себя создание муниципальных унитарных предприятий пассажирского транспорта - на базе ранее действующих государственных городских пассажирских предприятий. Третье направление заключается в создании условий для стимулирования участия бизнес-структур в реализации функции транспортного обслуживания населения в муниципальном образовании. И, наконец, четвертое направление объединяет в себе в разных соотношениях второе и третье направления.
Каждое из направлений имеет свои достоинства и недостатки. Так, первая модель может обеспечить более четкое технологическую составляющую проблемы (надежность транспортных средств, соблюдение техники безопасности и т.д.), что присуще крупным предприятиям. Но здесь снижается роль органов местного самоуправления, которые не имеют достаточных возможностей самостоятельно регулировать этот предмет муниципальной деятельности [13]. К тому же требуется четкое взаимодействие субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, это направление невозможно без ранее существовавшей материально-технической базы. Поэтому данное направление используется лишь в указанных субъектах Федерации. Альтернативой является такая организация отношений (вторая модель), при которой городской транспорт целиком передается в ведение соответствующим муниципальным образованиям, а за субъектом Федерации сохраняются, в основном, контрольные функции и обязанность оказания поддержки. В последнем случае к органам местного самоуправления предъявляются повышенные требования в части создания соответствующей нормативной базы и финансирования деятельности транспортных предприятий [14, с. 69]. Третья модель применяется обычно в крупных городских округах, где перевозки пассажиров являются выгодными для бизнеса. Последняя модель характерна для средних городских поселений и относительно некрупных городских округов, а также для муниципальных районов.
К примеру, в Краснодаре в настоящее время действует маршрутная сеть муниципального образования, которая состоит из 128 муниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах муниципального образования город Краснодар. Перевозку пассажиров по муниципальным маршрутам осуществляют 23 предприятия, в том числе одно муниципальной формы собственности и 2 индивидуальных предпринимателя без образования юридического лица. Муниципальное унитарное предприятие «Краснодарское трамвайно-троллейбусное управление» (далее - МУП «КТТУ») является самым крупным предприятием общественного транспорта муниципального образования город Краснодар, в состав которого входят два троллейбусных и два трамвайных депо. МУП «КТТУ» в 2016 году осуществлена перевозка по муниципальным маршрутам 58% всех пассажиров в городском сообщении. Муниципальный парк подвижного состава муниципального образования город Краснодар составляет 268 трамвайных вагонов, 185 троллейбусов, 204 автобуса, кроме того, 918 единиц подвижного состава немуниципальной формы собственности обеспечивают перевозку пассажиров по муниципальным маршрутам (вид транспорта - автобус). Для осуществления регулярных пассажирских перевозок используются транспортные средства малого и среднего класса не старше 15 лет, большого класса не старше 20 лет [15].
В соответствии с Уставом МУП КТТУ основная задача предприятия заключается в обеспечении пассажирских перевозок на территории г.Краснодара с использованием трамвайного и троллейбусного подвижного состава. Вместе с тем МУП КТТУ, как субъект гражданско-правовых отношений, вправе заключать договора на оказание разного рода услуг. При этом договора можно разделить на две группы. Одна группа договоров охватывает услуги, непосредственно связанные с деятельностью МУП КТТУ. По этим договорам МУП КТТУ приобретало необходимые для эксплуатации изделия, запчасти и т.д.
Приведем еще пример - договор аренды №1 от 1 июня 2005 года. Индивидуальный предприниматель Кравченко А.В. (заказчик) и МУП «КТТУ» (исполнитель) заключили настоящий договор о том, что исполнитель оказывает заказчику в течении срока действия договора услуги по предоставлению в аренду части внутреннего пространства салонов принадлежащих исполнителю 10 (десяти) транспортных средств, в целях размещения электронных табло с рекламной информацией в виде бегущей строки на условиях настоящего договора. Заказчик брал на себя обязательство оплатить услуги исполнителя в оговоренных размерах и в установленные сроки. На наш взгляд, последний договор вполне уместен для получения дополнительной прибыли, поскольку здесь речь идет о подвижном составе. Вторую группу составляют договора, которые не имеют прямого отношения к организации пассажирских перевозок. Так, МУП «КТТУ» заключило договор №172 о выполнении работ по контролю технического состояния автомобилей перед выпуском на линию, предрейсовому и послерейсовому медосмотру водителей от 12 октября 2005г. с филиалом ОАО «СК» Прогресс-Гарант» в г. Краснодаре.
