CC BY
295
Новая муниципальная реформа:
изменение подходов к правовому регулированию
компетенции местного самоуправления
Аннотация. В статье рассматриваются новые тенденции в развитии законодательства о компетенции местного самоуправления; анализируются новые полномочия органов государственной власти субъектов РФ в регулировании вопросов местного значения, а также полномочий органов местного самоуправления, их соответствие конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения; исследуется содержание новых правовых терминов, появившихся в новой реакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Ключевые слова: компетенция местного самоуправления, вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления, принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, перераспределение вопросов местного значения, разграничение полномочий органов местного самоуправления.
Поправки, внесенные в Федеральный закон от 06.10.2003 № Ш-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) 27 мая 2014 г. и положившие начало очередному этапу муниципальной реформы, в период обсуждения законопроекта получили отрицательную оценку со стороны большинства экспертов в области муниципального права. Несмотря на это, проект с небольшими корректировками был принят, подписан Президентом РФ и вступил в силу. Новые положения Федерального закона № 131-ФЗ существенно расширили правомочия субъектов РФ в регулировании вопросов организации местного самоуправления, которые отныне своими законами вправе:
- образовывать новые виды муниципальных образований — городские округа с внутригородским делением, наделять статусом муниципальных образований их внутригородские районы;
- определять порядок формирования, срок полномочий, количественный состав и другие вопросы, связанные со структурой органов местного самоуправления, которые прежде регулировались уставами муниципальных образований;
- регулировать ряд существенных вопросов, касающихся компетенции местного самоуправления.
В рамках данной статьи остановимся на новеллах, касающихся изменений порядка форми-
рования компетенции местного самоуправления. Как известно, ключевым термином в определении компетенции местного самоуправления является установленная Конституцией РФ категория «вопросы местного значения». В соответствии со ст. 130 Конституции, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Именно в целях решения вопросов местного значения создается и функционирует местное самоуправление как институт публичной власти в Российской Федерации, и именно вопросы местного значения определяют пределы и содержание полномочий его субъектов — населения, органов и должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 2 определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень вопросов местного значения, до внесения поправок Федеральным законом от 27.05.2014 г., носил закрытый характер, устанавливался исключительно Федеральным законом № 131-ФЗ для каждого вида муниципального образования и не мог быть изменен, иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный за-
© Бялкина Татьяна Михайловна
* Доктор юридических наук, профессор кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета. [tbyalkina@yandex.ru]
394006, Россия, г. Воронеж, пл. Ленина, д. 10а, корп. 9.
кон. Однако указанный Федеральный закон от 27.05.2014 г. закрепляет исключения из этого правила, и в новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ теперь содержатся следующие положения:
- Законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (ч. 3 ст. 14);
- Иные вопросы местного значения, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч. 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов (ч. 4 ст. 14);
- Законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом вопросов местного значения городских округов (ч. 2 ст. 16.2). Общий смысл этих положений заключается в возможности перераспределения вопросов местного значения между разноуровневыми муниципальными образованиями, созданными на одной территории (муниципальный район и городской округ), но в пределах, установленных соответствующими статьями Федерального закона № 131-ФЗ для данных территорий. В этом случае необходимо уточнить вопрос о том, что может являться объективным критерием подобного перераспределения.
В отношении муниципального района и его сельских поселений таким критерием, на наш взгляд, должны быть реальные экономические, финансовые, социально-культурные, демографические и иные возможности конкретных поселений решать более широкий круг вопросов, чем закрепленный в Федеральном законе № 131-ФЗ минимум. Возможность договорного перераспределения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в его состав поселений была предусмотрена и раньше (ч. 4 ст. 15). На практике органы местного самоуправления муниципальных районов нередко злоупотребляли этой своей возможностью, неоправданно ограничивая права сельских муниципалитетов. Поэтому, если субъекты РФ будут более объективны в определении возможностей поселений и справедливо подойдут к определению круга вопросов, решаемых на районном и поселенческом уровнях местного
самоуправления, исходя из своей региональной специфики, то данное положение можно оценивать положительно. Главное, чтобы при этом не забывалось то обстоятельство, что районы как муниципальные образования создавались для решения вопросов местного значения именно межпоселенческого характера, для оказания помощи поселениям. Главная же задача органов государственной власти состоит в том, чтобы создавать стимулы для развития потенциала поселенческого уровня муниципальной власти как наиболее приближенной к населению, находящейся от него в «шаговой доступности», и именно этот уровень местного самоуправления сделать реально жизнеспособным. Конечно, в ситуации, когда сельским поселениям хронически не достает средств для самостоятельного осуществления закрепленной за ними компетенции, более привлекательным был бы вариант передачи им необходимых доходных источников, нежели изъятия вопросов из их компетенции, особенно памятуя о том, что это вопросы именно местного, то есть их поселенческого уровня. Но как промежуточный вариант реформирования муниципальной власти, обусловленный нашей сегодняшней объективной реальностью, направленный на выправление ситуации от нынешнего плачевного состояния к будущему укреплению и развитию российского сельского самоуправления, он более или менее приемлем.
