Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления: возможности и ограничения Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.553

Калянова Юлия Геннадьевна

Российская академия народного хозяйства и государственной службы

(Нижегородский институт управления) Liberty-89@mail.ru

ПОЛНОМОЧИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ВОЗМОЖНОСТИ И ОГРАНИЧЕНИЯ

Вопросы организации местного самоуправления в современной России по-прежнему являются актуальными для исследования как среди представителей научного сообщества, так и среди практических работников. В связи с существенными изменениями законодательства, которыми ознаменован новый этап муниципального строительства, все чаще встречаются мнения о неоправданном повышении роли субъекта Российской Федерации в вопросах организации местного самоуправления. Федеральный законодатель предоставил субъекту Российской Федерации значительное усмотрение при решении этих вопросов, что вызывает у авторов сомнение в конституционности внесенных нормативных изменений. В этой связи представляется целесообразным обратиться к вопросу, насколько сильно повышена роль субъекта Российской Федерации и каковы его возможности при реализации им полномочий по вопросам организации местного самоуправления в контексте реформирования последнего. В статье проводится сравнительный анализ полномочий субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления, оценивается степень правового регулирования данных вопросов. Делаются выводы о возможностях и ограничениях субъекта Российской Федерации при реализации им рассматриваемых полномочий.

Ключевые слова: полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, местное самоуправление, организация местного самоуправления, правовое регулирование, субъект Российской Федерации.

Принято считать, что вопросы организации местного самоуправления, по которым субъект Российской Федерации осуществляет правовое регулирование, можно рассматривать с точки зрения территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления. При этом количество регулируемых субъектом Российской Федерации вопросов организации местного самоуправления зависит от сложившегося правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления на разных этапах развития местного самоуправления в России.

Так, по вопросам территориальной организации местного самоуправления ранее действовавший Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 154-ФЗ) наделял субъекты Российской Федерации правом устанавливать своими законами территории муниципальных образований, наименования муниципальных образований, а также порядок их образования, объединения, преобразования, упразднения, установления и изменения их границ (часть 1 статьи 12, часть 3 статьи 13 Закона № 154-ФЗ).

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) полномочий у субъекта Российской Федерации по определению вышеуказанного порядка в рамках территориальной организации местного самоуправления нет, устанавливать и изменять границы муниципальных образований и наделять их соответствующим статусом субъект Российской Федерации

вправе при соблюдении уже установленных законом требований. При этом нормы содержат в себе определенные условия, которые необходимо соблюдать при регулировании законами субъектов Российской Федерации вопросов территориальной организации местного самоуправления на своей территории. Например, при установлении и изменении границ муниципальных образований законы субъектов Российской Федерации должны содержать перечень входящих в состав муниципальных образований населенных пунктов, а при преобразовании муниципальных образований необходимо соблюдать порядок, который установлен Законом № 131-ФЗ.

После внесения существенных изменений на федеральном уровне осуществление местного самоуправления стало возможным в пределах образованных двух новых видов муниципальных образований (городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы). Субъекту Российской Федерации по аналогии с ранее установленным порядком в отношении других видов муниципальных образований было предоставлено право своим законом наделять муниципальные образования статусом городского округа с внутригородским делением и внутригородского района. По мнению И.В. Бабичева, «законодатель дал в руки правоприменителю новый и эффективный инструмент для муниципального строительства» [1, с. 48]. Однако таким правом на сегодняшний день в Российской Федерации воспользовались только три субъекта Российской Федерации, образовав городские округа с внутригородским делением (города Махачкала, Самара, Челябинск) [2]. С высокой долей уверенности можно говорить, что такие виды муниципальных обра-

© Калянова Ю.Г., 2018

Вестник КГУ^ № 1. 2018

209

зований «не приглянулись» субъектам Российской Федерации. Ключевым остается вопрос эффективности в его реализации. Например, при образовании внутригородских районов органы государственной власти субъектов Российской Федерации столкнулись с рядом противоречий и проблем после юридического оформления соответствующих процедур(принятия законов, проведения выборов, формирования органов местного самоуправления). К основным моментам можно отнести: разграничение полномочий по решению вопросов местного значения между городом и внутригородским районом, разграничение муниципального имущества [3, с. 69]. Очевидно, чтобы данный инструмент заработал более эффективно (сложившиеся исторически внутригородские районы существуют и в других субъектах Российской Федерации, например в Нижегородской области), требуется его совершенствование.

В вопросах компетенции органов местного самоуправления Закон № 154-ФЗ фиксировал, что законами субъектов Российской Федерации определяются вопросы местного значения (часть 2 статьи 6). Кроме того, органы местного самоуправления наделялись отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации. При этом обязательным условием являлась передача органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий.