Мы полагаем, что такого рода договоры, а они характерны для многих муниципальных образований, хотя и не противоречат законодательству, должны быть сведены к минимуму. Понятно, что это делается с целью получения доходов, необходимых для МУП «КТТУ». Однако отвлечение трудовых и материальных ресурсов на такие «сторонние» договоры вряд ли целесообразны. Таким образом, «сторонние» договоры заключаются с санкции органа местного самоуправления. На наш взгляд, транспортная сфера является одной из образующих базу жизнедеятельности в любом муниципальном образовании. В этой связи целесообразно на уровне представительного органа местного самоуправления издать нормативно-правовой акт, регулирующий порядок заключения муниципальными транспортными унитарными предприятиями гражданско-правовых договоров, не связанных с основной деятельностью предприятия - с тем, чтобы избежать злоупотреблений и использовать принадлежащий всему муниципальному образованию ресурс для совершенствования работы по обеспечению населения муниципального образования пассажирскими перевозками.
При этом, на наш взгляд, наиболее оптимальной является такая организация транспортного обслуживания населения в муниципальном образовании, при которой основные магистральные транспортные средства (троллейбусы, автобусы большой вместимости, трамваи) принадлежат муниципалитетам. Управление этой деятельностью целесообразно осуществлять посредством создания и функционирования муниципальных унитарных предприятий. Это позволит обеспечить транспортное обслуживание на основных пассажирских линиях. Помимо этого, органы местного самоуправления должны создавать условия для развития частного пассажирского обслуживания, прежде всего, автобусов средней и большой вместимости (так называемые «маршрутки»). При этом со стороны муниципалитета необходимо обеспечивать надлежащий контроль за выполнением бизнес-структурами своих обязательств в сфере пассажирских перевозок на территории муниципального образования, прежде всего, со стороны муниципальных депутатов, которые, являясь представителями населения и отражая их интересы [16, с. 30-34], могут делать это наиболее эффективно.
Литература и источники:
1. Упоров И.В. Развитие института местного самоуправления в новейшей России: основные тенденции и проблемы несбывшихся надежд // Историческая и социально-образовательная жизнь. - 2015. - № 1. - С. 163-168.
2. Смоленский М.Б., Упоров И.В., Звягольский А.Ю. Конституционное (государственное) право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция". - М., 2009.
3. Схатум Б.А., Упоров И.В. Естественное и позитивное право: понятие, история, тенденции и перспективы развития / Под ред. Рассказова Л.П. - Краснодар, 2000.
4. Гериханов И.А. Компетенция органов местного самоуправления в сфере обеспечения населения транспортными услугами (муниципально-правовой аспект) // Общество и право. - 2009. - № 1. - С. 115-118.
5. Старков О.В., Упоров И.В. Муниципальное право Российской Федерации. -М., 2015.
6. Звягольский А.Ю., Упоров И.В., Захаров А.К. Городской округ в системе муниципальных образований: праворегулирующий и правоприменительный аспекты. - М., 2016.
7. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 05.12.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс (дата обращения - 20.01. 2018 г.). S. Булатов Р.Б. Реформа местного самоуправления и проблемы транспортных перевозок населения муниципальных образований // Транспортное право. - 2006. - M 1. - С. 37.
9. Старков О.В., Упоров И.В. Финансовое право. - М., 2013.
10. Турицын И.В., Упоров И.В. Виды государственного принуждения, применяемого правоохранительными органами, и принципы его реализации // Право и практика. - 2013. - M 4. - С. 21-2S.
11. Эфрикян Р.А., Упоров И.В. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств в России и зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ // Современная научная мысль. - 2014. - M 6. - С. 173-1S2.
12. Федеральный закон от 28.08.1995 N 158-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 1 сентября.
13. Упоров И.В., Грицай В.В. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. -Краснодар, 2015
14. Спирин И.В. Автотранспортное право. - М.: Издательский центр «Академия», 2005.
15. Решение городской Думы Краснодара от 28.11.2017 N 44 п.4 "Об утверждении Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры муниципального образования город Краснодар на 2017 - 2027 годы" // Официальный интернет-портал администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru, 04.12.2017 г.