Иначе обстоит дело с городскими округами. Хотелось бы сразу подчеркнуть, что ситуация с расчленением единого городского организма на несколько самостоятельных муниципальных образований не может рассматриваться положительно в принципе. Рассуждения о том, что городская власть в крупном городе слишком отдалена от населения и потому неэффективна, представляются надуманными. Имеющиеся в некоторых крупных городах проблемы вполне могут быть разрешены в рамках действовавшего до сих пор законодательства и с сохранением целостной муниципальной организации городских округов. Для этого, например, вполне допустимо провести оптимизацию структуры органов местного самоуправления, увеличить количество депутатов представительных органов, сформировать в их составе депутатские группы по территориальному принципу, объединяющие депутатов, избранных от одного района (кстати, такая практика существовала прежде в местных Советах). Можно, наконец, подумать о расширении возможностей и форм организации территориального общественного самоуправления, более активного использования других форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Тем не менее коль вариант, предусматривающий создание самостоятельных муниципальных образований в городских районах законода-
Т.М. Бялкина
тельно закреплен, остается непонятным, почему вопросы определения компетенции, а именно круг вопросов местного значения городских и внутригородских муниципальных образований, должны решаться законами субъектов РФ, а не уставом городского округа? Город, в отличие от муниципального района, не просто территория, не просто совокупность составляющих его районов, это единый населенный пункт, единый целостная организация пространства со сложившимися устойчивыми связями. Поэтому оптимальная организация внутригородского местного самоуправления, определение компетенции составляющих его муниципальных образований должна осуществляться самим городом. Ведь эффективность функционирования городского хозяйственного комплекса во многом зависит от того, каким образом будет распределены объекты городского имущества, источники доходов местных бюджетов между городским округом и его внутригородскими районами, а также от множества других вопросов, индивидуально присущих конкретным городам. На основе каких подходов и критериев будет осуществляться законодательное регулирование этих вопросов субъектами РФ, смогут ли они в полной мере учесть особенности отдельных городов и не приведет ли к это выравниванию под «одну гребенку» разных по своих характеристикам городов?
Не меньше вопросов вызывает норма ч. 3 новой ст. 16.2: «Полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению установленных ч. 1 и в соответствии с ч. 2 настоящей статьи вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта Российской Федерации между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов». Это означает, что если какой-то конкретный вопрос местного значения закреплен как элемент компетенции внутригородского района, то полномочия по его решению, в соответствии с законом субъекта РФ, могут исполняться не органами местного самоуправления данного внутригородского района, а органами местного самоуправления городского округа. Получается, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ у органов местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав поселений имеется возможность договорного перераспределения полномочий между собой, а в городских округах такой возможности нет, и все права в этом случае принадлежат органам государственной власти субъектов РФ. Думается, более логично было бы также предоставить право органам местного самоуправления городского округа и входящих в
его состав внутригородских районов заключать соответствующие договоры о передачи друг другу своих полномочий.
И совсем уж непонятно, как следует оценивать следующее положение, предусмотренное новой ч. 3 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ: «Законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств». До сих пор наше законодательство, исходя из ст. 132 Конституции РФ, предусматривало возможность передачи органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ отдельных государственных полномочий. Порядок передачи данных полномочий, в том числе передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов, исполнения органами местного самоуправления, а также контроля со стороны органов государственной власти установлен гл. 4 Федерального закона № 131-ФЗ. Не вызывает сомнений то обстоятельство, что в данном случае сами вопросы остаются государственными, являются частью компетенции органов государственной власти, а передаются лишь отдельные полномочия, связанные с реализацией данных вопросов.