Законом № 131-ФЗ был изменен подход в определении компетенции органов местного самоуправления и полномочий субъекта Российской Федерации в данном направлении. До 2014 года установленные перечни вопросов местного значения не могли быть изменены без внесения изменений непосредственно федеральными законами. После реформирования местного самоуправления в 2014 году Законом № 131-ФЗ было установлено исключение из общих правил, и теперь перечень вопросов местного значения может определять субъект Российской Федерации. Отметим, ранее вопросы местного значения определялись уставами муниципальных образований.

Анализируя предоставленные полномочия субъекту Российской Федерации в этой части, можно наблюдать, что устанавливать вопросы местного значения они могут только из числа уже определенных Законом № 131-ФЗ. Например, федеральный правовой акт разрешает субъекту Российской Федерации отнести вопросы местного значения городских поселений к компетенции сельских поселений, но уже из определенного перечня (часть 3 статьи 14); разрешает субъекту Российской Федерации устанавливать дополнительные вопросы местного значения для городских округов с внутригородским делением, но из числа уже установленных Законом № 131-ФЗ вопро-

сов местного значения городских округов (часть 3 статьи 16, часть 2 статьи 16.2).

Отдельно следует обратить внимание на введенный институт перераспределения полномочий. Закон № 131-ФЗ предоставил субъектам Российской Федерации право своими законами перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Такой возможности у субъекта Российской Федерации в рамках Закона № 154-ФЗ не было. Но если рассматривать данный институт с точки зрения реализации субъектом Российской Федерации этого права, то Закон № 131-ФЗ прямо указал, что перераспределение может осуществляться опять же за исключением ряда полномочий органов местного самоуправления и только в случаях, установленных федеральными законами. Иными словами, перераспределение допускается только в том случае, если это напрямую установлено в соответствующем специальном федеральном законе. Сам же Закон № 131-ФЗ по общему правилу допускает перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Однако практика показала, что установленные специальными федеральными законами полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере правоотношений гораздо шире и не всегда соотносятся с вопросами местного значения.

Субъекты Российской Федерации позволяли себе перераспределять полномочия не только в рамках вопросов местного значения, но и в части передаваемых государственных полномочий, как это было сделано, в частности, в Самарской области [4]. К тому же установленное Законом № 131-ФЗ соотношение срока перераспределяемых полномочий со сроком полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не приводит к статичности в правовом регулировании перераспределяемых правоотношений. Например, в Нижегородской области с момента принятия регионального закона о перераспределении полномочий изменения вносились 5 раз, из них в трех случаях изменения касались уточнения перераспределяемых полномочий, и в двух случаях было перераспределение с одного уровня публичной власти к другому [5].

В данном случае установленные федеральные нормы не ограничивают полномочия субъекта Российской Федерации, но в то же время предоставленные возможности сложно реализовать и применять на практике из-за отсутствия на сегодняшний день четкого разграничения предметов ведения и полномочий между всеми уровнями публичной власти. На то, что необходимо проводить инвентаризацию полномочий, указывалось и в итоговых документах федеральных органов государствен-

ной власти Российской Федерации [6, с. 71]. Однако такая работа пока не выполнена. Ее необходимо начать именно с местного уровня власти, освободив муниципалитеты от тех вопросов и полномочий, которые местному самоуправлению не свойственны. Например, при сегодняшнем правовом регулировании непонятно, в какой степени органами местного самоуправления должны быть созданы условия для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, как органы местного самоуправления должны участвовать в организации деятельности по сбору и транспортированию отходов? Во избежание двусмысленного толкования, правовой неопределенности и уклонения органов местного самоуправления от ответственности, вопросы должны носить конкретное содержание. Пожалуй, только в таком случае не придется вводить новые правовые институты для исполнения решений на местном уровне, поскольку будет выстроена не только четкая система разграничения полномочий, но и определена сфера ответственности за его реализацию.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является одной из востребованных форм реализации предоставленных полномочий субъекту Российской Федерации в рамках организации местного самоуправления. Наиболее часто в числе делегируемых органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации оказываются полномочия в сфере опеки и попечительства, полномочия по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных. Однако стоит отметить, что если раньше Закон № 154-ФЗ предусматривал только одно условие при наделении отдельными государственными полномочиями - это передача необходимых материальных и финансовых средств, то действующий Закон определяет целый ряд требований, которые необходимо соблюдать при принятии соответствующего регионального акта.