16. Кузовлева Г.В., Упоров И.В. Представительство народа (населения) в органах публичной власти: сущность и политико-правовая характеристика // Общество и право. - 2015. - M 2 (52). - С. 30-34.
References and Sources
1. Uporov I.V. Razvitie instituta mestnogo samoupravleniya v novejshej Rossii: osnovnye tendencii i problemy nesbyvshihsya nadezhd // Istoricheskaya i social'no-obrazovatel'naya zhizn'. - 2015. - M 1. - S. 163-16S.
2. Smolensky M.B., Uporov I.V., Zvyagol'skij A.YU. Konstitucionnoe (gosudarstvennoe) pravo Rossii: uchebnik dlya studentov vysshih uchebnyh zavedenij, obuchayushchihsya po special'nosti "YUrisprudenciya". - M., 2009.
3. Skhatum B.A., Uporov I.V. Estestvennoe i pozitivnoe pravo: ponyatie, istoriya, tendencii i perspektivy razvitiya / Pod red. Rasskazova L.P. - Krasnodar, 2000.
4. Gerihanov I.A. Kompetenciya organov mestnogo samoupravleniya v sfere obespecheniya naseleniya transportnymi uslugami (municipal'no-pravovoj aspekt) // Obshchestvo i pravo. - 2009. - M 1. - S. 115-11S.
5. Starkov O.V., Uporov I.V. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii. -M., 2015.
6. Zvyagol'skij A.YU., Uporov I.V., Zaharov A.K. Gorodskoj okrug v sisteme municipal'nyh obrazovanij: pravoreguliruyushchij i pravoprimenitel'nyj aspekty. - M., 2016.
7. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ (red. ot 05.12.2017) "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii" // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya - 20.01. 201S g.).
S. Bulatov R.B. Reforma mestnogo samoupravleniya i problemy transportnyh perevozok naseleniya municipal'nyh obrazovanij // Transportnoe pravo. - 2006. - M 1. - S. 37.
9. Starkov O.V., Uporov I.V. Finansovoe pravo. - M., 2013.
10. Turicyn I.V., Uporov I.V. Vidy gosudarstvennogo prinuzhdeniya, primenyaemogo pravoohranitel'nymi organami, i principy ego realizacii // Pravo i praktika. - 2013. - M 4. - S. 21-2S.
11. EHfrikyan R.A., Uporov I.V. Ugolovnaya otvetstvennost' za necelevoe raskhodovanie byudzhetnyh sredstv v Rossii i zarubezhnyh stranah: sravnitel'no-pravovoj analiz // Sovremennaya nauchnaya mysl'. - 2014. - M 6. - S. 173-1S2.
12. Federal'nyj zakon ot 2S.0S.1995 N 15S-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. 1995. 1 sentyabrya.
13. Uporov I.V., Gricaj V.V. Pravovye osnovy mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii. - Krasnodar, 2015
14. Spirin I.V. Avtotransportnoe pravo. - M.: Izdatel'skij centr «Akademiya», 2005.
15. Reshenie gorodskoj Dumy Krasnodara ot 2S.11.2017 N 44 p.4 "Ob utverzhdenii Programmy kompleksnogo razvitiya transportnoj infrastruktury municipal'nogo obrazovaniya gorod Krasnodar na 2017 - 2027 gody" // Oficial'nyj internet-portal administracii municipal'nogo obrazovaniya gorod Krasnodar i gorodskoj Dumy Krasnodara http://www.krd.ru, 04.12.2017 g.
16. Kuzovleva G.V., Uporov I.V. Predstavitel'stvo naroda (naseleniya) v organah publichnoj vlasti: sushchnost' i politiko-pravovaya harakteristika // Obshchestvo i pravo. - 2015. - M 2 (52). - S. 30-34.
ХАРИТОНОВ И.К. - кандидат юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России/
KHARITONOV, ILYA K - Ph.D. in Law, Associate Professor, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
УДК 343.162.1
АЛЕКСЕЕНКО А.М. СЛЕДОВАТЕЛЬ КАК СУБЪЕКТ УГОЛОВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ
Ключевые слова: следственная деятельность, обвинение, уголовное преследование, уголовно-процессуальные функции, участники уголовного судопроизводства.
Статья посвящена исследованию деятельности следователя; на основе изучения правоприменительной практики производства по уголовным делам, научной литературы и мнений различных авторов о системе