Однако в ч. 3 ст. 16 речь идет не о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, и даже не о перераспределении вопросов местного значения между отдельными муниципальными образованиями в рамках, предусмотренных федеральным законом, а об установлении дополнительных вопросов местного значения. Как следует понимать эту норму? Означает ли это право органов государственной власти субъектов РФ вопросы, считавшиеся до этого вопросами государственного регионального значения, признавать вопросами местного значения? Может ли значимость вопроса (государственный он или местный) самостоятельно определяться субъектами РФ, исходя лишь из их собственных представлений, даже если они в этом случае и передадут городским округам необходимые материальные и финансовые ресурсы? И каково же в этом случае значение конституционной категории «вопросы местного значения», если ее содержание может быть столь неопределенным, меняться в зависимости от субъективного усмотрения отдельных органов государственной власти, причем даже не федерального, а регионального уровня? В этом случае мы должны автоматически признать возможность самостоятельного уменьшения органами государственной власти субъектов РФ своей компетенции, определенной Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 № 184-ФЗ. Ведь если какой-то вопрос переходит в категорию вопросов местного значения, то это означает, что он тем самым исключается из числа вопросов государственного значения, ведь других вопросов, подведомственных органам публичной власти, просто не существует.
Еще одна процедура, не известная прежде нашему законодательству, устанавливается ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ: «Законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года. Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 настоящего Федерального закона».
Перераспределение полномочий, если исходить из значения этого слова в русском языке, означает возможность передачи полномочий как «сверху вниз», от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления, так и наоборот, «снизу вверх», от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ. Чем в данном случае перераспределение полномочий «сверху вниз» будет отличаться от процедуры передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, предусмотренной ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ? Может быть, тем, что в данной норме ничего не сказано про необходимость передачи материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления?
А реализация органами государственной власти субъектов РФ своего права на перераспределение полномочий «снизу вверх» означает практически ничем не ограниченное их право вмешиваться в решение вопросов местного значения. Если до этого у органов государственной власти существовала ограниченная возможность подобного вмешательства в трех ситуациях, предусмотренных ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ, то после вступления в силу поправок от 27.05.2014 г. эти возможности существенно расширились. В этом случае уже вряд ли можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в решении
вопросов местного значения, которая рассматривается как основополагающий конституционный принцип (см. ст. 130 Конституции РФ).
Подобные законодательные новеллы приводят де-юре к возникновению предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, чего наша Конституция не предусматривает. Они размывают содержание конституционной категории «вопросы местного значения», поскольку позволяют их произвольно переводить в компетенцию органов государственной власти. Кроме того, появляется возможность, опять-таки без установления четких критериев и процедур, передавать органам местного самоуправления государственные полномочия без соответствующего материального и финансового обеспечения, как того требует Конституция РФ.
Федеральный закон от 27.05.2014 г. не вполне соответствует требованиям юридической техники, поскольку вводит ряд новых терминов без легального определения их содержания. Так, в муниципально-правовой науке использовались такие понятия, как:
- собственные полномочия органов местного самоуправления, то есть полномочия по решению отнесенных к ведению соответствующих муниципальных образований вопросов местного значения. Эти полномочия предусмотрены ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, а также другими федеральными законами;
- делегированные полномочия, то есть отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
- полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, то есть, по сути, государственным вопросам, но право решения этих вопросов предоставляется органам местного самоуправления опять-таки федеральными законами (ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ и другими федеральными законами).
В новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ появились понятия:
- перераспределение вопросов местного значения (в муниципальных районах и городских округах с внутригородскими районами);
- установление дополнительных вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением;
- разграничение полномочий между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов;
- перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.
Т.М. Бялкина
Все это должно осуществляться законами субъектов РФ, но каким образом, на основе каких критериев, нужно ли в этих случаях выявлять мнение органов местного самоуправления и будет ли оно иметь хоть какое-то значение — эти и другие подобные вопросы новый Федеральный закон оставляет без ответа.
В этой связи вновь становится актуальным вопрос, какое же именно содержание вкладывается законодателем в понятие «вопросы местного значения», какое место оно занимает в структуре компетенции местного самоуправления. Представляется, что правовое регулирование компетенции субъектов публичной власти, как государственной, так и муниципальной, должно осуществляться на основе единых подходов. Однако при определении компетенции органов государственной власти федеральные законы, и прежде всего Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», не оперируют категорией «вопросы государственного значения», а говорят о предметах ведения и полномочиях органов государственной власти. Причем термин «полномочия» в тексте указанного закона используется как синоним понятию «вопросы». Так, в ч. 2 ст. 26.3 данного закона сказано: «К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов...». Если сопоставить содержание данной части, то есть полномочий органов государственной власти субъектов РФ с содержанием ст. 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ, которые называются «Вопросы местного значения», то окажется, что редакция многих положений совпадает практически дословно. Вот, к примеру, в соответствии с п. 9.1 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится решение вопроса поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества, организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества». В то же время п. 33 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ вопросом местного значения называет «оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству». О проблемах в употреблении этих терминов в силу тождественности их содержания говорили в свое время Э. Маркварт и О. Савранская.