Кроме того, если раньше ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий несли как органы местного самоуправления, так и должностные лица, то теперь ответственность налагается только на органы местного самоуправления. При этом стоит отметить, что в обоих случаях существуют ограничения ответственности: указанные органы несут ответственность за осуществление полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных и финансовых средств. И при определении законом порядка контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий субъектом Рос-

сийской Федерации, региональному законодателю приходится учитывать уже установленный порядок в рамках государственного контроля (часть 3 статьи 21). Фактически при всестороннем регулировании данного вопроса на федеральном уровне законы субъектов Российской Федерации выступают неким звеном в этом механизме.

Особое внимание следует уделить полномочиям субъектов Российской Федерации по вопросам структуры органов местного самоуправления и их формирования.

В Законе № 154-ФЗ предусматривались полномочия субъектов Российской Федерации по определению наименований органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (кроме представительных органов и выборных должностных лиц). У субъекта Российской Федерации было право определять порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенцию, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (статья 17), статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, определять гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях (статья 18). Также к полномочиям субъекта Российской Федерации относилось определение порядка реализации полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в отдельных поселениях (статьи 15 и 24). Иными словами, субъекту Российской Федерации предоставлялись широкие возможности в правовом регулировании вопросов организации местного самоуправлении. По большому счету, субъект Российской Федерации имел возможность отразить все представленные ему полномочия в региональном законе о местном самоуправлении.

Закон № 131-ФЗ изменил подход к вопросам структуры органов местного самоуправления, порядку их формирования и регламентировал большинство этих вопросов. До 2014 года задача по реализации данных позиций ставилась непосредственно перед органами местного самоуправления путем конкретизации федеральных норм в уставах муниципальных образований, тем самым исключая из перечня регионы субъектов правового регулирования. В 2014 году подход к вопросам организации местного самоуправления был изменен. Такие вопросы, как порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, теперь должны быть закреплены законами субъекта Российской Федерации.

На первый взгляд, все свидетельствует о том, что полномочия субъектов Российской Федерации по формированию органов местного самоуправ-

Вестник КГУ^ № 1. 2018

211

ления расширены.Однако при реализации предоставленного субъекту Российской Федерации полномочия необходимо учитывать некоторые особенности, которые отражены в Законе № 131-ФЗ. Например, при определении численности депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района необходимо исходить из численности депутатов представительного органа поселения, городского округа. При определении нормы представительства внутригородского района эта норма представительства не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа. Такие правила подтверждают значение установленной в статье 6 Закона № 131-ФЗ нормы, согласно которой правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления осуществляется только в случаях и порядке, установленном федеральным законом.

Таким образом, в отличие от Закона № 154-ФЗ, Закон № 131-ФЗ содержит в себе «жесткие»ограничения в правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления, относящихся к полномочиям субъекта Российской Федерации, и определяет разрешительную компетенцию. Реализация данных полномочий ограничена федеральным законодательством, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления. Пределы полномочий субъектов Российской Федерации были обозначены Конституционным судом Российской Федерации в 2015 году после реализации субъектами Российской Федерации муниципальной реформы на региональном уровне [7]. Смысл позиции Конституционного суда России сводится к тому, что при реализации полномочий по определению тех или иных способов формирования органов местного самоуправления субъект Российской Федерации вправе осуществлять лишь вторичное, производное регулирование в этой сфере, поскольку этот вопрос относится к общим принципам организации местного самоуправления, прерогатива в регулировании которого принадлежит федеральному законодателю. В результате более половины субъектов Российской Федерации были вынуждены скорректировать свои региональные акты в сфере организации местного самоуправления [2].

Таким образом, можно констатировать, что, несмотря на предоставленные полномочия субъекту Российской Федерации, существуют важные ограничения, которые заложены непосредственно в Законе № 131-ФЗ. Реализация полномочий субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления возможна только в рамках предусмотренных правовых предписаний на федеральном уровне. Полномочия, которые предоставлены субъектам Российской Федерации, сводятся к принятию специальных тематических зако-

нов (например, о преобразовании, о наименованиях органов местного самоуправления, о наделении отдельными государственными полномочиями). Такие полномочия выполняют преимущественно вспомогательную роль по отношению к федеральному законодательству о местном самоуправлении. Выступать регуляторами в данной сфере правоотношений они могут только по вопросам, не получившим содержательного выражения в федеральном законе. Анализ положений Закона № 131-ФЗ показывает, что таких вопросов практически не осталось (часть 7 статьи 7, часть 3 статьи 10, часть 1 статьи 20, часть 3 статьи 23, абзац 5 части 5 статьи 34, часть 2 статьи 35.1, часть 7.2 статьи 40, часть 1 статьи 43.1, часть 2 статьи 63.1). В целом представляется целесообразным предоставить возможность регионам осуществлять не второстепенное, а конкретизирующее правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления, исходя из исторических и местных традиций, сложившихся на соответствующей территории.