Исходя из вышеизложенного, категория «вопросы местного значения», в силу своего конституционного закрепления, должна иметь концептуальный характер и рассматриваться в качестве целей и задач местного самоуправления в определенных сферах (областях) общественных отношений (предметов ведения), направленных на обеспечение непосредственной жизнедеятельности населения муниципального образования. Цели и задачи для местного самоуправления должны устанавливаться федеральным законом, причем именно Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления. Реализация указанных целей и задач обеспечивается посредством закрепления полномочий органов местного самоуправления в соответствующих сферах (областях) общественных отношений. Тем самым будут устранены существующие ныне коллизии в нормативных правовых актах, регулирующих компетенцию местного самоуправления.
Таким образом, совершенствование правового регулирования компетенции местного самоуправления как института публичной власти требует единообразного применения компетен-ционных терминов, как в отношении органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. Помимо четкого закрепления полномочий органов местного самоуправления различных муниципальных образований по предметам их ведения на федеральном уровне, в Федеральном законе № 131-ФЗ необходимо определить возможности, условия, пределы органов государственной власти субъектов РФ перераспределять, дополнять эти полномочия или иным образом влиять на объем компетенции местного самоуправления. В противном случае резко возрастает возможность и вероятность нарушения органами государственной власти субъектов РФ конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
Подобная ситуация уже имела место в истории российского местного самоуправления, а именно в период действия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ. Одной из основных причин принятия нового Федерального закона № 131-ФЗ в 2003 г. стала негативная практика неоправданного вмешательства органов государственной власти регионов в компетенцию местного самоуправления. Федеральный закон от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ фактически возвращает на «круги своя» эту в свое время подвергнутую справедливой критике ситуацию, что вряд ли можно отнести к позитивным явлениям в нашем законодательстве о местном самоуправлении.
Библиография:
1. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006. 200 с.
2. Дементьева О. Совершенствование законодательного регулирования компетенционных основ местного самоуправления // Муниципальное право. 2012. № 1. С. 8—15.
3. Костикова Г.В. Особенности формирования компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 50—53.
4. Маркварт Э. Савранская О. К вопросу «О вопросах» или краткий анализ терминов и понятий, используемых в статьях 14—16 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003. № 131-Ф3 // Муниципальное право. 2004. № 4. С. 2-9.
5. Мирошник В.А. Политико-правовые проблемы реализации вопросов местного значения // Местное право. 2012. № 1. С. 7-18.
6. Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 110-117.
7. Непомнящих С.С. Вопросы местного значения как элемент компетенции местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 5. С. 22-24.
8. Тимофеев Н.С. К проблеме принципов и критериев выделения вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 15-21.
9. Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 26-31.
References (transliteration):
1. Byalkina T.M. Kompetentsiya mestnogo samoupravleniya: problemy teorii i pravovogo regulirovaniya. Voronezh, 2006. 200 s.
2. Dement'eva O. Sovershenstvovanie zakonodatel'nogo regulirovaniya kompetentsionnykh osnov mestnogo samoupravleniya // Munitsipal'noe pravo. 2012. № 1. S. 8-15.
3. Kostikova G.V. Osobennosti formirovaniya kompetentsii organov mestnogo samoupravleniya // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2011. № 8. S. 50-53.
4. Markvart E. Savranskaya O. K voprosu «O voprosakh» ili kratkii analiz terminov i ponyatii, ispol'zuemykh v stat'yakh 14-16 Zakona «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii» ot 06.10.2003. № 131-FZ // Munitsipal'noe pravo. 2004. № 4. S. 2-9.
5. Miroshnik V.A. Politiko-pravovye problemy realizatsii voprosov mestnogo znacheniya // Mestnoe pravo. 2012. № 1. S. 7-18.
6. Nanba S.B. Ponyatie i struktura kompetentsii munitsipal'nykh obrazovanii // Zhurnal rossiiskogo prava. 2008. № 6. S. 110-117.
7. Nepomnyashchikh S.S. Voprosy mestnogo znacheniya kak element kompetentsii mestnogo samoupravleniya // Gosu-darstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2012. № 5. S. 22-24.
8. Timofeev N.S. K probleme printsipov i kriteriev vydeleniya voprosov mestnogo znacheniya // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2008. № 11. S. 15-21.
9. Shugrina E.S. Formy i predely vmeshatel'stva organov gosudarstvennoi vlasti v deyatel'nost' organov mestnogo samoupravleniya // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2006. № 7. S. 26-31.
Материал поступил в редакцию 11 июля 2014 г.