Библиографический список

1. Бабичев И.В. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 3. - С. 43-48.

2. Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г.- начало 2017 г.) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya(дата обращения: 01.09.2017).

3. Ильиных А.В. Городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы: особенности создания и первые итоги существования (опыт Челябинска) // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 7. - С. 67-70.

4. О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области: закон Самарской области от 29 декабря 2014 года № 134-ГД // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru,04.01.2015 (дата обращения: 01.09.2017).

5. О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области: закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. № 197-З (в ред. от 26 декабря 2017 г. № 190-З) // КонсультантПлюс: справочно-правовая

система. [Электронный ресурс]. - Доступ из спра-вочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации: отчет / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. - М., 2013. - С. 71. [Электронный ресурс]. - Режим доступа:Шр://87гГ.кт^ита. gov.ru/upload/site5 3/Otchet_Rossiyskoe_ zakonodatelstvo_20_let_razvitiya_v_rusle_novoy_ Konstitucii_Rossiyskoy_Federacii.pdf.

7. По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П // КонсультантПлюс: справочно-пра-вовая система. [Электронный ресурс]. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

References

1. Babichev I.V Gorodskie okruga s vnutrigorodskim deleniem i vnutrigorodskie rajony: novye yuridicheskie konstrukcii kak vozmozhnyj instrument razvitiya mestnogo samoupravleniya na sootvetstvuyushchih territoriyah // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2015. - № 3. - S. 43-48.

2. Informacionno-analiticheskie materialy o razvitii sistemy mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii (dannye za 2016 g.- nachalo 2017 g.) [EHlektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya(data obrashcheniya: 01.09.2017).

3. Il'inyh A.V Gorodskoj okrug s vnutrigorodskim deleniem i vnutrigorodskie rajony: osobennosti

sozdaniya i pervye itogi sushchestvovaniya (opyt CHelyabinska) // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2016. - № 7. - S. 67-70.

4. O pereraspredelenii polnomochij mezhdu organami mestnogo samoupravleniya i organami gosudarstvennoj vlasti Samarskoj oblastivsferah gradostroitel'noj deyatel'nosti i reklamy na territorii Samarskoj oblasti: zakon Samarskoj oblasti ot 29 dekabrya 2014 goda № 134-GD // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii. [EHlektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://www.pravo.gov. ru,04.01.2015 (data obrashcheniya: 01.09.2017).

5. O pereraspredelenii otdel'nyh polnomochij mezhdu organami mestnogo samoupravleniya municipal'nyh obrazovanij Nizhegorodskoj oblasti i organami gosudarstvennoj vlasti Nizhegorodskoj oblasti: zakon Nizhegorodskoj oblasti ot 23 dekabrya

2014 g. № 197-Z (v red. ot 26 dekabrya 2017 g. № 190-Z) // Konsul'tantPlyus: spravochno-pravovaya sistema. [EHlektronnyj resurs]. - Dostup iz spravochno-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus».

6. Rossijskoe zakonodatel'stvo: 20 let razvitiya v rusle novoj Konstitucii Rossijskoj Federacii: otchet / otv. red. A.A. Klishas, VN. Pligin. - M., 2013. - S. 71. [EHlektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://szrf. km.duma.gov.ru/upload/site53/Otchet_Rossiyskoe_ zakonodatelstvo_20_let_razvitiya_v_rusle_novoy_ Konstitucii_Rossiyskoy_Federacii.pdf.

7. Po delu o proverke konstitucionnosti chastej 4, 5 i 5.1 stat'i 35, chastej 2 i 3.1 stat'i 36 Federal'nogo zakona «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» i chasti 1.1 stat'i 3 Zakona Irkutskoj oblasti «Ob otdel'nyh voprosah formirovaniya organov mestnogo samoupravleniya municipal'nyh obrazovanij Irkutskoj oblasti» v svyazi s zaprosom gruppy deputatov Gosudarstvennoj Dumy: postanovlenie Konstitucionnogo suda RF ot 1 dekabrya

2015 g. № 30-P // Konsul'tantPlyus: spravochno-pravovaya sistema. [EHlektronnyj resurs]. - Dostup iz spravochno-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus».

Вестник Kry^J № 1. 2018

213